收容教育為什么應(yīng)當(dāng)廢除？＊

何海波 清華大學(xué)法學(xué)院教授

收容教育為什么應(yīng)當(dāng)廢除？＊

何海波 清華大學(xué)法學(xué)院教授

【黃海波收容教育案】

2014年5月15日18時(shí)許，北京警方根據(jù)“群眾舉報(bào)”，在北京工大建國(guó)飯店將正在嫖娼的演員黃海波當(dāng)場(chǎng)抓獲。黃海波供認(rèn)不諱。5月31日，拘留期滿的黃海波因賣淫嫖娼，被轉(zhuǎn)為收容教育6個(gè)月。黃海波委托工作人員通過(guò)微博發(fā)布道歉函，表示將“不復(fù)議，不訴訟”。2014年11月30日，黃海波被釋放。

繼收容審查、收容遣送和勞動(dòng)教養(yǎng)之后，對(duì)賣淫嫖娼人員的收容教育正走在廢除的路上。黃海波事件更是激起了法律界廢除收容教育制度的強(qiáng)烈呼聲。關(guān)于廢除收容教育的理由，一個(gè)廣為流行的說(shuō)法是，收容教育制度抵觸《立法法》、《治安管理處罰法》、《行政處罰法》等法律而無(wú)效。相比之下，法律界對(duì)于收容教育制度的實(shí)施狀況較少關(guān)注。例如，被收容教育的都是些什么人？收容教育對(duì)于賣淫人員改業(yè)從良能夠起到多大的作用？

法律界更擅長(zhǎng)合法性角度的分析而不習(xí)慣公共政策的討論，專注于法律分析可算揚(yáng)長(zhǎng)避短。但危險(xiǎn)也在這里：如果關(guān)于收容教育制度違反這個(gè)法、那個(gè)法的說(shuō)法其實(shí)不能成立，那么，主張廢除收容教育的理由還剩下多少是有效的？甚至，一些呼吁廢止收容教育的真誠(chéng)舉動(dòng)會(huì)不會(huì)被人看作湊熱鬧、瞎起哄？

在我看來(lái)，對(duì)賣淫嫖娼人員的收容教育制度應(yīng)當(dāng)廢除。但廢除的理由，不是因?yàn)樗狈τ行У姆梢罁?jù)，也不全是因?yàn)樗膶?shí)施違反法治、侵犯人權(quán)，而主要是因?yàn)樗鼪]有實(shí)現(xiàn)改造賣淫嫖娼人員、遏制賣淫嫖娼蔓延的預(yù)期目的，反而滋生腐敗和不公，從而在根本上失去了正當(dāng)性。

一、收容教育仍是現(xiàn)行有效的制度

對(duì)賣淫嫖娼人員的收容教育制度是從20世紀(jì)80年代起逐步建立起來(lái)的。1991年，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，為其提供了基本的法律依據(jù)。其中，關(guān)于收容教育的說(shuō)法是，“對(duì)賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！敝?，國(guó)務(wù)院制定了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，對(duì)實(shí)施中的問題作了具體規(guī)定。它是目前公安機(jī)關(guān)主要的操作依據(jù)。

可見，國(guó)務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的制定是有法律依據(jù)的。簡(jiǎn)單地說(shuō)，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)不能設(shè)定限制人身自由的強(qiáng)制措施，沒有說(shuō)到點(diǎn)子上。由于中國(guó)尚未建立違憲審查制度，關(guān)于收容教育是否違憲的討論也不具有實(shí)踐意

義。事實(shí)上，1997年全國(guó)人大對(duì)《刑法》進(jìn)行全面修訂時(shí)，明確肯定《嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》“有關(guān)行政處罰和行政措施的規(guī)定繼續(xù)有效”。2009年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)部分法律進(jìn)行修改時(shí)，《嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》第4條有關(guān)收容教育的款項(xiàng)仍未被觸動(dòng)。問題的焦點(diǎn)在于：《嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》是否違反《立法法》、《治安管理處罰法》等法律？

有人認(rèn)為，《嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》違反了2000年《立法法》所確立的法律保留原則（即限制人身自由的強(qiáng)制措施只能由“法律”規(guī)定）。這是不對(duì)的。實(shí)際上，《嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》在全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)了兩次審議，通過(guò)后，再以主席令形式公布的。按照當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，這是不折不扣的立法程序；即使在《立法法》施行以后通過(guò)，也是有效的立法程序。對(duì)“決定”是否法律的質(zhì)疑，主要是混淆了法律的名稱與法律的屬性。全國(guó)人大常委會(huì)所制定的法律，不一定叫“中華人民共和國(guó)×××法”；就好像國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)不一定都叫“規(guī)定”，最高人民法院的司法解釋不一定叫“解釋”。

有人認(rèn)為，2005年的《治安管理處罰法》未規(guī)定對(duì)普通賣淫嫖娼人員的“強(qiáng)制性教育措施”，應(yīng)當(dāng)視為該法取消了收容教育。但實(shí)際上，《治安管理處罰法》有關(guān)“強(qiáng)制性教育措施”的規(guī)定，只是解決原《治安管理處罰條例》第30條有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的問題，并不涉及收容教育。這一點(diǎn)從全國(guó)人大常委會(huì)法律委員會(huì)的審議報(bào)告和公安部的事后解釋都能看出來(lái)。《治安管理處罰法》取消了對(duì)普通賣淫嫖娼行為的勞動(dòng)教養(yǎng)，但以沉默的方式容留了收容教育的繼續(xù)存在。

還有人認(rèn)為，收容教育制度違反了《行政處罰法》關(guān)于“一事不再罰”的規(guī)定，違反了《行政強(qiáng)制法》關(guān)于行政強(qiáng)制措施的規(guī)定。問題是，雖然收容教育實(shí)際上具有很強(qiáng)的懲罰性質(zhì)，但在法律上它不是行政處罰，也不適用“一事不再罰”的規(guī)定。與之類似，收容教育也不屬于2012年《行政強(qiáng)制法》所調(diào)整的行政強(qiáng)制措施。因?yàn)橛嘘P(guān)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，只是出于制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等目的，對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制。

綜上，全國(guó)人大常委會(huì)《嚴(yán)謹(jǐn)賣淫嫖娼的決定》為收容教育提供了實(shí)定法上的依據(jù)。指責(zé)收容教育制度違反這個(gè)法、那個(gè)法，都是不能成立的。把廢止收容教育的理由建立在它的合法性瑕疵上，也是過(guò)于輕巧的。抨擊收容教育制度的形式合法性，恰恰回避了——或者遮蔽了——有關(guān)收容教育實(shí)施中的問題及其實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的討論。

二、收容教育的實(shí)施違背法治原則

收容教育有法律依據(jù)，但這不等于它合乎法治和人權(quán)的原則。如果法律的授權(quán)寬泛無(wú)邊，執(zhí)法者可以為所欲為，事后救濟(jì)又不到位，那么，即使有了一部法律，法治仍然沒有實(shí)現(xiàn)，人權(quán)仍然沒有保障。收容教育給了公安機(jī)關(guān)巨大權(quán)力，允許其憑一紙決定就可以對(duì)某個(gè)人群實(shí)施長(zhǎng)達(dá)半年到兩年的人身自由的限制。不幸的是，它在適用條件、實(shí)施程序、司法審查以及日常管理等幾個(gè)方面，都缺乏合理、明確、有效的規(guī)范。

（一）收容教育的適用條件

收容教育的適用條件是指什么人、在什么情況下應(yīng)當(dāng)予以收容教育。全國(guó)人大常委會(huì)《嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》規(guī)定了收容教育的措施，卻沒有規(guī)定收容教育的適用條件。國(guó)務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》除了規(guī)定四種特殊情形“可以不予收容教育”，也沒有規(guī)定收容教育的具體情形。

如果考察收容教育制度的歷史，對(duì)賣淫嫖娼人員收容教育的適用范圍本來(lái)就是沒有限定的。一份1987年的中央文件規(guī)定，“不夠勞動(dòng)教養(yǎng)的送專門的教育場(chǎng)所”。到80年代末，公安機(jī)關(guān)更是提出：賣淫嫖娼不夠勞動(dòng)教養(yǎng)的，“發(fā)現(xiàn)一個(gè)收容一個(gè)”。這就是1991年全國(guó)人大常委會(huì)《嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》出臺(tái)的制度背景。雖然立法使用了“可以（收容教育）”、“使之改掉惡習(xí)”的措詞，但立法者并沒有打算對(duì)適用條件予以明

確限制，而把這個(gè)權(quán)力交給了執(zhí)行部門。

迄今為止，公安部除了對(duì)境外人員、未成年人的收容教育作了限制，對(duì)收容教育的適用條件仍然沒有具體規(guī)定。一些地方公安機(jī)關(guān)對(duì)賣淫嫖娼的適用條件進(jìn)行細(xì)化處理，但不普遍。有個(gè)別法院認(rèn)為，只有當(dāng)事人“存在多次嫖娼的惡習(xí)”的才能收容。但這類判決比較少見，不代表執(zhí)法的常態(tài)。

適用條件的寬泛導(dǎo)致了不同時(shí)期、不同地方執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，初一、十五不一樣，北京、上海不一樣。它也給了執(zhí)法機(jī)關(guān)近乎恣意的自由裁量，并導(dǎo)致了嚴(yán)重的選擇性執(zhí)法，滋生了大量的腐敗。在許多地方，能夠交足5000元罰款的就不用收容教育。個(gè)別執(zhí)法人員趁機(jī)索要高額賄賂。有的性工作者付給警察和中間人的錢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)罰款。

（二）收容教育決定的程序

現(xiàn)行法律關(guān)于收容教育的程序規(guī)定也極其簡(jiǎn)陋。除了要求公安機(jī)關(guān)填寫收容教育決定書，并通知當(dāng)事人家屬、所在單位之外，別無(wú)要求。實(shí)踐中，收容教育決定的作出只是依靠公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的審批程序，其監(jiān)督也是依靠?jī)?nèi)部程序?！缎姓幜P法》、《行政強(qiáng)制法》等法律所確立的體現(xiàn)文明進(jìn)步的程序準(zhǔn)則，都不適用于收容教育。

收容教育的實(shí)施有違正當(dāng)程序，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，當(dāng)事人沒有聽證權(quán)利。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)為了規(guī)避聽證的要求、防止當(dāng)事人逃跑，在實(shí)施罰款、拘留處罰時(shí)往往并不告訴當(dāng)事人他/她將會(huì)面臨收容教育，而是在拘留期限將滿時(shí)才作出收容決定。當(dāng)事人在被查獲時(shí)并不清楚后果，基本上沒有機(jī)會(huì)對(duì)收容教育提出申辯，更別說(shuō)請(qǐng)家屬、朋友或者律師參與聽證。

第二，相關(guān)人員不能得到及時(shí)通知。按照規(guī)定，收容教育決定作出后，通知家屬和當(dāng)事人所在單位只需“自決定之日起15日內(nèi)”就行。事實(shí)上，由于收容教育決定往往是在拘留期限將滿時(shí)才告訴當(dāng)事人，當(dāng)事人家屬得到通知就更晚了。有些當(dāng)事人“失聯(lián)”后，家屬找遍大街小巷和各大醫(yī)院，甚至刊登尋人啟事，最后才發(fā)現(xiàn)人在收容教育所里。

第三，收容決定沒有“暫緩執(zhí)行”。依據(jù)《治安管理處罰法》等規(guī)定，行政拘留可以申請(qǐng)暫緩執(zhí)行；收容教育決定作出后，當(dāng)事人卻不能申請(qǐng)“暫緩執(zhí)行”。理論上，當(dāng)事人在訴訟階段可以向法院申請(qǐng)，要求中止收容教育決定的執(zhí)行，但等法院裁定中止，當(dāng)事人至少已關(guān)上一月半月了。

事先沒有聽證，事中沒有通知，事后沒有“暫緩”，收容教育的實(shí)施缺乏最基本的程序保障，根本談不上公開、公平、公正。黃海波的遭遇，只是眾多被收容者之中最普通不過(guò)的一個(gè)。

（三）收容教育決定的司法救濟(jì)

得益于1990年起實(shí)施的《行政訴訟法》，收容教育制度從正式確立起，就納入了行政訴訟的受案范圍。但是，對(duì)收容教育決定不服的，還存在起訴和勝訴的雙重難題。

收容教育領(lǐng)域起訴難，主要難在當(dāng)事人不懂告、不便告、不愿告。由于收容教育決定作出前沒有聽證、作出后立即執(zhí)行，當(dāng)事人不大有機(jī)會(huì)準(zhǔn)備訴訟。法律關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定，也增加了司法救濟(jì)的繁瑣程度。而在更多案件中，當(dāng)事人顧忌訴訟的社會(huì)影響而不愿起訴。幾種因素加在一起，收容教育決定極少被起訴?！缎姓V訟法》頒行后十年，整個(gè)廣東省只有兩起針對(duì)收容教育的復(fù)議案件，沒有一起行政訴訟案件。

收容教育不但起訴難，勝訴更難。一般來(lái)說(shuō)，除非當(dāng)事人拿出有力證據(jù)證明其不屬于收容對(duì)象，或者行政機(jī)關(guān)有濫用職權(quán)等極端情節(jié)，不然，當(dāng)事人是很難勝訴的。至于當(dāng)事人辯稱自己是“初犯”、尚有年僅兩歲半的孩子需要撫養(yǎng)，都不一定能夠獲得法院的支持；一位年近七十的老人因嫖娼被拘留15日后，又被收容教育兩年，法院也予以認(rèn)可。行政機(jī)關(guān)是否遵循聽證、告知等正當(dāng)程序，法院也在所不問。相關(guān)案例說(shuō)明，不但法律對(duì)公安機(jī)關(guān)收容教育的授權(quán)是相當(dāng)寬泛

的，法院對(duì)公安機(jī)關(guān)裁量權(quán)力的行使也是相當(dāng)寬容的。黃海波決定不復(fù)議、不起訴，也許是明智的，因?yàn)樵诂F(xiàn)行的制度下，他幾乎沒有勝訴的可能。

（四）收容教育日常管理中的問題

按照規(guī)定，收容教育所應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育、感化、挽救的方針，實(shí)行依法、嚴(yán)格、科學(xué)、文明管理。官方機(jī)構(gòu)和媒體用“失足婦女”、“學(xué)員”等更有溫情的字眼來(lái)稱呼被收容人員，許多機(jī)構(gòu)和管教人員也表現(xiàn)出了巨大努力和愛心。然而，寬敞明亮的建筑設(shè)施和勤懇工作的管理人員，沒有改變收容教育所呈現(xiàn)給人們的陰暗形象。

收容教育所的管理存在多方面的問題。第一，收容教育所的管理總體上刻板而粗暴，辱罵、體罰學(xué)員也不鮮見。第二，收容教育所提供的技能培訓(xùn)相當(dāng)有限。在大部分地方，收容教育人員大部分時(shí)間從事的是簡(jiǎn)單枯燥的勞動(dòng)。第三，收容教育原則上是“費(fèi)用自負(fù)”。被收容教育人員需要自擔(dān)生活費(fèi)用和性病檢查治療的費(fèi)用。最后，收容教育所的管理過(guò)程也滋生著腐敗，從公開收取“家屬探視費(fèi)”到私下索要賄賂，不一而足。

綜上，由于收容教育的適用條件寬泛無(wú)邊，實(shí)施程序沒有制約，事后救濟(jì)沒有保障，收容教育制度的實(shí)施嚴(yán)重違背法治的原則。一些收容教育所刻板粗暴的管理方式、有限的技能培訓(xùn)、高額的收費(fèi)以及管理中滋生的腐敗，也說(shuō)明收容教育制度在人權(quán)保障上的嚴(yán)重匱乏。

三、收容教育整體上喪失了正當(dāng)性

收容教育實(shí)施中的種種問題，盡管不足以否定這項(xiàng)制度的正當(dāng)性，卻拷問著它的正當(dāng)性。收容教育作為一項(xiàng)限制人身自由的行政管理措施，必須為自己存在的正當(dāng)性辯護(hù)。它必須證明自己符合公法上的比例原則，即它服務(wù)于一個(gè)正當(dāng)目的，所采取的手段與所追求的目的是相稱的，是能夠?qū)崿F(xiàn)這個(gè)目的的。恰恰在這個(gè)根本問題上，收容教育制度面臨著巨大危機(jī)。

（一）收容教育“教育”的是誰(shuí)？

當(dāng)代中國(guó)政府打擊賣淫嫖娼、實(shí)施收容教育，建立在一個(gè)基本的事實(shí)判斷上：“現(xiàn)在的賣淫婦女絕大多數(shù)是貪圖物質(zhì)享受，好逸惡勞，追求腐朽的寄生生活?！?人民群眾厭惡賣淫嫖娼、支持收容教育，部分也是基于這樣的判斷。但這里頭有一個(gè)基本事實(shí)需要澄清：被收容教育的到底是些什么樣的人？

除了一些零星的數(shù)據(jù)，全國(guó)歷年被收容教育的確切人數(shù)和他們的身份情況都沒有被公開。我們只能借助有限的文獻(xiàn)（包括一些醫(yī)學(xué)文獻(xiàn)中的人口學(xué)信息），大體描繪被收容教育人員的身份情況。

1．性別。被抓獲的賣淫嫖娼人員中，男女比例大體相當(dāng)，通常女略多于男。但被收容教育的，總體上女方明顯居多。沈陽(yáng)市收容教育所2003年收容了約1400人，男女比為1∶2.5。深圳市某收容教育所2005年收容1867人，男女比為1∶1.7。還有一些收容教育所只有“失足婦女”，沒有“失足男子”?？梢?，收容教育的對(duì)象明顯存在“重女輕男”的傾向，一些地方甚至“收女不收男”。

2．年齡。根據(jù)對(duì)四地收容教育所3448名女性的統(tǒng)計(jì)，20歲以下的占36%，20—30歲的占44%，30—40歲的占16%，40歲以上的仍有5%；在這些人中，35%是已婚。個(gè)別地方，收容教育所里的已婚婦女可能高達(dá)68%。雖然賣淫是公認(rèn)的“青春飯”，但這個(gè)行當(dāng)也有顯著比例的“已婚大齡婦女”。

3．學(xué)歷。對(duì)五地收容教育所3881名女性的統(tǒng)計(jì)表明，小學(xué)及以下文化程度的占49%；而對(duì)六地收容教育所3528名女性的統(tǒng)計(jì)表明，初中及以下文化程度的占88%；除了個(gè)別地區(qū)，高中以上的只占0.5%左右。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明大量沒有多少文化的婦女隨著民工潮進(jìn)城，參與賣淫；但也暗示，處于社會(huì)底端的賣淫婦女更有可能被公安機(jī)關(guān)查獲和收容。

總體而言，收容教育里邊的學(xué)員，大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)條件較差的農(nóng)村婦女和底層的嫖客。如果說(shuō)賣淫婦女相對(duì)而言處于社會(huì)下層，那么，被收容

的賣淫婦女似乎是下層中的下層。在這一點(diǎn)上，黃海波作為一個(gè)著名演員，在被收容教育人員中并不典型，就像孫志剛作為一個(gè)受過(guò)高等教育的人，在被收容遣送人員中并不典型。

與被收容人員形成對(duì)照的是，各地最豪華的飯店、夜總會(huì)、洗浴中心，通常享受免查待遇，里邊的人員更少被收容教育。官員“包二奶”、“養(yǎng)情婦”與賣淫嫖娼一樣，都有權(quán)色交易、錢色交換的成分，但它們?cè)诜缮喜⒉粚儆谫u淫嫖娼，不用被罰款拘留，更不必被收容教育。收容教育制度沒有塑造人們期待的社會(huì)風(fēng)氣，反而映照著“罰賤不罰貴”的不公。它不過(guò)是以懲罰底層違法者來(lái)維護(hù)主流道德的體面。

（二）收容教育起到預(yù)期作用了嗎？

歸納相關(guān)文件的說(shuō)法，對(duì)賣淫嫖娼人員實(shí)行收容教育的目的有三：第一，教育、挽救賣淫嫖娼人員，使之改過(guò)自新、改業(yè)從良；第二，更有效地禁止賣淫嫖娼，從而實(shí)現(xiàn)“天下無(wú)娼”；第三，強(qiáng)制進(jìn)行性病檢查和性病治療，制止性病蔓延。問題是，這些目的是否實(shí)現(xiàn)了呢？收容教育手段是否是實(shí)現(xiàn)這些目的所必需的呢？

首先，收容教育對(duì)賣淫嫖娼人員的教育挽救功能是有限的。

對(duì)賣淫嫖娼人員的“教育、挽救”，主要是針對(duì)賣淫婦女而言。被收容教育的賣淫婦女有多少改業(yè)從良呢？這個(gè)問題沒有可靠的統(tǒng)計(jì)。一些社會(huì)工作者的調(diào)查顯示，賣淫人員“從良”很難。亞洲促進(jìn)會(huì)在中國(guó)北方兩個(gè)城市所做的訪談表明，30名低檔場(chǎng)所的女性性工作者中，24名性工作者有過(guò)半年到一年的收容經(jīng)歷。也就是說(shuō)，她們中大多數(shù)人屬于“重操舊業(yè)”。

被收容教育人員改業(yè)從良難，跟這個(gè)群體的自身素質(zhì)有很大關(guān)系。如前所述，被收容教育的賣淫人員文化程度很低。她們沒有一技之長(zhǎng)，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，除了出賣身體沒有更好的掙錢途徑。另外，賣淫婦女被收容教育后重操舊業(yè)，反映了收容教育的方式并不成功。雖然收容教育所占據(jù)著主流道德的高點(diǎn)，一些收容教育機(jī)構(gòu)也在想方設(shè)法改進(jìn)收容教育的方式，但總體上講，收容教育在這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中幾乎沒有什么優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，收容教育所自身面臨警力不足，文化素質(zhì)整體偏低，缺乏專業(yè)對(duì)口民警，經(jīng)費(fèi)有限等一系列問題。教育改造本來(lái)就十分不易，這樣的管教狀況，更難指望它能夠“改好”多少人。

公安部在推動(dòng)收容教育制度的時(shí)候，曾經(jīng)告誡，“把收容教育所真正辦成對(duì)賣淫嫖娼人員進(jìn)行法制、道德、理想、前途教育和參加生產(chǎn)勞動(dòng)、治療性病的場(chǎng)所，而不要辦成單純的關(guān)押、收容場(chǎng)所。”現(xiàn)在看來(lái)，這一目標(biāo)基本上沒有實(shí)現(xiàn)。

其次，收容教育對(duì)于遏制賣淫嫖娼的作用也很有限。

經(jīng)驗(yàn)證明，賣淫嫖娼作為一種社會(huì)現(xiàn)象有其自身規(guī)律，法律上的禁止取締對(duì)它的遏制作用有限。過(guò)去三十多年，雖經(jīng)不斷打擊和取締，但賣淫嫖娼發(fā)展蔓延的趨勢(shì)仍未得到有效遏制。一次次“掃黃”，只是讓當(dāng)?shù)厣樾袠I(yè)從業(yè)人員一次次蟄伏或者轉(zhuǎn)向別的城市。即使對(duì)賣淫嫖娼的打擊能夠多少起到些遏制作用，主要也不是因?yàn)槭杖萁逃?。在收容教育之外，罰款和拘留是更常用的處罰，而在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，勞動(dòng)教養(yǎng)則是更嚴(yán)厲的手段。組織、強(qiáng)迫、引誘、容留、介紹賣淫，還將面臨刑事處罰。從實(shí)際情況來(lái)看，被收容人員大約只占被查獲賣淫嫖娼人員的1/10左右，占當(dāng)年度賣淫嫖娼人員的百分之零點(diǎn)幾；2005年《治安管理處罰法》施行后，被收容人員似乎大幅度減少，所占的比例更是大大縮小。取消收容教育后，賣淫嫖娼是否更猖獗，也大可質(zhì)疑。

最后，檢查、治療性病功能不必通過(guò)收容教育實(shí)現(xiàn)。

雖然賣淫嫖娼人員（特別是賣淫人員）性病感染率比較高，但除了對(duì)HIV目前尚無(wú)良策，大多數(shù)性病還是容易治好的。而且，性病防治應(yīng)當(dāng)以防為主，在娛樂場(chǎng)所推廣使用安全套等措施被證明是有效的。對(duì)賣淫嫖娼人員強(qiáng)制進(jìn)行性病檢測(cè)和強(qiáng)制治療也許仍有必要，但以限制人身自由的方式進(jìn)行治療則是不必要的。以性病檢測(cè)和治

療為由，對(duì)賣淫嫖娼人員進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)半年到兩年的收容教育，更是不能成立。

（三）已經(jīng)走在廢除的路上

對(duì)賣淫嫖娼人員的收容教育從地方實(shí)驗(yàn)到立法肯定，在走向“正規(guī)化”的同時(shí)逐步蛻變?yōu)橐豁?xiàng)針對(duì)下層人群、不成比例的嚴(yán)厲懲罰。現(xiàn)在，它也正在衰敗。

很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，公眾對(duì)收容教育這一限制人身自由的強(qiáng)制措施幾乎一無(wú)所知。黃海波事件給了公眾一個(gè)認(rèn)識(shí)收容教育的機(jī)會(huì)，也給了人民一個(gè)表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。黃海波嫖娼被拘后，雖然他“國(guó)民女婿”的形象崩塌，但多數(shù)網(wǎng)民顯示出前所未有的寬容；而在黃海波被收容教育的消息傳出后，輿論對(duì)黃海波表示了更多同情，多數(shù)網(wǎng)民的直覺是“太重了”、“過(guò)分”了。

公眾所可能不知道的是，在過(guò)去十幾年中，收容教育實(shí)際上已經(jīng)出現(xiàn)大幅萎縮。隨著收容量的減少，收教所從鼎盛時(shí)的200來(lái)個(gè)下降到90來(lái)個(gè)。一些保留下來(lái)的收容教育所，被收容人數(shù)也已經(jīng)少得可憐，甚至出現(xiàn)管教干部多于收容對(duì)象的局面。公安部監(jiān)管局的一位領(lǐng)導(dǎo)稱，“收容教育的生存環(huán)境越來(lái)越惡劣”。一位社會(huì)工作者則評(píng)論說(shuō)，收容制度到今天已經(jīng)演變成了“城市風(fēng)月盛景中最后一塊小得不能再小的遮羞布”。

被收容人員減少的原因是多方面的。《治安管理處罰法》施行后，一些地方停止或者限制了對(duì)賣淫嫖娼人員的收容教育。有些地方為了保護(hù)“投資環(huán)境”，對(duì)賣淫嫖娼睜一只眼閉一只眼；有些公安機(jī)關(guān)為了“創(chuàng)收”，抓到賣淫嫖娼人員也不收容，而是繼續(xù)放水養(yǎng)魚。

公眾心懷不滿，執(zhí)法者意興闌珊，這個(gè)制度還能長(zhǎng)久嗎？

結(jié)論

收容教育制度有全國(guó)人大常委會(huì)《嚴(yán)禁賣淫嫖娼問題的決定》做依據(jù)，這使它避免了收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)那樣嚴(yán)重的合法性缺陷。但收容教育適用范圍寬泛無(wú)邊、實(shí)施程序缺乏保障、事后救濟(jì)軟弱無(wú)力、日常管理簡(jiǎn)單粗暴，使它同樣淪為中國(guó)法律體系中的一個(gè)畸形物。在實(shí)踐中，收容教育蛻變?yōu)橹饕槍?duì)賣淫嫖娼下層人員的一項(xiàng)嚴(yán)厲懲罰。它實(shí)際的教育改造功能不足，對(duì)遏制賣淫嫖娼的作用不明顯，反而滋生出腐敗，映照著社會(huì)的不公。這使它從根本上喪失了正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)予以取消。

有人倡議改革收容教育制度，使之成為一項(xiàng)社會(huì)矯正措施。這在理論上不是不可以，但這一改革設(shè)想的實(shí)現(xiàn)是有條件的。只要它的適用條件仍然沒有限定，決定程序沒有保障，司法救濟(jì)仍然無(wú)力，它就難逃違反法治的責(zé)難；只要它不經(jīng)法院裁定，就長(zhǎng)期限制人身自由，它就難以擺脫侵犯人權(quán)的嫌疑；只要政府不準(zhǔn)備投入經(jīng)費(fèi)，它的管理人員還是這樣的水平，管理方式還是這樣生硬，它就很難真正起到教育改造的作用。只要實(shí)質(zhì)內(nèi)容沒有變化，收容教育就還是收容教育，就應(yīng)當(dāng)廢除。

* 本文是筆者《論收容教育》的一個(gè)簡(jiǎn)縮版。原文3.8萬(wàn)字，即將發(fā)表于《中外法學(xué)》2015年第2期。