生態(tài)文明制度建設(shè)之思考——以蘇北大云山為例

張 莉

（首都師范大學 管理學院，北京 100089）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局?！保?］該決定明確提出了要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，并給出了許多具體的措施，為我國建設(shè)生態(tài)文明國家指明了方向，也充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對生態(tài)文明制度建設(shè)的高度重視。本文擬以江蘇省盱眙縣境內(nèi)的大云山生態(tài)系統(tǒng)恢復、建設(shè)為例，闡述作者對生態(tài)文明制度建設(shè)的一些思考。

一、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

地處江蘇省北部盱眙縣境內(nèi)的大云山，由火山噴發(fā)形成，其山體石材優(yōu)良、質(zhì)地堅硬，是建筑房屋、修筑公路的良好石材，行政上屬于江蘇省盱眙縣馬壩鎮(zhèn)、東陽鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。20世紀90年代前，大云山山清水秀，植被茂盛、動植物資源豐富。但是到了20世紀90年代初期，由于大云山自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明，導致個人私自開采、個人經(jīng)集體審批后開采、集體開采、縣政府吸收外資引進的外地商販開采等亂象。一時間，大云山上機器轟鳴、塵土飛揚，每天往返于山間的采石機、運石車絡(luò)繹不絕。至2010年，大云山上的植被已不復存在，動植物資源蕩然無存，山體被挖的千瘡百孔，山體整體下降10余米。原先需要站在山頂俯視才能見到的仙人洞，現(xiàn)在孤零零地聳立在一個高高的土包上?；謴?、重建大云山生態(tài)，并使之得到保護，是建設(shè)生態(tài)文明的需要，也是當?shù)厝嗣竦膲粝?。實現(xiàn)恢復重建大云山原生態(tài)首先必須建立大云山自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理，并在此基礎(chǔ)上取消各類嚴重破壞大云山生態(tài)的采石公司，取消、整頓各類無資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)審批權(quán)限的所謂審批機構(gòu)，逐步恢復大云山生態(tài)系統(tǒng)。令人高興的是，2011年，盱眙縣人民政府已經(jīng)下令，永久停辦大云山的一切采石企業(yè)，積極致力于建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，必須綜合考慮以下幾個方面：第一，根據(jù)自然資源的資產(chǎn)屬性，規(guī)定相應(yīng)的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等。例如，對于大云山自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，要明確其山體所有權(quán)、承包經(jīng)營者的占有權(quán)、實際經(jīng)營者的使用權(quán)、相關(guān)所有權(quán)者的處置權(quán)等，使其適合分割處理，管理有序。健全自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不僅要明確大云山自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，而且要有明晰的大云山植被所有權(quán)、山石所有權(quán)、蘊涵文物所有權(quán)、旅游所有權(quán)等細則。第二，科學評估自然資源資產(chǎn)價值，防止國有資產(chǎn)流失。自然資源資產(chǎn)是屬于國家或者集體的公共財產(chǎn)，必須建立科學合理的價值評估體系，準確地對自然資源資產(chǎn)進行價值評估。只有這樣，才能合理轉(zhuǎn)讓自然資源資產(chǎn)的占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，使得國家或者集體享受應(yīng)有的公共財富。第三，規(guī)范自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)獲得程序。對于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，廣泛征求社會各界，包含原產(chǎn)權(quán)人、屬區(qū)村民、企業(yè)等相關(guān)人員的意見，明確權(quán)屬關(guān)系。在所涉各方充分知情的情況下，通過公開、公正、公平的程序，以公開招標等形式，獲得或者轉(zhuǎn)移自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。

二、規(guī)范用途管理制度

全國應(yīng)根據(jù)糧食、生態(tài)等的總體情況對各地土地、山林的功能定位進行合理規(guī)劃。完善土地、山林用途管理評估、核定和頒證制度，并使之程序化、制度化。以大云山為例，當?shù)卣紫葢?yīng)根據(jù)國家及江蘇省的相關(guān)規(guī)劃，組織相關(guān)專家、有關(guān)部門和當?shù)厝罕妼Υ笤粕竭M行綜合評估，在綜合評估的基礎(chǔ)上確立大云山生態(tài)的恢復與重建途徑。蘇北土地、湖泊資源比較豐富，山地資源卻相對缺乏（因為地處華東平原，整個江蘇也是如此），為了充分發(fā)揮其生態(tài)自我調(diào)節(jié)功能，應(yīng)重視恢復重建山林于適宜山林的地區(qū)。例如大云山，如今被開采得亂石遍地，不適合作為農(nóng)田，但其本身固有的山體、水系、山林等有著不可替代的生態(tài)功能，應(yīng)當進行恢復，培育其山林、水系。在用途管理上，可適當考慮如下做法：第一，組織專家、學者提出用途規(guī)劃方案。大云山地處北溫帶氣候區(qū)，平均海拔100米左右，適宜林木種植。歷史上，大云山曾經(jīng)是森林密植地區(qū)，有大片的銀杏林，最粗的銀杏樹直徑達2米多。大云山生態(tài)恢復、開發(fā)應(yīng)尊重其歷史原貌。第二，公示方案，充分征求生態(tài)區(qū)內(nèi)居民、單位的意見。大云山周圍歷史上隸屬東陽郡，為東漢著名開國功臣陳嬰故里，這里世代生活著楚國遺民，民風淳樸，他們對大云山有著深厚的感情。在大云山亂挖亂采的過程中，當?shù)鼐用裨啻巫园l(fā)地組織起來阻止這些亂挖亂采行為。因而，他們有著強烈的生態(tài)環(huán)保意識。大云山生態(tài)恢復、發(fā)展的用途規(guī)劃則應(yīng)征求他們的意見。第三，召開聽證會或辯論會聽取各方意見。大云山周邊地區(qū)既有大量世代生活于此的居民，也有油田礦工，還有一些私營企業(yè)人員，大云山的生態(tài)用途定位，應(yīng)該讓他們充分闡述自己的觀點，并在此基礎(chǔ)上取得一致，只有這樣，才能使得用途規(guī)劃得到周圍群眾的支持。第四，修改用途規(guī)劃方案。用途規(guī)劃方案應(yīng)如此多次征求意見，直到大家滿意為止；還要確立用途方案及相關(guān)空間規(guī)劃體系，公示方案實施細則，隨時聽取周圍群眾的意見；最后接受周邊村民、上級主管部門的監(jiān)督，及時糾正超出規(guī)劃的經(jīng)營行為。

三、嚴格損害賠償制度

生態(tài)資源培育是一個長期的過程，生態(tài)系統(tǒng)一旦被破壞，重新恢復往往需要更長的時間。因此，必須建立嚴厲的生態(tài)損害賠償制度，加大處罰力度，使得破壞者對生態(tài)高壓線產(chǎn)生足夠的畏懼心理。建立損害賠償制度，制定處罰額度，不僅要考慮破壞生態(tài)直接造成的損失，還應(yīng)考慮其生態(tài)恢復成本、生態(tài)缺失的時間成本等等，政府應(yīng)通過立法來構(gòu)建生態(tài)損害賠償制度系統(tǒng)［2］。大云山原本山清水秀，山上生長著人參、何首烏、山里紅、山藥等珍貴野生中藥材，生活著野兔、石蟹、蜈蚣、野雞等野生動物，但是經(jīng)過這20余年的狂挖亂采，山體自然生態(tài)被嚴重破壞，野生動植物資源賴以生存的生態(tài)環(huán)境不復存在，各類中藥材動物已難覓蹤影。不僅如此，在自然生態(tài)不復存在的情況下，即使人工栽培中藥材、放養(yǎng)野生動物也難以成活。要真正恢復原先生態(tài)至少需要做好以下工作：人工種植各類中藥材，培養(yǎng)生物適應(yīng)性；逐步恢復生態(tài)環(huán)境，尤其是在被狂開亂采的山石裸露地帶種植植被，以培養(yǎng)生態(tài)活性，使其逐步恢復自然生態(tài)功能；中藥材等植物資源野生化培育。這僅僅是植物資源的培養(yǎng)，這些工作中的每一項均需要大量的時間成本，并且缺一不可，只有各環(huán)節(jié)順利、配套完成，才有可能恢復原先的植物生態(tài)，而動物資源培養(yǎng)則更加復雜，動物生態(tài)的恢復則需要更長的時間。這些成本，難以估算，絕非采礦挖石所獲利潤可以償還的。因此，假設(shè)通過新建立的損害賠償制度對這些采石企業(yè)進行處罰，即使窮其所有，也不足以賠償其所造成的巨大生態(tài)損失。建立生態(tài)損害賠償制度，應(yīng)充分考慮如下情況：第一，建立科學的預防損害措施，防患于未然?？山⒏黝惥緲酥尽⒕嬗谜Z，明確標示處罰力度，讓損害傾向提前終止。第二，建立科學的生態(tài)損害評估體系。綜合考慮直接損害與間接損害、現(xiàn)實損害與長遠損害、個體損害與生態(tài)環(huán)境損害等因素。第三，建立損害賠償追繳體系，可考慮建立環(huán)境、生態(tài)損害賠償執(zhí)法隊伍。第四，建立賠償款規(guī)范使用制度。要確保生態(tài)賠償款用于損害消除、生態(tài)恢復上，一旦發(fā)現(xiàn)用作他用，將實行嚴厲處罰。第五，建立生態(tài)恢復追蹤、評估兩次甚至多次賠償制度。有些損害所造成的生態(tài)損失在損害之初是難以評估的、是被忽略的或是預料之外的，這就需要在恢復的過程中重新進行損害評估，進而做出合理賠償。作為生態(tài)損害賠償制度特殊性的一個重要體現(xiàn)是：賠償制度要充分考慮生態(tài)損害的區(qū)域性、長期性，特別是其中的不可逆因素。生態(tài)賠償制度尤其要加大不可逆損害的處罰力度，因為從經(jīng)濟上講，一旦所造成的損失是不可逆的，就意味著賠償再多，也無法挽回其所造成的生態(tài)損失。生態(tài)損害一般都是區(qū)域性的，并且其恢復的時間成本尤其巨大，考慮到恢復之前對該區(qū)域內(nèi)人類以及其他生物的損害，其評估要足夠充分。只有充分考慮這些因素，加大處罰力度，才能防生態(tài)損害于未然。

四、完善責任追究制度

每個生態(tài)系統(tǒng)并不是一個孤立的系統(tǒng)，而是與周圍其他的生態(tài)系統(tǒng)相互依存、相互促進，共同形成一個更大的自然生態(tài)系統(tǒng)。因此，有必要對相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)保護確立責任，建立科學、合理的責任追究制度。例如，大云山的水資源。大云山地處蘇皖交界，其依賴上游安徽省天長市的水資源供給，涉及下游江蘇省金湖縣的水資源使用與保護。因此，要保證大云山生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展，必須上下游配合、與上下游的相關(guān)責任單位加強溝通、協(xié)調(diào)，建立區(qū)域生態(tài)責任制。完善責任追究制度，應(yīng)考慮以下幾點：第一，明確各自所應(yīng)承擔的責任。大云山生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)責任可分為生態(tài)區(qū)山林責任、生態(tài)區(qū)上游水資源責任、生態(tài)區(qū)周邊空氣責任、生態(tài)區(qū)周邊噪音責任等。第二，明確責任人或者單位。例如關(guān)于對大云山上游水資源保護的責任，就要落實到水流兩岸的具體住戶、兩岸排污企業(yè)的主管領(lǐng)導等具體責任人。第三，明確處罰措施。例如對于大云山水資源造成污染的住戶，明確對其罰款數(shù)額，明確其造成損失后必須采取的去除污染的措施以及承擔的相關(guān)法律責任。第四，協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門和企業(yè)責任人簽訂責任狀，并接受群眾監(jiān)督。追究制度應(yīng)該體現(xiàn)在實際生態(tài)保護的行動上，可根據(jù)具體的責任，制定一些可操作的生態(tài)保護常規(guī)管理制度，通過定期的檢查或者抽查來約束責任的落實，防患于未然，既能起到生態(tài)保護的作用，又能保護責任人。

五、制定生態(tài)補償制度

為了發(fā)展生態(tài)文明，國家可適當征收生態(tài)稅，并按照對生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展貢獻的大小發(fā)放生態(tài)補償款。第一，國家可劃定生態(tài)紅線，對各生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展進行貢獻評估，像對農(nóng)業(yè)進行耕種補償一樣，對生態(tài)資源進行生態(tài)補償。例如，大云山地處蘇北，位于徐揚公路、寧淮公路等路口，對蘇北、皖北的空氣凈化、水土涵養(yǎng)、生態(tài)恢復都有著重要的生態(tài)意義，蘇、皖可組織專業(yè)的生態(tài)專家對其生態(tài)貢獻進行科學評估，根據(jù)補償制度進行補償。生態(tài)補償?shù)幕疽罁?jù)是生態(tài)貢獻評估。生態(tài)貢獻評估的基本指標可考慮如下因素：一是生態(tài)面積，主要包括水面、山林、草地、溝渠、荒地等面積；二是植被覆蓋率，主要包括森林、草原等覆蓋面積；三是水土涵養(yǎng)體積，主要包括年無雨天氣山泉排水量，溝渠出水量以及植被產(chǎn)出量等；四是碳吸收總量，可參考山林產(chǎn)出量，野生動植物資源產(chǎn)出量等；五是氧釋放總量，可參考生態(tài)區(qū)山林覆蓋面積等因素；六是可持續(xù)動、植物資源年產(chǎn)值；七是其他空氣凈化能力；八是其他生態(tài)價值。第二，國家可建立一支專業(yè)的生態(tài)評估隊伍，依據(jù)科學的生態(tài)評估指標對各生態(tài)系統(tǒng)進行評估，并以此為依據(jù)發(fā)放生態(tài)補償。生態(tài)補償應(yīng)該和生態(tài)貢獻獎勵相結(jié)合，對于生態(tài)貢獻突出的生態(tài)資源所有者、經(jīng)營者，不僅要落實生態(tài)補償，還應(yīng)給予額外的獎勵，以充分激勵生態(tài)資源所有者、經(jīng)營者進行生態(tài)事業(yè)的積極性和主動性。國家可進行年度生態(tài)資源評比和優(yōu)秀生態(tài)區(qū)環(huán)境展示，在全社會形成關(guān)注生態(tài)的良好氛圍。

六、建立合理的收益制度

只有使生態(tài)系統(tǒng)的所有者、經(jīng)營者獲得合理的收益，才能更加充分調(diào)動所有者、經(jīng)營者的積極性和主動性，生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)、保護也才能得到可持續(xù)的發(fā)展［3］。因此，必須建立合理、規(guī)范的收益制度，必須綜合考慮以下幾個方面：第一，資源性收益。例如，大云山在獲得合理的生態(tài)開發(fā)、保護之后，在生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)可持續(xù)獲得的動、植物資源收益應(yīng)歸生態(tài)所有者、經(jīng)營者所有。第二，開發(fā)衍生產(chǎn)品收益。大云山石材優(yōu)良，在大云山按照規(guī)劃進行生態(tài)布局、調(diào)整的建設(shè)過程中，可能產(chǎn)生一定數(shù)量的石材資源，這些石材資源的收入應(yīng)歸生態(tài)所有者、經(jīng)營者所有。大云山歷史上處于禹王河故道，其河道曾經(jīng)是著名的商賈干道，在大云山生態(tài)開發(fā)的過程中，對于從河道中挖掘出的文物，應(yīng)該對其生態(tài)資源所有者、經(jīng)營者進行適當?shù)莫剟?。第三，生態(tài)區(qū)經(jīng)營性收入。如大云山新出土漢墓，是2011年全國十大考古新發(fā)現(xiàn)之一。如果其旅游資源得到合理的開發(fā)，其合法的旅游收入應(yīng)歸生態(tài)所有者、經(jīng)營者所有。第四，網(wǎng)絡(luò)、廣告收入。生態(tài)區(qū)可通過生態(tài)圖片展示、網(wǎng)絡(luò)實時圖景共享等吸引網(wǎng)絡(luò)關(guān)注，不斷提高生態(tài)區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度，在此基礎(chǔ)上所獲得的廣告收益應(yīng)歸生態(tài)所有者、經(jīng)營者所有。第五，吸收碳排放、生態(tài)環(huán)境貢獻性收益。生態(tài)區(qū)碳排放為負值，與碳排放為正值的生態(tài)處罰相應(yīng)，負值的碳排放理應(yīng)獲得合理的生態(tài)補償和收益。這些收益應(yīng)歸生態(tài)所有者、經(jīng)營者所有［4］。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［Z］.北京：人民出版社，2013.

［2］龔哲.生態(tài)文明制度建設(shè)若干問題研究［J］.科學社會主義，2013，（4）.

［3］王小濤，高淑桃.生態(tài)文明制度建設(shè)研究［J］.學理論，2013，(27).

［4］顧鈺民.論生態(tài)文明制度建設(shè)［J］.福建論壇（人文社會科學版）.2013，（6）.