新民事訴訟法下民事調(diào)解書的檢察監(jiān)督

●戴哲宇/文

新民事訴訟法下民事調(diào)解書的檢察監(jiān)督

●戴哲宇*/文

新《民事訴訟法》在強化檢察機關法律監(jiān)督方面作了許多重要規(guī)定，在原有生效裁判監(jiān)督的基礎上，更確立了民事調(diào)解檢察監(jiān)督的職權。本文以新修改的《民事訴訟法》為視角，結合民事調(diào)解的特點，對民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍和方式作了較為體系化的疏理和界定。

民事調(diào)解 檢察監(jiān)督 范圍 方式

民事調(diào)解是指在人民法院審判人員的主持下，雙方當事人根據(jù)平等、自愿原則，就民事權益爭議進行協(xié)商，達成調(diào)解協(xié)議從而解決糾紛的一種訴訟活動。長期以來，調(diào)解在我國司法實踐中被廣泛運用，備受法官青睞。但是，長期的司法實踐也暴露出民事調(diào)解的諸多弊端，強制調(diào)解、虛假調(diào)解、誘導調(diào)解的案件屢見不鮮?；诖耍瑱z察機關有必要從外部對民事調(diào)解活動進行監(jiān)督。正如孟德斯鳩在《論法的精神》一書中所說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。

事實上，檢察機關一直積極致力于對民事調(diào)解活動的監(jiān)督，但由于缺乏法律依據(jù)，檢法雙方對此問題存在巨大分歧，使得監(jiān)督效果大打折扣。是否對民事調(diào)解活動進行檢察監(jiān)督屬于我國特有的議題，國外立法與實務并未涉及。關于民事調(diào)解的檢察監(jiān)督的提議在民訴法草案通過前一度成為爭議的焦點，所幸最終這一提議被明確寫入2013年1月1日起施行的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）中。其中第208條規(guī)定：“地方各級人民檢察院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案，也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴?！庇纱?，檢察機關對民事調(diào)解案件進行監(jiān)督有了直接明確的法律依據(jù)，有效地擴展了民事檢察監(jiān)督的范圍，這無疑是順應民事訴訟發(fā)展變化的正確選擇。然而，如何啟動、何時介入、監(jiān)督的范圍如何、采取什么方式，這些都還需要進一步研究。

一、民事調(diào)解檢察監(jiān)督的特性

（一）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的內(nèi)涵

目前，理論界對于民事調(diào)解檢察監(jiān)督尚無統(tǒng)一的界定。爭議的焦點在于，民事調(diào)解檢察監(jiān)督范圍是否應該包括違背自愿原則、合法原則以及損害第三人合法權益的民事調(diào)解書，是否包括對民事調(diào)解活動違法行為的檢察監(jiān)督。檢察機關對民事調(diào)解活動的監(jiān)督可分為兩類：一是對已生效的民事調(diào)解書的監(jiān)督，二是對調(diào)解違法行為所實施的監(jiān)督。

（二）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的原則

調(diào)解監(jiān)督是檢察院民事行政檢察部門職能重要組成部分之一，民事調(diào)解監(jiān)督職權源于民事檢察權，其本質(zhì)屬性與民事檢察權一致，應當遵循民事檢察監(jiān)督的一般原則，確保監(jiān)督的合法性、居中性和謙抑性。

1.確保檢察監(jiān)督的合法性。民事調(diào)解檢察監(jiān)督的合法性體現(xiàn)在實體合法、程序正當和規(guī)范執(zhí)法等方面。一是民事調(diào)解檢察監(jiān)督必須在法律授權范圍內(nèi)對監(jiān)督對象的合法性進行審查。要努力查明事實真相,客觀判斷證據(jù)材料,正確適用法律,作出公正判斷；二是按照法律規(guī)定的監(jiān)督程序形成合法的監(jiān)督過程,做到兼顧實體公正和程序公正；三是規(guī)范文明、公正廉潔執(zhí)法,加強檢察機關與人民法院的溝通協(xié)調(diào),做到既敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督,又規(guī)范監(jiān)督、理性監(jiān)督。

2.確保檢察監(jiān)督的居中性。居中監(jiān)督是民事調(diào)解檢察監(jiān)督的基本屬性。民事調(diào)解法律監(jiān)督是檢察機關代表國家對法律的適用行使監(jiān)督權的重要內(nèi)容之一,而不代表任何一方當事人。因此,行使民事調(diào)解檢察監(jiān)督權應當保持客觀、中立、公正的立場,遵循訴訟規(guī)律，嚴格限定調(diào)查取證權的行使，服務于監(jiān)督目的的需要。

3.確保檢察監(jiān)督的謙抑性。民事訴訟的目的是解決平等主體的財產(chǎn)糾紛和人身糾紛，當事人在民事訴訟中處于平等地位，法官居中裁判。民事調(diào)解檢察監(jiān)督應當尊重民事訴訟的對立的訴訟格局,確保對當事人意思自治和當事人處分權的充分尊重和理解,避免對民事調(diào)解活動過度干預，防止公權力的濫用。

二、民事調(diào)解檢察監(jiān)督的運行現(xiàn)狀

（一）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的立法現(xiàn)狀

《民事訴訟法》修改前，未明確規(guī)定檢察機關是否有權對調(diào)解書進行監(jiān)督，司法解釋層面的規(guī)范互相沖突。新修訂的《民事訴訟法》首次在立法層面確認檢察院對民事調(diào)解案件的監(jiān)督權，但將范圍限定于違反國家利益、社會公共利益的調(diào)解書?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）第77條和86條基本延續(xù)了《民事訴訟法》第208條的表述，此外還規(guī)定對調(diào)解違反自愿原則、合法原則的情形，依照對審判程序監(jiān)督的規(guī)定進行監(jiān)督。

1.《民事訴訟法》的相關規(guī)定?！睹袷略V訟法》第208條第1款和第2款規(guī)定了兩種調(diào)解監(jiān)督的情形：第一種是上級人民檢察院對下級人民法院做出的損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書，應當提出抗訴；第二種是對同級人民法院作出的民事調(diào)解書的監(jiān)督，不區(qū)分再審檢察建議和提請抗訴的適用情形，可以視案件具體情況選擇適用再審檢察建議或者提請抗訴的方式進行監(jiān)督。依照《民事訴訟法》的上述規(guī)定，人民檢察院對調(diào)解書的監(jiān)督前提是調(diào)解書損害了國家利益、社會公共利益。對于違反自愿原則和合法原則的調(diào)解書，未納入檢察監(jiān)督的范圍。

2.《監(jiān)督規(guī)則》的相關規(guī)定?！侗O(jiān)督規(guī)則》第77條、86條、99條是關于調(diào)解監(jiān)督的規(guī)定。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，如果人民檢察院發(fā)現(xiàn)民事調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴或者再審檢察建議。如果人民檢察院發(fā)現(xiàn)民事調(diào)解違反自愿原則或調(diào)解協(xié)議違反法律，應當依照對審判程序監(jiān)督的規(guī)定采用檢察建議的方式進行監(jiān)督。

綜上，無論是《民事訴訟法》還是《監(jiān)督規(guī)則》亟需吸收現(xiàn)已出臺的規(guī)范性文件和實際案例，制定司法解釋，以利于調(diào)解監(jiān)督工作的順利開展。

（二）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的實施現(xiàn)狀

新修訂的《民事訴訟法》出臺不久，檢察機關對民事訴訟調(diào)解的監(jiān)督工作目前仍徘徊在有限探索階段，主要面臨以下三方面的難題。

1.調(diào)解監(jiān)督案件案源短缺。檢察機關對民事調(diào)解的監(jiān)督尚處于起步階段，案源嚴重匱乏，不少基層檢察院過度依賴串案發(fā)掘，一旦沒有發(fā)現(xiàn)串案，甚至出現(xiàn)無案可辦的尷尬局面。

2.調(diào)解檢察監(jiān)督經(jīng)驗匱乏。案源的短缺直接導致了監(jiān)督經(jīng)驗的匱乏，對申請人的調(diào)解監(jiān)督申請，承辦人難以把握案件著手點，查明案件事實與調(diào)查取證困難，監(jiān)督效果不佳。

3.檢法認識分歧導致調(diào)解監(jiān)督受阻。對于檢察機關的調(diào)解監(jiān)督權，長期以來，檢法兩方認識分歧較大，尤其是法院與檢察院對國家利益、社會公共利益的認識還有待統(tǒng)一。法院方面認為，對民事調(diào)解進行檢察監(jiān)督會損害法院的審判獨立和當事人的處分原則，在實踐中設置種種阻礙，例如溝通不配合、對檢察建議不理會、不回復。檢方為克服這種困境，不得不采用座談協(xié)商、會簽文件等方式積極與法院溝通，取得了一些成效。

上述問題嚴重影響了檢察機關的司法權威，不利于民事檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮，亟需對民事調(diào)解監(jiān)督的范圍、啟動程序以及監(jiān)督方式予以明確。

三、民事調(diào)解檢察監(jiān)督的制度構建

民行檢察部門行使調(diào)解監(jiān)督職能的關鍵在于如何對訴訟調(diào)解的檢察監(jiān)督進行合理的制度設計，民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍、啟動、方式是制度構建的三個重要方面。

（一）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍界定

1.合理界定“國家利益”和“社會公共利益”的范圍。對損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書進行檢察監(jiān)督已為立法所確認，何為國家利益和社會公共利益，目前理論上和實踐中的認識分歧較大。有觀點認為，法律是國家利益和社會公共利益的具體體現(xiàn)，只要違反了法律規(guī)定，就是損害了國家利益和社會公共利益；也有觀點認為，國家利益、社會公共利益指的是影響宏觀利益的情形，不能做狹隘的理解。在司法實踐中還存在一種傾向，將國家機關、國有企事業(yè)單位的利益簡單地等同于國家利益，認為損害上述單位的利益就是侵害了國家利益。實則不然，應分清調(diào)解書的事項是屬于單位自主管理、運行的范疇，還是已經(jīng)危害到了社會公益項目、公共設施的安全，采取不同的監(jiān)督措施。還有觀點認為違反法律規(guī)定就是損害了國家利益、社會公共利益，這實則是混淆了“損害國家利益、社會公共利益”與“違反法律規(guī)定”的邏輯，如果一份調(diào)解書損害了社會公共利益甚至國家利益，那么肯定是違反法律規(guī)定的。但一份違反法律規(guī)定的調(diào)解書卻不見得達到損害國家利益、社會公共利益的程度。

筆者認為，國家利益更多地包含政治學的含義，國家的司法秩序或訴訟秩序不等同于國家利益。社會公共利益具有廣泛性和群眾性，該利益的維護將有利于公眾的生活、學習和工作，對社會公共利益的損害必將影響一定范圍內(nèi)的社會民眾的某種特定利益或權利的行使。

2.對違反合法原則調(diào)解案件的監(jiān)督。法理上，合法原則不但包括實體上的合法，也包括程序上的合法。就訴訟調(diào)解的合法性而言，實體上要求當事人之間達成的調(diào)解協(xié)議不違反法律的禁止性規(guī)定和公序良俗，不損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權益；程序上則要求調(diào)解過程不能嚴重違反程序法的規(guī)定，比如應當回避的法官沒有回避。

3.對違反自愿原則調(diào)解案件的檢察監(jiān)督。調(diào)解制度的本質(zhì)屬性及正當化基礎是當事人的合意，因此自愿原則成為了調(diào)解制度中的核心原則。［1］調(diào)解協(xié)議的正當性在很大程度上建立在調(diào)解自愿的基礎之上。自愿原則的含義也包括兩個方面的內(nèi)容：一是對案件是否選擇調(diào)解由當事人決定，禁止強制調(diào)解，以調(diào)代判；二是調(diào)解達成的協(xié)議必須是雙方當事人的真實意思的表示。

（二）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的模式選擇

對民事調(diào)解的檢察監(jiān)督是采用檢察建議的方式，還是抗訴的形式，是一個長期爭論不休的話題。有學者認為對檢察建議和抗訴適用的案件類型做一區(qū)分，有助于發(fā)揮檢察建議的作用。對于違反自愿原則、合法原則的訴訟調(diào)解案件，宜采用再審檢察建議方式，由法院自行啟動再審程序予以糾正；對于虛假訴訟利用調(diào)解協(xié)議損害國家利益、公共利益、第三人利益的案件，以及法官有徇私枉法、受賄、瀆職的案件，應提起抗訴啟動再審。［2］從司法實踐看，對錯誤調(diào)解采用抗訴和再審檢察建議的方式進行監(jiān)督是檢察機關較為普遍的做法。筆者認為，檢察機關在監(jiān)督過程中，應根據(jù)具體案件情況，分清導致錯誤調(diào)解的原因，從而采取有針對性的監(jiān)督手段。

1.依法抗訴?？乖V是檢察機關對民事訴訟活動常用的監(jiān)督手段，也是最有力的監(jiān)督手段。對損害國家利益、社會公共利益的民事調(diào)解，應當根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定提起抗訴。

2.發(fā)出再審檢察建議。與抗訴監(jiān)督相比，由于沒有規(guī)定法院的審查期限以及啟動再審程序的強制規(guī)定，再審檢察建議更為柔性化。對于違反自愿原則或者合法原則的民事調(diào)解書，檢察機關可在發(fā)出再審檢察建議前與審判機關充分溝通，取得審判機關的認可，再提出監(jiān)督意見建議法院再審，以節(jié)約司法資源，縮短抗訴再審案件周期。

3.職務犯罪線索移送。如果申請人向檢察機關提供了相應證據(jù)證明法院工作人員在民事調(diào)解過程中存在著徇私枉法、受賄索賄、脅迫等嚴重損害當事人合法權益的違法犯罪行為，應及時移交給本院反貪、反瀆部門處理。

（三）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的保障機制

為了提高檢察機關對民事調(diào)解的監(jiān)督效果，確保檢察機關的監(jiān)督力度是法院糾錯程序順利運行的基礎。筆者認為，賦予檢察機關調(diào)查取證權，并規(guī)范審慎地行使是當前可行的手段。但是檢察院刑事調(diào)查權的范圍，要受到法律規(guī)定的嚴格限制，不能逾越法律的藩籬。

檢察機關監(jiān)督調(diào)解案件有依職權發(fā)現(xiàn)和依申請監(jiān)督兩個重要渠道。從近幾年實踐來看，檢察機關依申請監(jiān)督的，主要是違反自愿原則以及侵害第三人合法權益的調(diào)解案件。而侵害國家利益、社會公共利益的調(diào)解案件，由于少有利害關系人主張，而更多依靠檢察機關的主動發(fā)現(xiàn)。檢察機關主動發(fā)現(xiàn)的途徑則主要是在辦理其他案件中發(fā)現(xiàn)調(diào)解案件的問題，具有很大的偶然性，通常距離糾紛發(fā)生的時間已較久遠，即便發(fā)生問題，案件的進一步審查也有相當?shù)碾y度。而調(diào)解中證據(jù)和事實缺乏必要的審查核實環(huán)節(jié)，調(diào)解筆錄對于調(diào)解過程的描述也常常不完備，尤其是違反自愿原則的調(diào)解協(xié)議，因此檢察機關在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)就需要對案件事實及證據(jù)重新調(diào)查，方可判別該調(diào)解書是否存在錯誤。

注釋：

［1］參見蒲娜娜:《淺議民事調(diào)解案件的檢察監(jiān)督》，載《審判監(jiān)督與訴訟法實施》2013年第6期。

［2］參見張劍文、李清偉：《對調(diào)解書的檢察監(jiān)督：角色、范圍及實現(xiàn)》，載《時代法學》2013年第2期。

*北京市西城區(qū)人民檢察院［100035］