現(xiàn)代法治視域下人民調(diào)解制度的困境與完善

張 攀

（黃河科技學(xué)院 社科部，河南 鄭州 450006）

我國傳統(tǒng)儒家文化一直以來尊崇“以和為貴”“冤家宜解不宜結(jié)”的價(jià)值理念，這種文化傳統(tǒng)為人民調(diào)解制度的產(chǎn)生和發(fā)展提供了文化積淀，也為人民調(diào)解制度的自治性奠定了理論基礎(chǔ)。根據(jù)我國《民事訴訟法》《人民調(diào)解法》的規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是解決民間糾紛的群眾性自治組織，不同于行政或司法機(jī)構(gòu)，其開展工作實(shí)行的是意思自治原則。人民調(diào)解制度之于和諧社會(huì)的重要性毋庸置疑，特別是在黨的十八屆四中全會(huì)專題研究部署全面推進(jìn)依法治國的形勢下，完善人民調(diào)解制度，可以使其重新煥發(fā)生命力，筑牢“政法工作的第一道防線”。

一、人民調(diào)解制度實(shí)施中存在的困境

1.人民調(diào)解協(xié)議效力相關(guān)規(guī)定的不足。人民調(diào)解雖是我國民事程序法律制度系統(tǒng)中的重要組成部分，但人民調(diào)解委員會(huì)本身并不是一個(gè)法律機(jī)構(gòu)，也不是國家機(jī)關(guān)，其調(diào)解結(jié)果沒有國家強(qiáng)制力作為后盾，不具有直接的強(qiáng)制執(zhí)行效力。與人民法院不同，人民調(diào)解工作重在調(diào)解，雖然各級(jí)法院一般也有訴前調(diào)解，但人民調(diào)解和司法調(diào)解有著根本的區(qū)別，司法調(diào)解具有訴訟的性質(zhì)，法院制作的調(diào)解書可以作為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。而相關(guān)法律僅確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)，人民調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議是不能直接作為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)的，對(duì)于一方的“違約”行為，另一方必須要向法院起訴，調(diào)解協(xié)議才能夠最終實(shí)現(xiàn)。2010年的《人民調(diào)解法》規(guī)定，經(jīng)過司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議可以作為人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)，這讓不少學(xué)者和法官們似乎看到了人民調(diào)解制度的重大突破。當(dāng)然，筆者并不否認(rèn)《人民調(diào)解法》對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行的新的嘗試與突破，人民調(diào)解協(xié)議經(jīng)司法確認(rèn)后可直接申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，從理論上講可以減輕人民法院的工作負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)訴訟資源的合理利用，但是，人民調(diào)解協(xié)議大多缺乏較強(qiáng)的規(guī)范性，這就制約了司法確認(rèn)的實(shí)際效果。實(shí)踐中，往往有許多調(diào)解協(xié)議難以通過法院的司法確認(rèn)，最終還是要進(jìn)入訴訟程序中來，這不但延長了當(dāng)事人的痛苦時(shí)間，又對(duì)有限的法律資源造成了巨大的浪費(fèi)［1］。

2.人民調(diào)解程序的規(guī)定不夠規(guī)范。人民調(diào)解程序的規(guī)定不夠規(guī)范和細(xì)化，也是制約人民調(diào)解制度有效發(fā)揮作用的一個(gè)重要原因。一個(gè)好的制度是否能夠有效實(shí)行關(guān)鍵在于程序是否細(xì)致與規(guī)范，是否能夠契合實(shí)際。規(guī)范的程序是實(shí)體法有效實(shí)施的保證?！度嗣裾{(diào)解法》中有關(guān)調(diào)解程序的規(guī)定大多是原則性、總體性的規(guī)定，對(duì)于具體措施的規(guī)定則很少涉及。當(dāng)然這也是因?yàn)槭艿浆F(xiàn)實(shí)情況的制約所致。因?yàn)椴煌胤降恼{(diào)解環(huán)境存在差異，各地調(diào)解人員的素質(zhì)也參差不齊，矛盾的表現(xiàn)形式也不盡相同，若用統(tǒng)一的程序規(guī)定來處理不同的民間糾紛，會(huì)有悖于人民調(diào)解的靈活性。因此，需要各地司法部門結(jié)合本地實(shí)際情況，制定靈活有效的調(diào)解程序，更好地發(fā)揮人民調(diào)解的功效。

3.人民調(diào)解的獨(dú)立性和公正性受到群眾的質(zhì)疑。第一，根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，人民調(diào)解組織是群眾性自治組織，應(yīng)保證人民調(diào)解的自治性和獨(dú)立性，基層人民政府司法行政部門和基層人民法院對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。但實(shí)踐中，人民調(diào)解帶有明顯的政治管理屬性。一方面，外在的行政權(quán)力嚴(yán)重干涉人民調(diào)解的自治性，調(diào)解組織的行政化和調(diào)解人員的“半官方化”一直以來為學(xué)者們所詬病。在不少地方，行政權(quán)力附身人民調(diào)解，不斷加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解的控制，甚至在一些政府大院都可以看到人民調(diào)解委員會(huì)的牌子。而且在很多地方，調(diào)解員往往是由村干部或居委會(huì)的干部兼任，這些由“官方代表”組成的調(diào)解組織難以保證調(diào)解工作的自治性。另一方面，司法力量提前介入的現(xiàn)象也比較明顯，法官在指導(dǎo)調(diào)解工作時(shí)，往往忽視調(diào)解委員會(huì)的意見，使“人民調(diào)解”變相為“司法調(diào)解”，司法化痕跡明顯。第二，人民調(diào)解委員會(huì)沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，調(diào)解協(xié)議的達(dá)成及履行完全取決于糾紛雙方的自由意志，人民調(diào)解委員會(huì)無權(quán)強(qiáng)迫任何一方接受或履行調(diào)解協(xié)議。但現(xiàn)實(shí)中調(diào)解帶有明顯的“政治性”和“功利性”，諸如在面對(duì)一些當(dāng)事人聚眾圍堵、上訪等過激和不理智的行為時(shí)，調(diào)解委員會(huì)為了息事寧人，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，不惜運(yùn)用權(quán)力迫使對(duì)方當(dāng)事人接受其提出的調(diào)解意見。調(diào)解委員會(huì)的這種做法與現(xiàn)代的法治理念格格不入，其調(diào)解結(jié)果的公正性也受到了民眾的質(zhì)疑。

4.人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。任何一項(xiàng)制度的有效實(shí)施，除需要民眾的自覺遵守外，還要受制于制度的執(zhí)行者。人民調(diào)解工作面對(duì)的多是普通老百姓，調(diào)解的有效實(shí)施依靠的是基層人民調(diào)解員，調(diào)解員素質(zhì)的高低直接影響著調(diào)解工作的開展。當(dāng)前我國人民調(diào)解員隊(duì)伍還存在諸多問題，一是不少人民調(diào)解員的文化程度低，思想觀念滯后。雖說目前人民調(diào)解員隊(duì)伍開始出現(xiàn)職業(yè)化的趨勢，但大多數(shù)調(diào)解員欠缺相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)，對(duì)法律法規(guī)及政策并不熟知，往往依靠傳統(tǒng)的道德感化和思想情感來處理問題，將法律擱置在一邊，實(shí)現(xiàn)了“合理性”卻忽視甚至違背了“合法性”，這實(shí)際上是與依法治國的理念背道而馳的。二是人民調(diào)解員人員流動(dòng)頻繁，人才流失嚴(yán)重，許多優(yōu)秀的調(diào)解員因?yàn)椴粷M工作環(huán)境和待遇而選擇離職，直接影響了調(diào)解員隊(duì)伍的穩(wěn)定和整體業(yè)務(wù)水平的提高。

二、影響人民調(diào)解制度實(shí)施的原因

1.片面的法治觀念。依法治國是我國社會(huì)主義法治的基本方略，特別是十八屆四中全會(huì)更是把依法治國提高到前所未有的高度，依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要其他各種制度、機(jī)制的有效配合。但卻有一部分人誤解了依法治國的應(yīng)有之義，將法律的功能擴(kuò)大化，把人民調(diào)解當(dāng)成“和稀泥”，甚至把人民調(diào)解與訴訟對(duì)立起來，盲目追求訴訟，依賴訴訟，把訴訟率看成了民眾權(quán)利意識(shí)覺醒的重要標(biāo)志?，F(xiàn)實(shí)生活中，有些當(dāng)事人為了“爭口氣”而進(jìn)行的“一元訴訟”也經(jīng)常出現(xiàn)，甚至有些當(dāng)事人出于報(bào)復(fù)心理，不惜耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力采取訴訟方式。在程序正義、訴訟首要主義成為全社會(huì)主流法律意識(shí)形態(tài)的背景下，以人民調(diào)解為代表的非訴訟糾紛解決機(jī)制被認(rèn)為是落后、愚昧的做法。在這種片面的法治觀念下，訴訟泛濫的思想不斷蔓延，民眾對(duì)訴訟的依賴性越來越強(qiáng)，法院似乎成了民眾“訴苦”的首選，大量的民事案件導(dǎo)致基層法院工作壓力過大，而信訪制度的存在無疑又為基層法官帶上了緊箍咒。這種片面追求訴訟而冷落人民調(diào)解的做法，其實(shí)是與現(xiàn)代法治精神相違背的。

2.人民調(diào)解制度的“政治屬性”。我國法律將人民調(diào)解委員會(huì)定性為公益性質(zhì)的群眾性組織，沒有司法職能和行政職能，調(diào)解協(xié)議的履行還需要借助司法力量，受傳統(tǒng)觀念的影響，人們對(duì)權(quán)力的認(rèn)同只局限在國家權(quán)力，大多調(diào)解結(jié)果的公信力和訴訟結(jié)果相比完全沒有優(yōu)勢?，F(xiàn)實(shí)生活中，民眾對(duì)于人民調(diào)解的目的和宗旨也存在不同程度的誤解，人民調(diào)解的根本目的是解決糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，這也是人民調(diào)解制度設(shè)立的宗旨，但有不少學(xué)者和不少基層國家工作人員卻對(duì)人民調(diào)解的這一宗旨做了狹義和歪曲的理解，他們甚至把“避免群眾上訪”“防止問題擴(kuò)大化”等作為人民調(diào)解的一項(xiàng)政治任務(wù)來抓。這不僅忽視了人民調(diào)解的實(shí)質(zhì)性作用，而且可能會(huì)激發(fā)民眾的抵觸情緒，導(dǎo)致新的矛盾不斷產(chǎn)生。

3.現(xiàn)行立法規(guī)定不科學(xué)。正如前文所述，我國把調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)定為民事合同，其實(shí)這樣定性并不科學(xué)。人民調(diào)解協(xié)議并不具有民事合同的相關(guān)屬性，根據(jù)民事合同的基本原理，一般民事合同當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系會(huì)隨著合同的撤銷或宣告無效而消失，但對(duì)于人民調(diào)解協(xié)議來說，撤銷或宣告無效并不當(dāng)然導(dǎo)致雙方權(quán)利義務(wù)的消失，當(dāng)事人之間的糾紛依然存在。同時(shí)，對(duì)于人民調(diào)解協(xié)議效力的規(guī)定也存在不妥之處。由于人民調(diào)解協(xié)議沒有直接的強(qiáng)制執(zhí)行力，申請(qǐng)法院司法審查也存在著一定的難度，其調(diào)解達(dá)成的結(jié)果往往會(huì)因一方當(dāng)事人的不履行而間接導(dǎo)致對(duì)調(diào)解協(xié)議法律效力的否定。調(diào)解員的辛苦工作最終沒有得到社會(huì)的認(rèn)可，無疑會(huì)挫傷調(diào)解人員的積極性，當(dāng)事人也會(huì)因?yàn)檎{(diào)解協(xié)議的弱效力而喪失對(duì)人民調(diào)解的信賴，轉(zhuǎn)而向司法機(jī)關(guān)尋求幫助，相對(duì)于調(diào)解協(xié)議履行的不確定性，當(dāng)事人自然會(huì)選擇具有權(quán)威性和強(qiáng)制執(zhí)行力的法院判決。

4.人民法院對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)不足。人民法院對(duì)人民調(diào)解業(yè)務(wù)指導(dǎo)不足，出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，也是制約人民調(diào)解的重要原因。我國《民事訴訟法》和《法院組織法》都規(guī)定人民法院要對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的工作予以指導(dǎo)，但都是一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定，至于具體怎樣指導(dǎo)，是人民法院依職權(quán)主動(dòng)指導(dǎo)還是依人民調(diào)解委員會(huì)的申請(qǐng)?zhí)峁┲笇?dǎo)等，并沒有詳細(xì)的規(guī)定。實(shí)踐中，法院對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)往往流于形式，大多數(shù)是組織人民調(diào)解員聽幾場講座或者是聽審幾個(gè)案件，這些表面上的工作對(duì)人民調(diào)解起不到實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和幫助作用。相對(duì)于人民調(diào)解組織，法院更具有專業(yè)性，司法工作人員對(duì)法律的規(guī)定及法律精神的把握更為準(zhǔn)確，面對(duì)不斷出現(xiàn)的新型矛盾，更需要人民法院及時(shí)準(zhǔn)確的指導(dǎo)。因此，應(yīng)從立法或政策層面明確人民法院對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)程序和指導(dǎo)權(quán)限，一方面能保障人民調(diào)解的效率和公正性，另一方面也能有效防止“指導(dǎo)”變“領(lǐng)導(dǎo)”現(xiàn)象的發(fā)生。

三、人民調(diào)解制度有效實(shí)施的對(duì)策建議

1.進(jìn)一步明確人民調(diào)解的性質(zhì)。傳統(tǒng)上，一般認(rèn)為人民調(diào)解委員會(huì)是群眾性自治組織，人民調(diào)解的性質(zhì)就是在基層群眾組織和指導(dǎo)下化解矛盾的一種糾紛解決制度。但也有學(xué)者認(rèn)為：“人民調(diào)解是一種人民民主自治制度，是人民群眾自己解決糾紛的法律制度，是一種司法輔助制度，屬于國家司法制度體系的范疇，是一種具有中國特色的司法制度?！保?］實(shí)踐中，人民調(diào)解還往往帶有“行政化”的特性，多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展的滯后，導(dǎo)致大量新型糾紛僅僅依靠訴訟難以解決，政府借助人民調(diào)解直接介入處理矛盾糾紛過多。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從立法上進(jìn)一步明確人民調(diào)解的性質(zhì)，厘清三大調(diào)解的界限，排除司法和行政權(quán)力的過分干擾，使人民調(diào)解制度更好地凸顯其自身優(yōu)勢。

2.擴(kuò)大人民調(diào)解制度的受案范圍。《人民調(diào)解法》第一條明確規(guī)定，人民調(diào)解案件的受案范圍僅限于民間糾紛。但隨著社會(huì)的發(fā)展，矛盾糾紛的主體、內(nèi)容和原因等都產(chǎn)生了巨大的變化，公民與法人、法人與法人、公民與其他社會(huì)單位組織之間的糾紛大量增加。原有的人民調(diào)解受案范圍已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，因此應(yīng)擴(kuò)大人民調(diào)解的受案范圍。根據(jù)我國的實(shí)際情況，可將部分輕微刑事自訴案件以及民間糾紛以外的其他一些民事糾紛納入到人民調(diào)解的受案范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)與其他法律法規(guī)中關(guān)于人民調(diào)解相關(guān)規(guī)定的銜接。

3.探索調(diào)解前置制度。調(diào)解前置制度可以讓人民調(diào)解起到分流、過濾社會(huì)矛盾糾紛的基礎(chǔ)性作用?，F(xiàn)在有不少國家都規(guī)定了人民調(diào)解前置制度，如挪威《糾紛調(diào)解法》規(guī)定，除重大糾紛外，所有的民事糾紛在向法院起訴前都必須經(jīng)過調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解；日本《家事審判法》第十八條則規(guī)定，對(duì)部分家事糾紛實(shí)行調(diào)解前置［3］。我們可借鑒國外的有效做法，根據(jù)我國的實(shí)際情況，針對(duì)鄰關(guān)系糾紛、農(nóng)村承包合同糾紛，尤其是家事糾紛、爭議標(biāo)的額較小、事實(shí)清楚的民事糾紛等設(shè)置調(diào)解前置程序，實(shí)行“先調(diào)后訴”。

4.規(guī)范三大調(diào)解的銜接。人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解既充分發(fā)揮作用，又相互協(xié)調(diào)配合是黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“大調(diào)解”體系的工作要求，由于歷史原因、體制上的差異和歸口管理上的不同，“三大調(diào)解”在銜接配合上沒有統(tǒng)一的制度規(guī)范，沒有建立完整嚴(yán)密的調(diào)解工作溝通、配合體系，使“三大調(diào)解”銜接配合工作的隨意性強(qiáng)，銜接松散，調(diào)解工作效率不高。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)完善“大調(diào)解”工作機(jī)制，一是將大量的簡易訴訟案件進(jìn)行分流，法院可委托人民調(diào)解組織和派出所等機(jī)構(gòu)對(duì)適宜調(diào)解的案件進(jìn)行調(diào)解結(jié)案。二是法院應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解、行政調(diào)解員的指導(dǎo)，通過邀請(qǐng)旁聽庭審、進(jìn)行案例講解等方式不斷優(yōu)化調(diào)解員隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)，對(duì)符合規(guī)定條件的人民調(diào)解員和行政調(diào)解員可邀請(qǐng)其參與司法調(diào)解，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是完善人民調(diào)解、行政調(diào)解協(xié)議效力確認(rèn)機(jī)制，人民法院要嚴(yán)把調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的立案關(guān)，并通過“形式審查”和“實(shí)體審查”相結(jié)合的方式，對(duì)調(diào)解協(xié)議的“自愿性”“合法性”進(jìn)行審查，防止當(dāng)事人的虛假陳述、惡意串通等行為，同時(shí)還要建立不服司法確認(rèn)裁定的救濟(jì)途徑，以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

5.加大對(duì)人民調(diào)解的資金投入。人民調(diào)解工作的正常開展、人民調(diào)解員自身需求的滿足、人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)等，都需要一定的經(jīng)濟(jì)投入作為堅(jiān)實(shí)的保障，人民調(diào)解制度不是空中樓閣，離開了對(duì)人民調(diào)解工作資金的投入，人民調(diào)解工作很難正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在我國，人民調(diào)解工作不收取任何費(fèi)用，它的主要經(jīng)濟(jì)來源于政府的財(cái)政支出，爭取同級(jí)政府財(cái)政的支持和投入長期以來都是不少人民調(diào)解組織感到頭疼的問題。作為一種重要的民間糾紛解決機(jī)制，人民調(diào)解在整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展中承載了巨大的責(zé)任，由政府財(cái)政來承擔(dān)人民調(diào)解的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解員的工資福利待遇也理所應(yīng)當(dāng)。政府應(yīng)加大財(cái)政投入，用以引進(jìn)和培養(yǎng)專業(yè)的人民調(diào)解員，并不斷改善調(diào)解工作環(huán)境，提高人民調(diào)解員的工作積極性，高質(zhì)量地完成調(diào)解工作。

［1］楊學(xué)秋.人民調(diào)解程序的缺陷完善[D].天津：天津商業(yè)大學(xué)，2010.

［2］熊先覺.中國司法制度新論[M].北京：中國法制出版社，1999.

［3］上海市高級(jí)人民法院、上海市司法局、上海市法學(xué)會(huì).糾紛解決多元調(diào)解的方法和策略[M].北京：中國法制出版社，2008.