立足土地收益流轉(zhuǎn)性貸款試點 破解增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入瓶頸——以樂山市井研縣為例

王 川 鄧亞麗 李三元

(井研縣政協(xié) 四川 樂山 613100)

黨的十八屆三中全會提出，要賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。2014 年1 月，中央1 號文件再次提出，要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換，資源均衡配置。有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入成為深化農(nóng)村改革，推動“三農(nóng)”工作向縱深發(fā)展的重要抓手和實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。樂山市井研縣作為丘區(qū)農(nóng)業(yè)縣，農(nóng)民人均收入中財產(chǎn)性收入的比重很低，如何抓住農(nóng)村土地收益流轉(zhuǎn)貸款試點契機，激活農(nóng)村土地資源，充分實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利，使之成為農(nóng)民增收新的增長點，已成為迫切需要探索和實踐的新課題。

一、井研縣農(nóng)民財產(chǎn)性收入分析

(一)基本現(xiàn)狀及特點

近年來，井研縣各級黨政全面貫徹落實強農(nóng)惠民政策，積極推進農(nóng)村改革，創(chuàng)新激活農(nóng)村生產(chǎn)要素方式，不斷調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，加大對基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村各項社會事業(yè)的投入，農(nóng)民收入保持了持續(xù)穩(wěn)定且高于城鎮(zhèn)居民收入增長的比例，基本形成以家庭經(jīng)營收入和工資性收入雙增長為主導(dǎo)的增收格局，農(nóng)民家庭財產(chǎn)規(guī)模和財產(chǎn)性收入隨之逐漸增加。農(nóng)民財產(chǎn)性收入呈現(xiàn)以下特點:總量逐年增長，但絕對值長期偏低;來源趨向多元，但構(gòu)成相對單一;群體差距拉大，村組差距明顯，財產(chǎn)性收入還沒有成為農(nóng)民增收的重要來源。根據(jù)井研縣農(nóng)村住戶調(diào)查，2013 年，全縣農(nóng)民年純收入8743 元，其中，工資性收入4194 元、家庭營業(yè)純收入3409 元、財產(chǎn)性純收入64 元、轉(zhuǎn)移性純收入1076 元，分別比上年增長12.5%、17.5%、4.1%、16.4%和23.4%。農(nóng)民財產(chǎn)性純收入占總純收入的0.73%，與全省農(nóng)民財產(chǎn)性純收入相比，少158 元，低68.3%。2014 年前三季度農(nóng)民增收因素情況測算顯示，農(nóng)民現(xiàn)金收入增加1073.8 元，其中工資性收入增長418.4 元，經(jīng)營性收入增加484 元，財產(chǎn)性收入增加137.2 元，轉(zhuǎn)移性收入增加34.2 元。財產(chǎn)性收入增長比重為12.7%。

(二)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要途徑

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的租金收入。井研全縣耕地面積42 萬畝，土地成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要載體。截止2014 年3 月底，全縣有32881 戶農(nóng)戶轉(zhuǎn)出承包地101744 畝，流轉(zhuǎn)土地占承包地的25.57%，而10 畝以上規(guī)模經(jīng)營業(yè)主達1408 個，業(yè)主流轉(zhuǎn)面積75088 畝，占流轉(zhuǎn)面積的73.8%。其中，10 畝—100 畝規(guī)模占流轉(zhuǎn)面積的35.75%，100畝—300 畝規(guī)模占流轉(zhuǎn)面積的18.75%，300 畝以上規(guī)模占流轉(zhuǎn)面積的19.3%。土地流轉(zhuǎn)方式已由初期農(nóng)戶之間的相互流轉(zhuǎn)，發(fā)展成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動型、合作組織帶動型、股份合作帶動型等“多型”帶動以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)靈活機動的“成片租賃，返包倒租”、“糧經(jīng)復(fù)合，短期租賃”等多種形式。全縣農(nóng)民年土地流轉(zhuǎn)收益達到6900 萬元，特別是2014 年前三季度農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積穩(wěn)步擴大，全縣新增土地流轉(zhuǎn)面積1.06 萬畝，租金收入增加約700 萬元，農(nóng)民人均增加收入約23.3 元，土地流轉(zhuǎn)收益成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要途徑。

2.農(nóng)村居民存款利息。以2014 年前三季度為例，井研縣農(nóng)村信用社存款余額增長6.64 億元，支付存款利息增加3627.32 萬元，農(nóng)村居民人均增加利息收入113.9 元。

二、井研縣對增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的探索和實踐

井研縣作為全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款9個試點縣之一，以實施土地收益流轉(zhuǎn)貸款試點為核心，著力在土地財產(chǎn)權(quán)利和收益上實現(xiàn)突破，提出把試點工作作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要抓手。農(nóng)業(yè)、財政、金融等部門著力搭建“基礎(chǔ)、操作、支撐”三大平臺，成立了縣惠農(nóng)服務(wù)中心，制定了相關(guān)實施細則和各部門職責(zé)，在不改變土地農(nóng)業(yè)用途、不附帶各種政策補貼的前提下，向具備合法的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶或農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，本著自愿的原則，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為融資性擔保公司的反擔保措施，向金融機構(gòu)提出貸款申請，貸款重點支持農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)業(yè)主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性、經(jīng)營性資金需求。截止目前，全縣金融機構(gòu)已向?qū)I(yè)合作社和專業(yè)大戶發(fā)放土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款27 筆計3835 萬元，分別占全省該類試點貸款的56% 和46%，涉及土地流轉(zhuǎn)面積1.68 萬畝。

土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款政策試點的實施，有效破解了井研縣農(nóng)業(yè)融資難問題，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展帶來了生機和活力。以井研縣新型經(jīng)營主體“禾豐蔬菜專業(yè)合作社”為例，今年通過土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款政策的支持，獲得貸款700 萬元，撬動個人新增投資2000 余萬元用于新流轉(zhuǎn)土地300畝，購置智能育苗、智能嫁接及溫室大棚等現(xiàn)代化生產(chǎn)設(shè)施，有效帶動了專合社社員增收致富，起到了很好的示范引領(lǐng)作用。全縣通過土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款，撬動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資5276 萬元，有力促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，加快了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的上檔升級，提升了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)水平。

三、當前增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的制度性障礙

土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款是一項順應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需要的新生事物，但要以此作為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的破冰之舉，現(xiàn)行配套政策還有許多需要改革和完善的地方。

(一)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的公平性權(quán)能殘缺

其一是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，市民的不動產(chǎn)具有完整的物權(quán)，可以在市場上流轉(zhuǎn)、抵押、擔保，而農(nóng)民家庭承包地、宅基地、林地的使用權(quán)不能抵押，無法作為資本進入市場，農(nóng)地在各村組以及城鄉(xiāng)之間嚴重割裂，導(dǎo)致土地的保障功能難以向資本功能轉(zhuǎn)換，資產(chǎn)價值無法有效發(fā)揮。其二是由于缺乏完善的宅基地退出機制，部分人在城鄉(xiāng)雙重占有土地資源，使不少宅基地處于空置、承包地處于撂荒狀態(tài)，造成有限資源的極大浪費。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受限

一是體制限制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為家庭經(jīng)營的體現(xiàn)，在一定程度上承擔了農(nóng)民的社會保障功能，盡管分散的農(nóng)村土地家庭經(jīng)營模式不適應(yīng)規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但“依法自愿有償”作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的原則必須堅持。二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)頒證不足。全縣僅在三江鎮(zhèn)三江村和石廟村2 個村開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)頒證試點，而面上的頒證工作尚在啟動中。房屋所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地頒證不統(tǒng)一，按照“房隨地走”、“一房一宅”和“權(quán)屬清楚”的原則，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，房地權(quán)屬關(guān)系不統(tǒng)一。

(三)農(nóng)村發(fā)展要素流轉(zhuǎn)不暢

一是農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)受宅基地的限制，僅限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行流轉(zhuǎn)，限制了農(nóng)村房屋的自由交易，農(nóng)村房屋的財產(chǎn)價值大大降低。二是受現(xiàn)行戶籍制度限制，人口實行從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的單向流動，城鎮(zhèn)人口不能到農(nóng)村落戶、建房，阻礙了城市人口、資金、技術(shù)等發(fā)展要素向農(nóng)村的流動。三是土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上形成的規(guī)模經(jīng)營模式，土地流入方出于對農(nóng)村承包地社會保障功能和對流出方道德風(fēng)險的擔憂，不愿意加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

(四)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺功能不完善

井研縣于2014 年2 月在原農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村“三資”管理平臺的基礎(chǔ)上，建立了縣惠農(nóng)服務(wù)中心，主要承擔全縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的作用，但農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺功能不完善。一是由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)備案登記不規(guī)范，全縣土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)資料沒有完全進入管理系統(tǒng)，需要重新清理相關(guān)資料。二是農(nóng)村集體林權(quán)、房屋所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地等相關(guān)資料數(shù)據(jù)沒有集中歸入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。但該平臺目前尚未明確職能、編制，工作僅限于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)評估、合同備案等服務(wù)，未將林權(quán)管理、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)管理等納入一并管理，平臺建設(shè)尚需進一步完善。

四、對增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的對策建議

(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化宣傳動員

抓好增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入工作，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，必須著力加強領(lǐng)導(dǎo)、強化保障。決策部門在頂層設(shè)計、制度完善上要將改革取向放在解決農(nóng)民的土地財產(chǎn)性權(quán)利“變現(xiàn)”的問題上。各級要加大宣傳，及時向廣大農(nóng)民宣傳農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革政策和發(fā)展形勢，爭取大家理解支持和自覺加入到改革中，提高農(nóng)民參與產(chǎn)權(quán)改革的積極性，努力拓展有效增加財產(chǎn)性收入的途徑。各部門要搭建平臺、做好服務(wù)，在工作中充分調(diào)動和發(fā)揮農(nóng)民主體積極性和作用，讓村民內(nèi)部矛盾和利益分配問題在村民自治范圍內(nèi)由村民代表大會討論決定。

(二)抓好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證，賦予農(nóng)民完整的產(chǎn)權(quán)

要以明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，落實農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利為核心，突出“賦權(quán)強能”。一是要在2015 年底前完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證;按照新要求盡快完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證;積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村房屋確權(quán)頒證工作。二是通過頒證賦予農(nóng)民相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)利，為多形式實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動奠定基礎(chǔ)，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，賦予并依法保障農(nóng)民的完整財產(chǎn)權(quán)、自由流轉(zhuǎn)權(quán)和自主交易權(quán)，落實農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的動力和活力。

(三)激活“五權(quán)”，喚醒農(nóng)村沉睡的財富

土地、房屋等財產(chǎn)是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)。要大幅度提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，必須在土地、房屋等制度改革上率先取得突破，切實激活農(nóng)村“五權(quán)”，發(fā)揮農(nóng)村“五權(quán)”最大權(quán)益。一是激活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，以“地”生財。整合土地承包經(jīng)營權(quán)與集體組織成員收益分配權(quán)，發(fā)揮土地最大效益。對撂荒地和暫不發(fā)證的土地收歸集體，量化給農(nóng)民，實行集約化和專業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民持股份享有土地收益分配權(quán);推行股份合作制，農(nóng)民以土地入股，企業(yè)業(yè)主以資金、技術(shù)入股，實行企業(yè)經(jīng)營、農(nóng)民種地，同時農(nóng)民還可按股權(quán)分享經(jīng)營性收益，實現(xiàn)土地收益最大化。二是激活農(nóng)村房屋所有權(quán)，以“房”生財。在確權(quán)基礎(chǔ)上拓展權(quán)能，加強農(nóng)民對宅基地的占有、收益、支配能力，讓宅基地可以進入社會財產(chǎn)增值體系、信用體系和流動體系，農(nóng)民依法通過房屋出賣(按《物權(quán)法》，只賣房產(chǎn)，不賣土地)、出租、抵押、繼承等流轉(zhuǎn)形式增加財產(chǎn)性收入。探索在集體所有土地上新型農(nóng)村社區(qū)住房在縣域范圍內(nèi)進入市場，有條件地進行流轉(zhuǎn)、租賃、抵押，使新型農(nóng)村社區(qū)住房成為可以保值增值的財產(chǎn)。三是激活農(nóng)村林權(quán)，以“林”生財。加快完善森林資源資產(chǎn)評估管理辦法，規(guī)范森林資源資產(chǎn)評估行為，建立健全林木和林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立林權(quán)正常的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租和林地入股等機制，加快完善林權(quán)抵押貸款辦法，有效解決農(nóng)民發(fā)展林業(yè)資金難的問題。四是激活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，以“建”生財。積極探索建立宅基地退出機制，加大宅基地復(fù)墾和集體建設(shè)用地整理力度，實施增減掛鉤，探索以新增集體建設(shè)用地指標為交易對象的交易模式，最大限度激活農(nóng)村宅基地資產(chǎn)。探索農(nóng)民宅基地抵押融資政策，通過宅基地的抵押來實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。五是激活集體資產(chǎn)，以“股”生財。對村社“三資”進行清理、確權(quán)登記，健全完善農(nóng)村“三資”管理體系，將集體“三資”量化為農(nóng)民股份，并頒發(fā)股權(quán)證。不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟實力，確保集體資產(chǎn)的保值增值，從而增加農(nóng)民收益分配。

(四)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款政策，讓農(nóng)民擁有更多金融工具

一是鼓勵支持金融機構(gòu)擴大抵押貸款物。金融機構(gòu)要在扎實推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點基礎(chǔ)上，積極探索將農(nóng)村“五權(quán)”納入抵押貸款范圍，積極探索發(fā)展“公司+農(nóng)戶”、“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”等新型信貸模式，切實解決規(guī)模種養(yǎng)殖戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金需求，為農(nóng)民財產(chǎn)性增收提供金融支持。二是鼓勵支持金融機構(gòu)進一步做好服務(wù)。各金融部門應(yīng)進一步完善貸款申請手續(xù)、權(quán)益評估、風(fēng)險補償、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)等配套措施，切實落實政策性擔保、財政貼息等扶持政策。

(五)加快建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺

要充分發(fā)揮縣惠農(nóng)服務(wù)中心作為全縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的作用，盡快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)，搭建農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺，將確權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)所有權(quán)經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、股權(quán)、大型農(nóng)業(yè)設(shè)施等相關(guān)資料數(shù)據(jù)整合錄入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，納入流轉(zhuǎn)交易范圍，加快對農(nóng)民“確權(quán)賦權(quán)”的步伐，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的強大活力。