檢察官管理體制改革研究——以佛山市禪城區(qū)人民檢察院管理實踐為視角

●陳妮嘉/文

檢察官管理體制改革研究——以佛山市禪城區(qū)人民檢察院管理實踐為視角

●陳妮嘉*/文

檢察官管理體制改革是司法體制改革的內容之一，總體要求是建立符合檢察工作規(guī)律的檢察制度，為檢察人員依法獨立公正行使檢察權提供高效可行的管理模式。各地檢察機關對此進行了有益的嘗試和探索，但仍然存大檢察權行政化、地方化等體制性弊端。近年來，中央出臺了一系列司法體制改革的方案及意見，為檢察官管理體制改革提供了政策導向。各級檢察機關應從人員分類管理、檢察權運行機制、財政保障體系等方面設計符合檢察規(guī)律的管理體制。

檢察官管理體制 分類改革 辦案責任制 省級統(tǒng)管

檢察官管理體制是檢察制度的重要組成部分，長期以來，檢察機關套用行政機關公務員的的管理模式，存在權責利脫節(jié)、行政色彩濃厚、檢察官職業(yè)保障不足、財政體系不合理等一系列問題。在司法體制改革大背景下，如何進一步深化檢察體制改革，實現(xiàn)檢察權依法獨立公正行使，成為社會各界關注的焦點。本文以佛山市禪城區(qū)人民檢察院（以下簡稱“禪城區(qū)檢察院”）的管理實踐為切入點，深入闡述檢察官管理體制改革的探索歷程，剖析現(xiàn)行管理體制問題所在，探索檢察官管理體制實現(xiàn)的路徑。

一、檢察官管理體制改革的背景及探索歷程

我國特有的政治制度和司法體制決定了檢察管理制度具有司法屬性和行政屬性的“雙重屬性”，［1］檢察官管理體制改革既要避免行政性過度擴張造成司法活動親歷性弱化，又要避免過分強調司法的獨立性降低檢察機關管理效能。因此，對檢察人員實行分類管理，改變長期以來單一的行政管理模式，突出檢察官主體地位是檢察官管理體制改革的關鍵。

禪城區(qū)檢察院自2005年開始探索以主訴、主辦檢察官辦案責任制為主要內容的檢察官管理體制改革，2007年修訂了《主訴檢察官辦案責任制試行辦法》,在一定程度上增強了主訴、主辦檢察官的辦案主體意識，提升了辦案效率和質量。2013年，該院根據(jù)中央與最高檢聯(lián)合下發(fā)的《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，以完善主訴、主辦檢察官辦案責任制為基礎，逐步探索檢察人員分類管理制度。2014年初，在主訴、主辦檢察官制度運行相對成熟的基礎上，積極探索了主任檢察官辦案責任制新模式，出臺《佛山市禪城區(qū)人民檢察院主任檢察官辦案責任制》、《佛山市禪城區(qū)人民檢察院主任檢察官職權劃分規(guī)定（試行）》等規(guī)定，并形成一系列針對主任檢察官的選任、考評等配套機制，突出檢察官主體地位，有力推進檢察官管理體制改革的深入發(fā)展。

二、檢察官管理體制運行現(xiàn)狀及問題剖析

我國《憲法》和《人民檢察院組織法》明確規(guī)定：檢察機關的領導體制是實行“垂直領導、橫向監(jiān)督”的體制。我國的司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域重合，現(xiàn)行檢察機關基本實行以“塊塊領導”為主（行政區(qū)劃黨委領導）,“條條領導”為輔（檢察系統(tǒng)內部黨的領導）的雙重領導體制，［2］導致檢察機關履行職能受地方影響較大。以禪城區(qū)檢察院為例，在外部管理上，需同時向禪城區(qū)黨委和上級檢察機關監(jiān)督，實踐中，上級檢察機關主要負責業(yè)務指導，而地方黨委、政府則主導人事任免、經(jīng)費保障等關鍵環(huán)節(jié)，存在檢察權地方化傾向。在內部管理上，采用行政人事管理制度，以科(隊)作為基礎單位，并有相應的行政級別，實行分明的層級管理模式,檢察官主體意識不強。

近年來,禪城區(qū)檢察院積極推行以簡化審批程序為重點的檢察官辦案責任制,為檢察人員分類管理積累了有益經(jīng)驗，但由于管理模式的地方化和行政化,相關配套機制建設較為滯后,對檢察官管理體制改革的深入推進產(chǎn)生較大影響。

（一）組織架構

禪城區(qū)檢察院內部設置實行“領導機構-內設機構（科、隊）”傳統(tǒng)模式，該架構存在的主要問題:一是主管工作的副檢察長分工不固定,實行業(yè)務部門兼顧行政部門的模式,容易出現(xiàn)協(xié)調不足以及重業(yè)務輕管理的問題;二是機構職能配置不科學,一定程度上導致案多人少矛盾;三是機構設置和領導職數(shù)受地方編制部門制約,內設機構設置不夠科學,一些重要職能部門無法取得編制，影響管理工作效能。

（二）辦案責任制

該院規(guī)定主任檢察官在檢察長的領導和授權下，在一定范圍內依法獨立辦理案件，處理相關事項，承擔相應的辦案責任制。雖然簡化了案件審批程序，增強了主任檢察官的獨立性，但實質效果尚未明顯顯現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，該院公訴科2014年前三季度受理案件1112宗1864人，案件數(shù)與去年同比增加2.7%，提起公訴891宗1286人，同比下降5.2%，結案率僅由2013年同期的81.7%提升至83.5%。究其原因，主要有兩個方面：一是放權不足，主任檢察官的職權尤其是辦案的實體決定權仍顯不足；二是行政色彩濃厚，表現(xiàn)在審批程序繁瑣、檢委會討論案件數(shù)量過多等。

（三）人事管理

由于檢察機關受地方黨委領導,一直延用傳統(tǒng)干部人事管理體制,在招錄、任用、職級待遇、考核方面均依照公務員管理辦法實行，存在業(yè)務骨干緊缺、司法資源浪費、職業(yè)保障受限等問題，部分綜合素質較高的檢察官需兼顧行政管理事務或被安排在綜合性部門，實行與行政機關相同的管理考核制度,制約了檢察隊伍職業(yè)化專業(yè)化發(fā)展。

（四）財政體系

檢察機關的經(jīng)費保障,采取地方財政負責管理模式。該模式的優(yōu)勢是撥付靈活性較強,能確保檢察人員工資待遇與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際相一致，但存在地區(qū)發(fā)展不平衡、檢察業(yè)務經(jīng)費統(tǒng)籌、檢察人員工作待遇受到一定程度地方影響等問題。

三、深化檢察官管理體制改革的設想

（一）完善檢察人員分類管理和職業(yè)保障制度

中組部與最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》要求將檢察院工作人員分為檢察官，檢察輔助人員以及司法行政人員三類，并確定各類人員員額比例，以及職務序列和職數(shù)。其中，對檢察官實行有別于普通公務員的管理制度是核心，強化各類檢察人員的職業(yè)保障是基礎。

1.科學建制，突出重點

建立與行政職務完全脫離的檢察官職務序列及工資序列，建立科學合理的檢察官等級評價機制，以檢察官任職年限、資歷、工作業(yè)績作為評價指標進行等級劃分，并設立相應的考核機制。按照等級設立檢察官職務序列，且不同等級之間的檢察官沒有行政隸屬關系。檢察官擔任領導職務的，其工資福利及社會保障等均按照檢察官等級確定，領導職務不作為其待遇的依據(jù)，并應當在一線辦案，改變以往“官本位”的行政管理模式。

2.統(tǒng)籌兼顧，平穩(wěn)過渡

檢察體制改革涉及復雜的人事變動、福利待遇調整等深層次問題，需對檢察系統(tǒng)進行結構調整及資源再分配，必然會產(chǎn)生利益沖突和改革阻力，因而，應采用“新人新辦法，老人老辦法”的原則，充分考慮各類人員職業(yè)保障，以促進檢察改革的平穩(wěn)過渡和檢察管理體制的長遠發(fā)展。

（1）以個人意愿為導向重組檢察官隊伍。對具備檢察官資格，并意愿在檢察官崗位長期留任的，盡量調任至檢察官崗位工資；對尚無檢察官身份，但志愿擔任檢察官職務，并在限定時間內取得司法部頒發(fā)的《法律職業(yè)資格證書》，可以通過競爭性選拔或組織調整等方式轉任檢察官；對具備資格但無意愿留任檢察官崗位的，轉向其他類別崗位，取消檢察官資格。

（2）完善檢察輔助人員和司法行政人員的職業(yè)保障機制。一是暢通檢察員助理、書記員轉任其他類別崗位的通道，可參照檢察官等級制度建立檢察員助理、書記員等級晉升制度和待遇保障制度；二是建立完善司法警察警銜級別與職級相結合的晉升機制，結合警銜、工齡等制定匹配的待遇保障制度；三是完善檢察技術人員、行政部門財務管理人員的技術職稱與職級相結合的晉升機制，參照國家對專業(yè)技術干部制定的各類專業(yè)技術系列的職稱、考核、晉升辦法進行管理；四是嚴格落實協(xié)助辦案津貼、加班津貼等各項福利政策，避免收入差距懸殊。

（3）嚴格檢察人員準入關口。黨的十八屆四中全會決定中提出：“建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。”因此，建議隊伍編制、人員招錄應逐步歸口省檢察院統(tǒng)管，在充分尊重招錄單位用人需求的前提下，擴大招錄范圍，設置相應的專業(yè)、技術、工作年限等要求。如招錄檢察業(yè)務崗位人員要求必須通過國家司法考試，并對法律工作類別、工作年限作一定要求，放寬年齡要求，旨在吸引社會上的優(yōu)秀法律人才投身檢察官行列；招錄司法警察應參照公安的招錄條件；招錄檢察技術人員或財務管理人員應要求取得相應的技術資質；招錄綜合部門人員可傾向中文系、新聞學等文字表達能力較強的專業(yè)人員；招錄書記員可以考慮有法學專業(yè)或法律工作背景的應屆大學生等。

（二）建立以依法獨立行使檢察權為保障的權力運行機制

1.精簡內設機構，優(yōu)化辦案組織

以提升辦案效率和管理效能為目標，逐步實現(xiàn)省檢察院統(tǒng)一定編，科學重整內設機構。以禪城區(qū)檢察院為設計原型，建議設立檢察政務辦公室，負責財務管理、裝備物資統(tǒng)籌、技術支持、辦會辦文等秘書工作；設立人事監(jiān)察辦公室，負責人事管理及紀律監(jiān)督工作；設立刑事案件監(jiān)督部門，負責偵查監(jiān)督、公訴部門工作，實行捕訴合一，提高辦案效率；設立職務犯罪偵查部門，負責反瀆職侵權局、反貪污賄賂局（含偵查科、職務犯罪預防科）工作；民事行政檢察、控告申訴檢察、監(jiān)所檢察等部門則單獨設立并有獨立編制，從而減少職能交叉，實現(xiàn)內設機構“精簡化。在優(yōu)化內設機構的基礎上，靈活搭建主任檢察官辦案組。以一名主任檢察官配置若干名其他檢察官和輔助人員的形式組建單個主任檢察官辦案組。普通案件以辦案組獨立辦案為主，對重特大案件，則在經(jīng)檢察長決定后，由一個或多個主任檢察官辦案組臨時組建專案組辦理。

2.完善辦案責任制，明確職責定位

主任檢察官辦案責任制改革，就是通過改革檢察機關執(zhí)法辦案單元，突出檢察官個人辦案主體地位和執(zhí)法責任，破除檢察機關辦案層級審批體制，提高司法效率。其核心是強化辦案責任，依法獨立行使檢察權。

（1）逐步拓寬主任檢察官職權范圍。堅持檢察長、檢委會對重大案件、重大事項的領導和組織指揮的前提下，最大限度賦予主任檢察官與其履職相對應的執(zhí)法權限，并根據(jù)不同業(yè)務特點有區(qū)別、有針對授權。主任檢察官職權范圍必須與其工作實績、整體素質對等，建議設置科學的評級制度，根據(jù)等級不同確定不同的權責范圍，使整體逐步穩(wěn)妥地拓寬主任檢察官職權范圍。在此基礎上，進一步將檢察長、檢委會的案件決定權限授予主任檢察官，規(guī)范優(yōu)化審批程序，簡化辦案流程。

（2）嚴格落實責任追究制度。落實十八屆四中全會關于實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制的決定，建議規(guī)定主任檢察官對職權范圍內審批決定的案件、事項承擔全部責任；重大、疑難案件由主任檢察官聯(lián)席會議提供參考意見和處理建議，由發(fā)起主任檢察官作最終決定，并由其對案件承擔全部責任；對提請檢察長或檢察委員會審批或決定的案件，主任檢察官對案件的事實、證據(jù)和法律意見負全部責任。檢察長、部門負責人在承辦具體案件時，其職責與主任檢察官相同。

（3）建立主任檢察官的監(jiān)督制約機制。一是發(fā)揮檢察長和檢委會監(jiān)督作用。主任檢察官嚴格服從檢察長、檢委會的決定，對發(fā)現(xiàn)錯案傾向的，可另行確定承辦主任檢察官，對不符合提請檢委會討論的案件，應退回由部門負責人召集主任檢察官聯(lián)席會議討論決定。二是完善部門內部監(jiān)督機制。部門負責人負有案件流程監(jiān)督、召集主任檢察官聯(lián)席會議等行政管理權限，對主任檢察官在辦案中違法違紀問題進行監(jiān)督，但不能直接改變主任檢察官決定。主任檢察官在辦案過程中發(fā)現(xiàn)其他檢察官、輔助人員有違反辦案程序和辦案紀律的行為，應提出糾正意見。三是強化案件管理、紀檢監(jiān)察等部門對執(zhí)法辦案過程的監(jiān)督制約。

3.構建以選任、考核、晉升三位一體的檢察官遴選考核制度

十八屆四中全會決定建立法官、檢察官逐級遴選制度，將檢察官人員招錄、人事任免權統(tǒng)一由地方歸還省檢察院，減少地方對司法的干預。筆者建議在省一級設立權威的檢察官遴選考核委員會，由資深檢察官、律師和法學學者等社會人士代表組成，主要負責如下工作：

（1）檢察官招錄、任免：由該委員會根據(jù)各地檢察機關用人需求設置招錄計劃并組織招錄工作，按照工作年限、法律資質、工作表現(xiàn)等情況對檢察官進行提名，由組織人事部門在德、政、勤、廉方面進行考察，人大依照法定程序任免。

（2）檢察官晉升：建立檢察官逐級遴選制度，上級檢察院檢察官主要從下級檢察院檢察官中擇優(yōu)選拔，暢通基層檢察官晉升渠道，確保上級檢察官具有豐富的基層辦案經(jīng)驗。

（3）檢察官考核：以具體業(yè)績?yōu)橹饕獏⒖?，綜合政治素質、學歷條件、工作資質等內容設計科學的檢察官考核機制，根據(jù)考核結果評定檢察官等級。

（三）構建省級統(tǒng)管財政保障體系

根據(jù)中央《改革框架意見》：對財物的統(tǒng)一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費由省級政府財政部門統(tǒng)一管理機制。經(jīng)費統(tǒng)管，旨在擺脫地方保護主義的干擾，但同時必須防止統(tǒng)管后可能帶來新的司法行政化問題。因此，將司法經(jīng)費的請求權、決定權和執(zhí)行權分開是比較理想的設計方向。目前，對于“人財物”省級統(tǒng)管，理論界有三種觀點：［3］一是由省檢察院直接行使；二是由省檢察院、地市級檢察院及基層檢察院代表共同組成委員會行使；三是成立專門的檢察院管理局。

筆者認為，現(xiàn)階段成立新的管理組織將牽涉更多利益主體及考慮因素，影響改革進度，因此由省檢察院開始試行統(tǒng)籌管理，將對日后完善配套改革措施具有更高參考價值。具體方案是：由省檢察院根據(jù)各級檢察院上報的實際收支計劃作全省檢察機關的財政預算，由省人大決定通過預算，省財政部門按照省人大通過的預算全額劃撥，再由省檢察院按照各級檢察院的財政收支計劃統(tǒng)籌、核撥給各檢察院。［4］為減輕省財政壓力，應當由市、縣兩級財政按照一定比例向省級財政上交財政收入，涉案款項也應全部上繳省級財政部門。在改革初期，為切實保障各地辦公經(jīng)費、辦案經(jīng)費和人員收入不低于現(xiàn)有水平，建議基層檢察院用“老辦法+新規(guī)矩”實現(xiàn)逐步過渡，即由基層檢察院直接向地方財政提出該院的預算申請，由地方人大通過預算決定，地方財政按預算決定向省檢察院全額劃撥，再由省檢察院統(tǒng)籌核撥到基層院。

注釋：

［1］王桂五：《略論檢察官的法律屬性》，載孫謙、劉立憲主編《檢察論叢》第一卷，法律出版社2000年版，第127頁。

［2］田定國：《完善檢察機關雙重領導體制設想》，載《人民檢察》2002年第6期。

［3］韋文潔：《司法改革進行時》，載《法制與新聞》2014年第4期。

［4］孫增芹、燕華然：《中國法院經(jīng)費保障體系改革研究》，載《中國石油大學學報》2010年第6期。

*廣東省佛山市禪城區(qū)人民檢察院［582000］