《外國(guó)投資法（草案）》中的三個(gè)關(guān)鍵詞

任 清 中倫律師事務(wù)所合伙人

《外國(guó)投資法（草案）》中的三個(gè)關(guān)鍵詞

任 清 中倫律師事務(wù)所合伙人

《外國(guó)投資法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《外國(guó)投資法（草案）》）試圖全面重構(gòu)現(xiàn)行外資法律體系，并對(duì)現(xiàn)行外資管理制度做出根本性變革，具有很高的雄心水平。該《外國(guó)投資法（草案）》內(nèi)容豐富，亮點(diǎn)很多，本文擬通過(guò)三個(gè)關(guān)鍵詞“統(tǒng)一”、“負(fù)面清單”和“控制”來(lái)評(píng)述其有關(guān)規(guī)定。

一、外資法的統(tǒng)一與統(tǒng)一外資法的邊界

起草單位將《外國(guó)投資法（草案）》定位于“統(tǒng)一的管理和促進(jìn)外國(guó)投資的基礎(chǔ)性法律”。1商務(wù)部：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見稿）〉的說(shuō)明》，載商務(wù)部網(wǎng)站，http://tfs.mofcom.gov.cn/ article/as/201501/20150100871010.shtml，2015年2月14日最后訪問(wèn)。《外國(guó)投資法（草案）》中直接出現(xiàn)“統(tǒng)一”一詞的就有5處，分別是第5條、第7條、第20條、第23條、第48條。這些條款主要體現(xiàn)了外資法內(nèi)部的統(tǒng)一需求。除此之外，《外國(guó)投資法（草案）》采取“統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)”的思路，不再規(guī)定企業(yè)法的內(nèi)容，確立了統(tǒng)一外資法的外部邊界。

（一）“三法合一”并以此為綱重構(gòu)外資法律體系

中國(guó)現(xiàn)行外資立法是“摸著石頭過(guò)河”的產(chǎn)物，具有漸進(jìn)性和分散性的特點(diǎn)。1979年、1986年和1988年，全國(guó)人大或其常委會(huì)先后頒布《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》（合稱“外資三法”）。此后，適應(yīng)實(shí)踐的需要，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布大量行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，一些地方也制定了不少涉及外資的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。龐大、繁雜的外資法律體系不可避免地存在重復(fù)和沖突之處，給法律適用造成困難。

《外國(guó)投資法（草案）》第170條規(guī)定，新法施行之日，“外資三法”將同時(shí)廢止。換言之，《外國(guó)投資法》將完全取代“外資三法”，結(jié)束目前按照企業(yè)形式“分而治之”的格局。不僅如此，新法生效前后，料將開展全面的法規(guī)清理，修改或廢止與新法不一致的下位法或規(guī)范性文件，其范圍之廣、工程量之大或?qū)⒈燃纭叭胧馈鼻昂蟮姆汕謇怼?/p>

（二）各類外國(guó)投資統(tǒng)一適用《外國(guó)投資法》

“外資三法”以新設(shè)外商投資企業(yè)為規(guī)范對(duì)象，基本上只涉及綠地投資。并購(gòu)類外國(guó)投資主要通過(guò)商務(wù)部等部門發(fā)布的規(guī)章進(jìn)行規(guī)范，如《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》、《外商投資企業(yè)投資者股權(quán)變更的若干規(guī)定》和《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》等。在股權(quán)投資之外還存在其他形式的外國(guó)投資，如依據(jù)《對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》和《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》，外國(guó)企業(yè)可以與中方石油公司合作進(jìn)行陸上和海上石油資源的勘探、開發(fā)和生產(chǎn)。

《外國(guó)投資法（草案）》第2條規(guī)定：“外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資適用本法。”因此，符合本法定義的外國(guó)投資都將統(tǒng)一適用《外國(guó)投資

法》。第5條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的外國(guó)投資管理制度?！痹摋l既是針對(duì)“條條”而言，即全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一制度；也是針對(duì)“塊塊”而言，即對(duì)各類投資活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一制度。進(jìn)一步地，第20條和第48條分別規(guī)定，國(guó)家“實(shí)行統(tǒng)一的外國(guó)投資準(zhǔn)入制度”，并“建立統(tǒng)一的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度”。

依照《外國(guó)投資法（草案）》第15條的定義，外國(guó)投資首先包括新設(shè)和并購(gòu)企業(yè)兩類投資，其次還包括中長(zhǎng)期融資、取得特許權(quán)、取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利、協(xié)議控制、境外交易等情形。這些投資均統(tǒng)一適用《外國(guó)投資法》確立的外資管理制度。

關(guān)于外國(guó)投資者對(duì)其持有股權(quán)等權(quán)益的境內(nèi)企業(yè)的一年期以上融資（中長(zhǎng)期融資），現(xiàn)行法律已經(jīng)將其視為外國(guó)投資的一部分，與注冊(cè)資本相對(duì)應(yīng)的“投資總額”概念集中體現(xiàn)了這一點(diǎn)。需要探討的是，此類融資是否構(gòu)成與新設(shè)和并購(gòu)?fù)顿Y相并列的獨(dú)立投資類型。如果將其視為獨(dú)立的投資類型，那么在新設(shè)或并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)時(shí)已經(jīng)取得準(zhǔn)入許可（和/或通過(guò)安全審查）的外國(guó)投資者，在向該境內(nèi)企業(yè)提供融資時(shí)可能需要再次申請(qǐng)準(zhǔn)入許可甚至安全審查，似乎不合常理。事實(shí)上，信息報(bào)告制度可以實(shí)現(xiàn)對(duì)中長(zhǎng)期融資這一類投資的監(jiān)管。我們注意到，《外國(guó)投資法（草案）》第29條要求將中長(zhǎng)期融資數(shù)額計(jì)入投資數(shù)額，似乎也未將其作為獨(dú)立的投資類型。

關(guān)于取得特許權(quán)，現(xiàn)行法律已經(jīng)將取得勘探開發(fā)石油資源的特許權(quán)規(guī)定為一種利用外資形式，《外國(guó)投資法（草案）》在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大范圍至其他自然資源，2值得注意的是，就自然資源勘探開發(fā)特許權(quán)而言，本法的效力及于中國(guó)的大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等資源管轄領(lǐng)域，而不限于第2條規(guī)定的“境內(nèi)”。同時(shí)增加建設(shè)、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施的特許權(quán)。擴(kuò)大特許權(quán)的范圍并非表明這些領(lǐng)域必然會(huì)開放，特定領(lǐng)域是否及在多大程度上開放將取決于負(fù)面清單，具體項(xiàng)目還可能需要接受安全審查。將這些特許權(quán)納入定義，正是為了適用《外國(guó)投資法》設(shè)立的這些管理制度。

關(guān)于外商投資房地產(chǎn)，美國(guó)、澳大利亞3例如，根據(jù)澳大利亞《1975年外國(guó)收購(gòu)法》第21A條的規(guī)定，如果外國(guó)人取得城市土地權(quán)益不符合澳國(guó)家利益的，澳政府可以禁止該交易。等國(guó)的外資法均將其作為投資進(jìn)行管理，《外國(guó)投資法（草案）》或許在一定程度上借鑒了這些國(guó)家的立法例。我國(guó)目前的做法是按照是否自用為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外商投資房地產(chǎn)實(shí)行分類管理：（1）境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人購(gòu)買非自用房地產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立外商投資企業(yè)；（2）境外機(jī)構(gòu)在華設(shè)立的分支、代表機(jī)構(gòu)和在境內(nèi)工作、學(xué)習(xí)時(shí)間超過(guò)一年的境外個(gè)人可以購(gòu)買符合實(shí)際需要的自用、自住商品房，由土地和房地產(chǎn)主管部門辦理相應(yīng)的土地使用權(quán)及房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)；（3）其他境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得購(gòu)買商品房。4參見建設(shè)部等部門：《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)外資準(zhǔn)入和管理的意見》（建住房［2006］171號(hào)），第（一）段和第（十）段。《外國(guó)投資法（草案）》所指的取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)為外國(guó)投資者以自身名義直接取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利（外國(guó)投資者新設(shè)或收購(gòu)境內(nèi)企業(yè)，以后者名義取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的，按照新設(shè)和并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)進(jìn)行管理）。未來(lái)是否允許上述第（2）類情形中的境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人以自身名義購(gòu)買非自用房地產(chǎn)，是否允許其他境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人直接購(gòu)買自用商品房（甚至非自用房地產(chǎn)），屬于制定負(fù)面清單時(shí)需要考慮的問(wèn)題。不論進(jìn)一步放開還是維持現(xiàn)行政策，外國(guó)投資者在辦理土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)登記手續(xù)之外，還需遵守《外國(guó)投資法（草案）》關(guān)于信息報(bào)告（出于外資統(tǒng)計(jì)等目的）和國(guó)家安全審查（如在軍事基地周邊取得土地使用權(quán)或購(gòu)買房屋，可能造成國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)）的規(guī)定。

根據(jù)《外國(guó)投資法（草案）》的規(guī)定，通過(guò)合同、信托等方式控制境內(nèi)企業(yè)也構(gòu)成投資。換言之，本法將把長(zhǎng)期處于灰色地帶的協(xié)議控制結(jié)構(gòu)（VIE）納入管理，對(duì)于增強(qiáng)法律嚴(yán)肅性和確定性，維護(hù)國(guó)家利益和相關(guān)市場(chǎng)主體合法權(quán)益具

有重要意義。詳見本文第三部分。

最后，境外交易導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)向外國(guó)投資轉(zhuǎn)移的，構(gòu)成該外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資。純內(nèi)資企業(yè)難以通過(guò)境外交易而發(fā)生控制權(quán)轉(zhuǎn)移（其股東向外國(guó)投資者轉(zhuǎn)移股權(quán)等權(quán)益構(gòu)成境內(nèi)交易），此處所指的境內(nèi)企業(yè)似乎只能是外國(guó)投資企業(yè)，即已經(jīng)部分或全部由外國(guó)投資者（包括受中國(guó)投資者控制的外國(guó)投資者，設(shè)為A）投資。對(duì)于原外國(guó)投資者而言，可能業(yè)已取得準(zhǔn)入許可（如果屬于限制實(shí)施目錄）。本規(guī)定的意義在于，A的實(shí)際控制人發(fā)生變化，其他外國(guó)投資者（設(shè)為B）取得A的控制權(quán)進(jìn)而取得境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)的，將被視作B在中國(guó)境內(nèi)投資，B可能需要申請(qǐng)準(zhǔn)入許可（甚至接受國(guó)家安全審查）?！锻鈬?guó)投資法（草案）》第89條（變更報(bào)告）、第90條（觸發(fā)新的準(zhǔn)入許可）對(duì)此作出了進(jìn)一步規(guī)定。

科學(xué)的投資定義將劃定《外國(guó)投資法》的邊界（劃定邊界的另一個(gè)重要因素是外國(guó)投資者的定義，見本文第三部分）。筆者認(rèn)為，在定義投資時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮幾方面因素：第一，體現(xiàn)投資的基本特征5例如，2011年簽訂的中烏（烏孜別克斯坦）投資保護(hù)協(xié)定第1條規(guī)定：“投資特征系指資本或其他資源的投入、對(duì)收益或利潤(rùn)的期待和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)?！?，不具備投資特征（如外國(guó)自然人購(gòu)買1套自住商品房）的不納入定義或以適當(dāng)形式加以排除。第二，與本法確立的主要制度尤其是準(zhǔn)入管理制度相匹配。如果某類投資僅適用某項(xiàng)或某幾項(xiàng)制度，應(yīng)明確說(shuō)明。第三，與現(xiàn)有法律制度和管理體制相銜接，以實(shí)現(xiàn)本法盡早頒布、順利實(shí)施。

（三）將涉及外國(guó)投資的基礎(chǔ)性制度統(tǒng)一納入《外國(guó)投資法》

外資法的統(tǒng)一還表現(xiàn)在將涉及外國(guó)投資的基礎(chǔ)性制度統(tǒng)一規(guī)定在《外國(guó)投資法》中。為此，《外國(guó)投資法（草案）》第三章至第九章依次規(guī)定了準(zhǔn)入管理、國(guó)家安全審查（安審）、信息報(bào)告、投資促進(jìn)、投資保護(hù)、投訴協(xié)調(diào)處理和監(jiān)督檢查七項(xiàng)制度。

將《外國(guó)投資法》制定成體系完備、內(nèi)容全面的外國(guó)投資基本法，其好處顯而易見，無(wú)疑值得努力追求。但也有一些意見認(rèn)為，個(gè)別制度納入法律之中的條件不很成熟。例如，安審問(wèn)題復(fù)雜、敏感，我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不多，本法可以不規(guī)定或者僅作原則性規(guī)定，另行制定單行法律或行政法規(guī)。6在2015年1月31日中國(guó)人民大學(xué)舉辦的“國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展與中國(guó)三資法律制度完善”學(xué)術(shù)研討會(huì)上，有學(xué)者表達(dá)了這一意見。

筆者認(rèn)為，《外國(guó)投資法》的核心是準(zhǔn)入管理制度，往外一層是與之密切相關(guān)的信息報(bào)告制度、監(jiān)督檢查制度，這三項(xiàng)制度對(duì)于本法來(lái)說(shuō)必不可少；其次是投資保護(hù)和投資促進(jìn)制度，對(duì)于《外國(guó)投資法》的完整性也很重要。至于存在爭(zhēng)議的安審制度，焦點(diǎn)不在于是否應(yīng)當(dāng)立法，而在于目前立法條件是否成熟，或者說(shuō)納入安審制度會(huì)不會(huì)影響《外國(guó)投資法》盡早頒布實(shí)施。

總之，合理確定《外國(guó)投資法》納入哪些制度，將從另一個(gè)維度劃定這部基礎(chǔ)性法律的邊界。

（四）通過(guò)排除企業(yè)法內(nèi)容確立《外國(guó)投資法》的外部邊界

如果說(shuō)對(duì)于《外國(guó)投資法》規(guī)范哪些投資、納入哪些制度存在爭(zhēng)議，對(duì)于《外國(guó)投資法》不再規(guī)定“企業(yè)法”的內(nèi)容，則基本達(dá)成共識(shí)。正如商務(wù)部在起草說(shuō)明中所指出：“外資三法中關(guān)于企業(yè)組織形式、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等規(guī)定和《公司法》等有關(guān)法律存在重復(fù)甚至沖突?！?商務(wù)部：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見稿）〉的說(shuō)明》，載商務(wù)部網(wǎng)站，http://tfs.mofcom.gov.cn/ article/as/201501/20150100871010.shtml，2015年2月14日最后訪問(wèn)。在《公司法》等法律歷經(jīng)多次修改、臻于完善之后，外國(guó)投資企業(yè)一體適用《公司法》等法律的條件已經(jīng)成熟?！敖y(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)”甚至寫入了十八屆三中全會(huì)的決定。8《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)），第24段。

《外國(guó)投資法（草案）》中沒有規(guī)定任何涉及企業(yè)組織形式、組織機(jī)構(gòu)、合并、分立、清算等方面的內(nèi)容，同時(shí)在第170條規(guī)定，《外國(guó)投資法》生效后，“外資三法”包括其中涉及“企業(yè)法”的規(guī)定將同時(shí)廢止。因此，新法生效后，外國(guó)投資者在華新設(shè)或并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的，應(yīng)依照《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等法律辦理設(shè)立或變更手續(xù)。值得注意的是，現(xiàn)行《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》第47條規(guī)定：“外商獨(dú)資企業(yè)不適用本法?！痹诒痉ㄍㄟ^(guò)時(shí)，需要同時(shí)對(duì)《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》做出修改。此外，第157條對(duì)新法生效前存續(xù)企業(yè)規(guī)定了三年過(guò)渡期，要求這些企業(yè)依照《公司法》等變更企業(yè)組織形式和組織機(jī)構(gòu)。

二、負(fù)面清單模式的舶來(lái)、試驗(yàn)和確立

《外國(guó)投資法（草案）》全篇并未出現(xiàn)一處“負(fù)面清單”（其使用的是“特別管理措施目錄”一語(yǔ)），但負(fù)面清單模式無(wú)疑是這部法律的最大亮點(diǎn)之一。下文先將《外國(guó)投資法（草案）》中的負(fù)面清單模式與三個(gè)近似概念進(jìn)行比較，隨后評(píng)述負(fù)面清單準(zhǔn)入模式的要點(diǎn)。

（一）國(guó)際投資協(xié)定與《外國(guó)投資法（草案）》比較

負(fù)面清單模式源起于美式投資協(xié)定，目前已被七十多個(gè)國(guó)家采用。9參見任清：《負(fù)面清單，國(guó)際投資規(guī)則新趨勢(shì)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月6日第22版。該概念于2013年前后經(jīng)由中美投資協(xié)定談判進(jìn)入中國(guó)，并迅速擴(kuò)散至其他領(lǐng)域。10例如，十八屆三中全會(huì)引入“負(fù)面清單”來(lái)論述國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的準(zhǔn)入問(wèn)題：“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域?！眳⒁姟吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，第9段。在投資協(xié)定的語(yǔ)境中，負(fù)面清單指的是締約方在承擔(dān)若干義務(wù)（通常包括國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇等）的同時(shí)，以列表形式將與這些義務(wù)不符的特定措施列入其中（“措施列表”），從而可以維持這些不符措施，或者以列表形式列出某些行業(yè)（“行業(yè)列表”），保留在將來(lái)采取不符措施的權(quán)利。進(jìn)言之，此處的負(fù)面清單是國(guó)際法概念，因載于協(xié)定附件中而成為一國(guó)對(duì)他國(guó)和/或他國(guó)投資者承擔(dān)的有約束力的國(guó)際義務(wù)；締約方不違反該國(guó)際義務(wù)即可，通常并不要求在國(guó)內(nèi)頒布一部名為負(fù)面清單或類似名稱的法律、法規(guī)或者規(guī)章。

由上可知，即使中國(guó)與美國(guó)、歐盟等締結(jié)了負(fù)面清單模式的投資協(xié)定，中國(guó)并無(wú)義務(wù)在國(guó)內(nèi)法律體系中制定一部專門的負(fù)面清單或特別管理措施目錄?！锻鈬?guó)投資法（草案）》規(guī)定由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定并發(fā)布特別管理措施目錄，是中方的自主選擇，是為了實(shí)現(xiàn)外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的重要舉措。另外，從《外國(guó)投資法（草案）》第22條的規(guī)定看，特別管理措施目錄雖然以準(zhǔn)入管理為主，但似又不限于此，可能還包括與準(zhǔn)入后國(guó)民待遇有關(guān)的內(nèi)容，以及與最惠國(guó)待遇等其他義務(wù)有關(guān)的“其他限制”，因此其所對(duì)應(yīng)的義務(wù)范圍與投資協(xié)定中的負(fù)面清單基本相當(dāng)。同時(shí)，為了遵守國(guó)際義務(wù)，目錄中列明的禁止或限制不能超出投資協(xié)定負(fù)面清單的范圍。11在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，一國(guó)可以對(duì)自貿(mào)協(xié)定的締約方實(shí)行優(yōu)惠稅率，同時(shí)對(duì)非締約方實(shí)行更高的“最惠國(guó)稅率”。理論上，投資法領(lǐng)域也可如此，一方面規(guī)定普遍適用的較高準(zhǔn)入門檻，同時(shí)規(guī)定雙邊投資協(xié)定另有約定的從其規(guī)定。但由于雙邊投資協(xié)定基本上都含有最惠國(guó)待遇條款，這一做法的可行性較低。重要區(qū)別在于，投資協(xié)定中的負(fù)面清單通常既包含“措施列表”也包含“行業(yè)列表”；而根據(jù)《外國(guó)投資法（草案）》第22條、第23條和第24條的規(guī)定，特別管理措施目錄應(yīng)該只是“措施列表”，即所列明的都是法律、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院決定中的禁止性規(guī)定和“限制條件”，投資協(xié)定中負(fù)面清單中的“行業(yè)列表”需要經(jīng)過(guò)法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為“措施”之后才能納入目錄。

（二）《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》與《外國(guó)投資法（草案）》比較

1995年，國(guó)務(wù)院頒布《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》（后于2002年修訂）。同年第一次發(fā)布《外

商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，明確列出鼓勵(lì)類、限制類和禁止類產(chǎn)業(yè)條目，未列入的為允許類。該目錄頒行以來(lái)歷經(jīng)五次修訂（目前正在進(jìn)行第六次修訂），成為我國(guó)外資準(zhǔn)入管理的主要依據(jù)。

與《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》相比，《外國(guó)投資法（草案）》規(guī)定的特別管理措施目錄具有以下特點(diǎn)：第一，從列表方式看，前者采取了“正面列表+負(fù)面列表”的列表方式，禁止類和限制類屬于負(fù)面列表，而鼓勵(lì)類則比較糾結(jié)，其本身屬于正面列表但其中關(guān)于企業(yè)形式和股比限制的內(nèi)容又屬于負(fù)面列表；后者只含有禁止類和限制類條目，完全是負(fù)面列表。第二，從法律效果看，前者的鼓勵(lì)類和允許類項(xiàng)目也需要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目核準(zhǔn)和企業(yè)審批；后者則只對(duì)限制類項(xiàng)目實(shí)行準(zhǔn)入許可。第三，前者僅規(guī)定外資準(zhǔn)入，涉及準(zhǔn)入前國(guó)民待遇問(wèn)題；后者既列明國(guó)民待遇的例外，同時(shí)還會(huì)列入規(guī)定了與“最惠國(guó)待遇”等其他義務(wù)不符的措施。第四，前者的“限制類”很多只列出了產(chǎn)業(yè)名稱，并未列明限制條件，更接近“行業(yè)列表”；后者所列均為“措施”。第五，前者系由其自身規(guī)定對(duì)外資準(zhǔn)入的禁止或限制，而后者僅僅是“匯總”，禁止或限制性措施均來(lái)源于法律、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院的決定。

（三）上海自貿(mào)區(qū)與《外國(guó)投資法（草案）》比較

2013年9月中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立。上海市政府制定的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第11條規(guī)定，自貿(mào)區(qū)實(shí)施外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）管理模式，對(duì)負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，將項(xiàng)目核準(zhǔn)制改為備案制，將合同章程審批改為備案管理。此后，上海市政府先后公布了2013年版和2014年版的負(fù)面清單，為全國(guó)范圍內(nèi)推行負(fù)面清單模式積累了經(jīng)驗(yàn)。

上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)存在一定局限性，《外國(guó)投資法（草案）》將在更高層面、更大力度上實(shí)行負(fù)面清單模式。第一，自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的法律依據(jù)是全國(guó)人大常委會(huì)暫停實(shí)施“外資三法”有關(guān)規(guī)定的決定，缺乏穩(wěn)定性；而《外國(guó)投資法（草案）》將廢止“外資三法”，并在國(guó)家基本法律層面明確規(guī)定負(fù)面清單模式。第二，作為地方政府，上海市的事權(quán)有限，2013年版和2014年版負(fù)面清單均被認(rèn)為開放力度不夠；而《外國(guó)投資法（草案）》將授權(quán)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定負(fù)面清單，擁有足夠權(quán)威制定寬嚴(yán)適度的負(fù)面清單。第三，自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單具有《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的殘留痕跡，如由負(fù)面清單自身規(guī)定外資準(zhǔn)入政策，所列多為“行業(yè)”而非“措施”等。第四，對(duì)于負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，自貿(mào)區(qū)同時(shí)保留了項(xiàng)目備案和合同、章程備案，而《外國(guó)投資法（草案）》則采用報(bào)告制。

（四）《外國(guó)投資法（草案）》負(fù)面清單模式的要點(diǎn)

《外國(guó)投資法（草案）》關(guān)于負(fù)面清單模式的規(guī)定主要見于第三章“準(zhǔn)入管理”，同時(shí)還反映在第一章第6條、第五章“信息報(bào)告”和第九章“監(jiān)督檢查”之中。該負(fù)面清單模式的要點(diǎn)包括：

1. 負(fù)面清單模式的出發(fā)點(diǎn)是將國(guó)民待遇確立為原則，所有不符合國(guó)民待遇的措施均須在特別管理措施目錄中列明，該目錄將成為外資準(zhǔn)入管理的統(tǒng)一（或唯一）依據(jù)。

2. 特別管理措施目錄中列明的不符措施必須來(lái)源于法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院的決定，而不能由該目錄自身徑行規(guī)定。之所以將“國(guó)務(wù)院的決定”規(guī)定為特別管理措施的來(lái)源，可能是為了保留增減措施的適度靈活性?！缎姓S可法》第14條第2款也采取了這一模式。根據(jù)該款規(guī)定，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，與《行政許可法》同步實(shí)施。

3. 特別管理措施目錄分為禁止實(shí)施目錄和限制實(shí)施目錄。限制實(shí)施目錄中所列明的應(yīng)為“措施”而非僅僅是“行業(yè)”，將“詳細(xì)列明”對(duì)外國(guó)投資的限制條件。根據(jù)第26條規(guī)定，限制實(shí)施目錄分為領(lǐng)域限制和金額限制兩類。對(duì)于領(lǐng)域限制項(xiàng)目列明限制條件通常較為容易，而金額限制項(xiàng)目涉及各行各業(yè)，“詳細(xì)列明”限制條件可

能存在難度。

4. 對(duì)目錄內(nèi)投資的管理措施。對(duì)于禁止實(shí)施目錄列明的領(lǐng)域，外國(guó)投資者不得投資。涉及限制實(shí)施目錄規(guī)定的領(lǐng)域限制或金額限制的，外國(guó)投資者應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)準(zhǔn)入許可。該準(zhǔn)入許可是對(duì)現(xiàn)行投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和開辦企業(yè)審批的統(tǒng)一，而且其審查對(duì)象是外國(guó)投資者及其投資行為，不再審查合同和章程。各方當(dāng)事人可以根據(jù)商業(yè)需要設(shè)計(jì)更靈活的協(xié)議安排，為交易結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新創(chuàng)造更大空間。需要探討的是，第32條規(guī)定的審查因素，除了是否符合目錄規(guī)定的條件之外，還包括對(duì)能源資源、技術(shù)創(chuàng)新、就業(yè)、環(huán)保、競(jìng)爭(zhēng)以及行業(yè)發(fā)展的影響等。如果某項(xiàng)目符合目錄規(guī)定的條件，但主管部門因?yàn)槠渌蛩夭挥枧鷾?zhǔn)，是否相當(dāng)于在目錄“詳細(xì)列明”的限制條件之外增加了其他限制？類似地，第37條規(guī)定審查決定可以附加條件。附加條件是否以外國(guó)投資不完全符合目錄列明的限制條件為前提，對(duì)于符合目錄列明條件的投資是否可以附加其他條件？

5. 對(duì)目錄外投資的管理措施。外國(guó)投資者在目錄列明的領(lǐng)域外投資的，無(wú)需申請(qǐng)準(zhǔn)入許可，直接依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)辦理工商登記、不動(dòng)產(chǎn)登記、外匯、稅務(wù)等手續(xù)。《外國(guó)投資法（草案）》同時(shí)要求外國(guó)投資者或外國(guó)投資企業(yè)在投資實(shí)施前或投資實(shí)施之日起30日內(nèi)提交信息報(bào)告。該報(bào)告并非審批或變相審查，也明顯不同于上海自貿(mào)區(qū)的備案制。在上海自貿(mào)區(qū)，外國(guó)投資者只有在獲得“項(xiàng)目備案意見”后才能辦理規(guī)劃、用地、環(huán)評(píng)、建設(shè)等審批手續(xù)，只有在獲得“備案證明”之后才能辦理工商、外匯等手續(xù)。相比之下，《外國(guó)投資法（草案）》的報(bào)告制不具有任何審批或變相審批色彩。

6. 監(jiān)督檢查?！锻鈬?guó)投資法（草案）》所規(guī)定的監(jiān)督檢查系對(duì)是否遵守《外國(guó)投資法》的監(jiān)督檢查，而不是要取代其他法律下的監(jiān)督檢查。第131條具體規(guī)定了檢查內(nèi)容，前三項(xiàng)均為遵守準(zhǔn)入管理制度的情況。依法加強(qiáng)監(jiān)督檢查，將保障負(fù)面清單管理模式的有效運(yùn)行。

三、控制的認(rèn)定及其影響

“控制”在《外國(guó)投資法（草案）》中共出現(xiàn)了32次，是出現(xiàn)頻率最高的動(dòng)詞之一?？刂频恼J(rèn)定，對(duì)于投資的認(rèn)定、外國(guó)投資者的認(rèn)定、準(zhǔn)入許可和安全審查制度的適用等具有重要影響，是《外國(guó)投資法》最重要的概念之一。

（一）控制的定義

中國(guó)現(xiàn)行法律中出現(xiàn)“控制”或其相關(guān)概念的主要有《公司法》和《反壟斷法》?！豆痉ā返?16條分別對(duì)“控股股東”和“實(shí)際控制人”下了定義：前者是指其出資額或所持股份占公司資本總額或股本總額50%以上的股東，或者雖然出資額或者持有股份的比例不足50%，但依其所享有的表決權(quán)已足以對(duì)股東會(huì)、股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響的股東；后者是指“雖不是公司的股東，但通過(guò)投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的人”?！斗磯艛喾ā吩谝?guī)制經(jīng)營(yíng)者集中時(shí)使用了“控制權(quán)”和“決定性影響”兩個(gè)概念，但并未做出界定。商務(wù)部于2014年6月發(fā)布的《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見》嘗試對(duì)“控制權(quán)”進(jìn)行界定，強(qiáng)調(diào)控制權(quán)的認(rèn)定要綜合考慮多種法律和事實(shí)因素，包括但不限于股權(quán)結(jié)構(gòu)、股東會(huì)表決機(jī)制、董事會(huì)組成及表決機(jī)制、高管人員任免等。

此外，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》將外國(guó)投資者取得實(shí)際控制權(quán)界定為：（1）外國(guó)投資者及其控股母公司、控股子公司在并購(gòu)后持有的股份總額在50%以上；（2）數(shù)個(gè)外國(guó)投資者在并購(gòu)后持有的股份總額合計(jì)在50%以上；（3）外國(guó)投資者在并購(gòu)后所持有的股份總額不足50%，但依其持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對(duì)股東會(huì)或股東大會(huì)、董事會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響；（4）其他導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策、財(cái)務(wù)、人事、技術(shù)等實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移給外國(guó)投資者的情形。

《外國(guó)投資法（草案）》第18條似乎綜合了以上規(guī)定，規(guī)定對(duì)某個(gè)企業(yè)存在“控制”的情形：1.直接或者間接持有該企業(yè)50%以上的股權(quán)或者

類似權(quán)益。2.直接或者間接持有以上權(quán)益雖然不足50%，但具有以下情形之一：（1）有權(quán)直接或者間接任命該企業(yè)董事會(huì)或類似決策機(jī)構(gòu)半數(shù)以上成員；（2）有能力確保其提名人員取得該企業(yè)董事會(huì)或類似決策機(jī)構(gòu)半數(shù)以上席位；（3）所享有的表決權(quán)足以對(duì)股東會(huì)、股東大會(huì)或者董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)的決議產(chǎn)生重大影響。3.通過(guò)合同、信托等方式能夠?qū)υ撈髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)、人事或技術(shù)等施加決定性影響。12某些國(guó)家的立法采取了更為靈活地控制認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，澳大利亞《1975年外國(guó)收購(gòu)法》第9條規(guī)定，除非有相反證據(jù)，單個(gè)外國(guó)投資者取得15%以上的表決權(quán)、潛在表決權(quán)，即可被認(rèn)定為具有控制利益；而且該法第8條還規(guī)定，表決權(quán)包括根據(jù)安排或?qū)嵺`（by means of arrangements or practices）享有的表決權(quán)。

（二）控制對(duì)于《外國(guó)投資法》適用的重要影響

對(duì)于《外國(guó)投資法》的適用而言，控制的認(rèn)定將在五個(gè)方面產(chǎn)生重要影響：

一是影響投資的認(rèn)定。如前所述，《外國(guó)投資法（草案）》將“通過(guò)合同、信托等方式控制境內(nèi)企業(yè)”規(guī)定為外國(guó)投資的形式，并將外國(guó)投資者因境外交易取得境內(nèi)企業(yè)“實(shí)際控制權(quán)”視作該投資者在境內(nèi)投資。與其他投資形式尤其是新設(shè)或并購(gòu)企業(yè)相比，這兩種形式的外國(guó)投資都以取得控制權(quán)為必要條件。

二是影響外國(guó)投資者和中國(guó)投資者的認(rèn)定?！锻鈬?guó)投資法（草案）》在界定投資者時(shí)采取了“國(guó)籍/注冊(cè)地+實(shí)際控制”的雙重標(biāo)準(zhǔn)。第11條第1款規(guī)定，外國(guó)投資者是指外國(guó)自然人、外國(guó)企業(yè)、外國(guó)政府和國(guó)際組織；第2款規(guī)定，受這四類主體控制的境內(nèi)企業(yè)，視同外國(guó)投資者。第12條相應(yīng)地規(guī)定，中國(guó)投資者是指中國(guó)自然人、中國(guó)政府以及前兩項(xiàng)主體所控制的境內(nèi)企業(yè)。據(jù)此，基于控制權(quán)的不同，境內(nèi)企業(yè)可能具有不同性質(zhì)：（1）全部由中國(guó)自然人、中國(guó)政府直接或間接投資的境內(nèi)企業(yè)，系純內(nèi)資企業(yè)，屬于中國(guó)投資者，不適用本法；（2）中國(guó)自然人、中國(guó)政府直接或間接控制的境內(nèi)企業(yè)，由外國(guó)投資者部分投資的，屬于外國(guó)投資企業(yè)，該外國(guó)投資者的投資行為適用本法，該外國(guó)投資企業(yè)則需適用本法的信息報(bào)告、監(jiān)督檢查等制度；（3）中國(guó)自然人、中國(guó)政府直接或間接投資的境內(nèi)企業(yè)，但是受到外國(guó)投資者直接或間接控制的，不但該外國(guó)投資者的投資行為適用本法，而且該境內(nèi)企業(yè)本身將具有外國(guó)投資企業(yè)和外國(guó)投資者的雙重身份，在境內(nèi)再投資時(shí)也應(yīng)適用本法；（4）全部由外國(guó)投資者直接或間接投資的境內(nèi)企業(yè)，也兼具外國(guó)投資企業(yè)和外國(guó)投資者的雙重身份。

由于第18條在列舉控制的5種情形時(shí)并未說(shuō)明兩種以上情形并存時(shí)如何處理，可能產(chǎn)生的疑問(wèn)是：對(duì)于既被中國(guó)投資者控制（如持有50%以上的股權(quán)）又同時(shí)被外國(guó)投資者控制（如有權(quán)任命董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)的半數(shù)以上成員）的境內(nèi)企業(yè)，應(yīng)認(rèn)定為受中國(guó)投資者控制還是受外國(guó)投資者控制，在再投資時(shí)應(yīng)被視為中國(guó)投資者還是外國(guó)投資者？從規(guī)范外資管理的立法目的來(lái)看，似應(yīng)認(rèn)定受外國(guó)投資者控制。

如果說(shuō)在外國(guó)投資者控制境內(nèi)企業(yè)方面，《外國(guó)投資法（草案）》全面貫徹了“實(shí)際控制”原則，那么在中國(guó)投資者控制外國(guó)企業(yè)方面，則只是有限度地貫徹“實(shí)際控制”原則，詳見下文。

三是影響準(zhǔn)入許可的審查決定。雖然《外國(guó)投資法（草案）》并未明文說(shuō)明，但限制實(shí)施目錄中列明的對(duì)外國(guó)投資的限制條件可能包括：外國(guó)投資者不得取得控制權(quán)，或者取得控制權(quán)須符合特定條件?！锻鈬?guó)投資法（草案）》第32條規(guī)定的某些審查因素（如對(duì)行業(yè)的影響等）也佐證了這一點(diǎn)。此外，按照《外國(guó)投資法（草案）》規(guī)定，主管部門在準(zhǔn)入審查時(shí)將考慮其實(shí)際控制人情況。

四是對(duì)國(guó)家安全審查的啟動(dòng)或結(jié)果具有影響。依照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，國(guó)家安全審

查的并購(gòu)交易包括兩類：其一，涉及國(guó)防安全的并購(gòu)；其二，涉及重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源資源等領(lǐng)域的并購(gòu)交易。對(duì)于后一類交易，以外資取得實(shí)際控制權(quán)為審查門檻，未取得實(shí)際控制權(quán)的不進(jìn)行審查?！锻鈬?guó)投資法（草案）》后續(xù)修改完善過(guò)程中也可能納入該門檻。同時(shí)，依照其第57條的規(guī)定，外國(guó)投資者的實(shí)際控制人是安審考慮的因素之一，尤其是“外國(guó)投資事項(xiàng)是否受外國(guó)政府控制”。

五是信息報(bào)告制度也涉及控制的認(rèn)定。首先，初始報(bào)告、變更報(bào)告和年度報(bào)告中均要求外國(guó)投資者和外國(guó)投資企業(yè)報(bào)告其實(shí)際控制人情況。其次，由外國(guó)投資者控制的重點(diǎn)外國(guó)投資企業(yè)需提交季度報(bào)告。

（三）中國(guó)投資者控制的外國(guó)投資者

如上文所述，對(duì)于中國(guó)投資者控制下的外國(guó)投資者，《外國(guó)投資法（草案）》有限度地貫徹了“實(shí)際控制”原則。第45條規(guī)定，受中國(guó)投資者控制的外國(guó)企業(yè)在申請(qǐng)外資準(zhǔn)入許可時(shí)，可以申請(qǐng)主管部門將其投資認(rèn)定為中國(guó)投資者的投資。

對(duì)本條可以作如下理解：（1）本條僅適用于受中國(guó)投資者控制的外國(guó)企業(yè)。（2）該外國(guó)企業(yè)的性質(zhì)仍然是外國(guó)投資者，只是可以個(gè)案地將其在中國(guó)境內(nèi)的投資視作中國(guó)投資者的投資。（3）該投資并非自動(dòng)被認(rèn)定為中國(guó)投資者的投資，外資主管部門經(jīng)過(guò)審查，可能拒絕外國(guó)企業(yè)的申請(qǐng)，即使認(rèn)定為內(nèi)資仍然需要進(jìn)行準(zhǔn)入審查。（4）對(duì)于禁止投資領(lǐng)域不存在個(gè)案申請(qǐng)和認(rèn)定的機(jī)會(huì)，對(duì)于目錄之外的投資也不能申請(qǐng)個(gè)案認(rèn)定。

需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題是：

1. “視作中國(guó)投資者的投資”的法律后果，或者說(shuō)該投資是否屬于本法涵蓋的“外國(guó)投資”？具體而言，外國(guó)投資者就該投資是否應(yīng)當(dāng)履行信息報(bào)告義務(wù)，是否需要接受國(guó)家安全審查和監(jiān)督檢查，以及是否享有“投資保護(hù)”章下的權(quán)利等（如征收時(shí)獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，以及訴諸投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制的權(quán)利）？如果該投資涉及企業(yè)的變更或設(shè)立，所設(shè)立的企業(yè)是否構(gòu)成外國(guó)投資企業(yè)，該外國(guó)投資企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)履行信息報(bào)告等義務(wù)？該企業(yè)如果被該外國(guó)投資者控制，其是否依照第11條第2款而被視作外國(guó)投資者？如果視作外國(guó)投資者，其在境內(nèi)再投資時(shí)將繼續(xù)適用準(zhǔn)入管理和國(guó)家安全審查；反之則不適用。

2. 本條的適用范圍是否可以擴(kuò)大到中國(guó)投資者實(shí)際控制的外國(guó)企業(yè)所控制的境內(nèi)企業(yè)，即該境內(nèi)企業(yè)再投資限制實(shí)施目錄范圍列明的領(lǐng)域時(shí)，是否有權(quán)申請(qǐng)將再投資認(rèn)定為中國(guó)投資者的投資？這涉及兩種情形。第一種情形是外國(guó)企業(yè)設(shè)立或并購(gòu)該境內(nèi)企業(yè)時(shí)已經(jīng)將該投資申請(qǐng)認(rèn)定為中國(guó)投資者的投資，此類境內(nèi)企業(yè)的待遇應(yīng)取決于“視作中國(guó)投資者的投資”的法律后果，已如上文所述。第二種情形是該境內(nèi)企業(yè)所涉及領(lǐng)域在特別管理措施目錄范圍之外，因此不存在被認(rèn)定為中國(guó)投資者的投資的機(jī)會(huì)，或者雖然屬于限制實(shí)施目錄內(nèi)但外國(guó)投資者在申請(qǐng)準(zhǔn)入許可時(shí)并未申請(qǐng)認(rèn)定為中國(guó)投資者的投資。在第二種情形下，該境內(nèi)企業(yè)依照第11條第2款被視作外國(guó)投資者，其是否也可以申請(qǐng)將其境內(nèi)再投資認(rèn)定為中國(guó)投資者的投資？

（四）協(xié)議控制結(jié)構(gòu)的審慎處理

《外國(guó)投資法（草案）》如何處理協(xié)議控制結(jié)構(gòu)（VIE）受到很多企業(yè)尤其是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的密切關(guān)注。據(jù)報(bào)道，從2000年至今共有84家公司采用了VIE海外上市模式，13參見許浩：《〈外國(guó)投資法〉草案征求意見，VIE模式前景未定》，載《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2015年1月26日第3版。其中包括百度、阿里巴巴、騰訊、京東等著名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，市值達(dá)數(shù)千億美元。由于現(xiàn)行法律法規(guī)的態(tài)度不明確，14《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》第9條規(guī)定，外國(guó)投資者不得以協(xié)議控制等任何方式實(shí)質(zhì)規(guī)避并購(gòu)安全審查。但這僅是就安全審查而言，對(duì)于協(xié)議控制是否構(gòu)成外資、是否符合外資準(zhǔn)入政策等并未表態(tài)。市場(chǎng)主體面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)《外國(guó)投資法》對(duì)VIE架構(gòu)給一個(gè)明確說(shuō)法，應(yīng)該說(shuō)是比較適當(dāng)

的。一方面，VIE問(wèn)題不能久拖不決，法律確定性對(duì)于新老投資者等各方主體都很重要；另一方面，中國(guó)政府下決心擴(kuò)大開放、放寬外資準(zhǔn)入，禁止和限制投資領(lǐng)域有望明顯縮窄，這將為VIE問(wèn)題的解決創(chuàng)造比較好的外部條件。

《外國(guó)投資法（草案）》以生效日作為界點(diǎn)，將協(xié)議控制結(jié)構(gòu)分類處理。

1. 生效日之后新實(shí)施的協(xié)議控制

該法生效之后，外國(guó)投資者通過(guò)協(xié)議來(lái)控制境內(nèi)企業(yè)的，依照《外國(guó)投資法（草案）》第15條構(gòu)成外國(guó)投資，應(yīng)當(dāng)遵守該法尤其是準(zhǔn)入管理方面的規(guī)定。換言之，如果某個(gè)領(lǐng)域落入禁止實(shí)施目錄，外國(guó)投資者不得對(duì)該領(lǐng)域的境內(nèi)企業(yè)實(shí)施協(xié)議控制；如果某個(gè)領(lǐng)域落入限制實(shí)施目錄，外國(guó)投資者必須取得準(zhǔn)入許可后才能對(duì)境內(nèi)企業(yè)實(shí)施協(xié)議控制。同時(shí)，依照第11條的規(guī)定，外國(guó)投資者控制的境內(nèi)企業(yè)視同為外國(guó)投資者，因此這些境內(nèi)企業(yè)對(duì)境內(nèi)其他企業(yè)實(shí)施協(xié)議控制也應(yīng)遵守準(zhǔn)入管理措施。

第45條規(guī)定，中國(guó)投資者控制的外國(guó)企業(yè)可以在申請(qǐng)準(zhǔn)入許可的同時(shí)申請(qǐng)將其投資認(rèn)定為中國(guó)投資者的投資。該規(guī)定也適用于協(xié)議控制形式的外國(guó)投資。但需要注意的是：（1）對(duì)于禁止實(shí)施目錄列明的領(lǐng)域，不能申請(qǐng)認(rèn)定為中國(guó)投資者的投資。換言之，受中國(guó)投資者控制的外國(guó)投資者也不能通過(guò)協(xié)議控制投資禁止投資領(lǐng)域。（2）第45條直接適用的是外國(guó)企業(yè)實(shí)施的協(xié)議控制，而實(shí)踐中外國(guó)企業(yè)通常在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立外商獨(dú)資企業(yè)（WOFE），并由后者對(duì)內(nèi)資運(yùn)營(yíng)公司實(shí)施協(xié)議控制。如上文所述，后者是否適用第45條，還需要明確。

2. 生效日之前既存的協(xié)議控制

對(duì)于本法生效前既存的以協(xié)議控制方式實(shí)施的投資，由于存量大、影響面廣，起草單位采取了慎重態(tài)度，并未在《外國(guó)投資法（草案）》正文中做出任何規(guī)定，而是在起草說(shuō)明中列舉了理論界和實(shí)務(wù)界的三種觀點(diǎn)，并表示將在廣泛聽取社會(huì)公眾意見的基礎(chǔ)上提出處理建議。

起草說(shuō)明中列出的三種觀點(diǎn)可以分別概括為申報(bào)制、認(rèn)定制和準(zhǔn)入許可制。認(rèn)定制比申報(bào)制嚴(yán)格。根據(jù)申報(bào)制，只需申報(bào)受中國(guó)投資者實(shí)際控制，就可以保留現(xiàn)有架構(gòu)，相當(dāng)于自動(dòng)授予許可；根據(jù)認(rèn)定制，必須經(jīng)過(guò)主管部門認(rèn)定確實(shí)受到中國(guó)投資者實(shí)際控制，才可以保留現(xiàn)有結(jié)構(gòu)。但兩者也有共同點(diǎn)：（1）均是向國(guó)務(wù)院外資主管部門申報(bào)或申請(qǐng)，省級(jí)及以下主管部門無(wú)權(quán)決定，體現(xiàn)了對(duì)此問(wèn)題的慎重態(tài)度；（2）均僅適用于受到中國(guó)投資者控制的情形，這與《外國(guó)投資法（草案）》處理生效日之后新實(shí)施的協(xié)議控制結(jié)構(gòu)的思路相一致；（3）均只涉及是否受中國(guó)投資者控制這一事實(shí)問(wèn)題，不需要申請(qǐng)準(zhǔn)入許可（還會(huì)審查其他考慮因素）。

準(zhǔn)入許可制最嚴(yán)。外國(guó)投資企業(yè)必須申請(qǐng)準(zhǔn)入許可，提交的材料更多，主管部門審查時(shí)所考慮的因素也更多（實(shí)際控制人只是六個(gè)因素之一）。另外，與申請(qǐng)制和認(rèn)定制不同，準(zhǔn)入許可制似乎并不要求實(shí)際控制人必須為中國(guó)投資者，對(duì)于實(shí)際控制人為外國(guó)投資者的協(xié)議控制結(jié)構(gòu)留有空間。

綜上，《外國(guó)投資法（草案）》明確了對(duì)于協(xié)議控制結(jié)構(gòu)的態(tài)度，即將其作為外國(guó)投資進(jìn)行管理，同時(shí)對(duì)于本法生效前既存的協(xié)議控制結(jié)構(gòu)可能采取適當(dāng)變通措施。應(yīng)當(dāng)看到，《外國(guó)投資法》對(duì)于協(xié)議控制結(jié)構(gòu)究竟產(chǎn)生多大影響，必須結(jié)合屆時(shí)制定的特別管理措施目錄來(lái)分析。如果目前列入禁止或限制領(lǐng)域的某些行業(yè)不再列入目錄，則對(duì)這些行業(yè)的協(xié)議控制結(jié)構(gòu)不會(huì)產(chǎn)生影響。

《外國(guó)投資法》的制定是中國(guó)改革開放和依法治國(guó)進(jìn)程中的一件大事。《外國(guó)投資法（草案）》的公布是重要的第一步，還有不少問(wèn)題需要實(shí)務(wù)部門、學(xué)術(shù)界以及市場(chǎng)主體深入研究和充分討論。