法治中國背景下的公安行政法教學(xué)目標(biāo)及其實現(xiàn)

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0080-05

收稿日期：2015-08-21

作者簡介：陳杰，浙江警察學(xué)院法律系講師、法學(xué)博士，主要研究方向為行政法學(xué)。

*本文系2013年浙江省高等教育課堂教學(xué)改革項目“以應(yīng)用型人才培養(yǎng)為目標(biāo)的《公安行政法學(xué)》課堂教學(xué)改革”的階段性研究成果（項目編號：kg2013468）。

黨的十八屆四中全會重申了依法治國的重要性并作出了明確的戰(zhàn)略部署，為我國全面貫徹落實依法治國方略指明了方向。法治中國要求“建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制” ①，政府機(jī)關(guān)依法行政在法治國家的構(gòu)建中處于關(guān)鍵一環(huán)，而在所有的國家機(jī)關(guān)當(dāng)中，公安機(jī)關(guān)居于重要地位。因此，公安機(jī)關(guān)依法行政對于法治建設(shè)以及法治目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要意義。在公安院校開設(shè)的所有課程當(dāng)中，公安行政法承擔(dān)著培養(yǎng)學(xué)生依法行政之觀念和技能的任務(wù)。

一、公安行政法的課程性質(zhì)和教學(xué)目標(biāo)

公安行政法是僅在公安院校中開設(shè)的課程。在學(xué)科劃分上，其屬于法學(xué)的范疇，是部門行政法，但也與公安學(xué)有著密切的關(guān)系。 ②一方面，公安行政法的基本概念、原理和理論都來自于行政法學(xué)；另一方面，公安行政法的針對性較強(qiáng)，課程范圍限定于各種類型的公安行政主體以及公安行政業(yè)務(wù)領(lǐng)域所涉及的法律、法規(guī)和規(guī)章。公安機(jī)關(guān)除行政職能外還承擔(dān)著刑事偵查的司法職能，但其行政機(jī)關(guān)的事實決定了公安行政法的基礎(chǔ)性地位。學(xué)生畢業(yè)后的工作去向大多為公安機(jī)關(guān)，作為未來公安機(jī)關(guān)執(zhí)法者的人民警察，學(xué)習(xí)并掌握公安行政法學(xué)知識就顯得尤為重要。在建設(shè)法治中國的大背景和公安院校人才培養(yǎng)目標(biāo)的導(dǎo)向下，公安行政法的教學(xué)目標(biāo)應(yīng)包括以下幾個方面。

（一）培養(yǎng)學(xué)生依法行政的執(zhí)法觀念。我國自1997年黨的十五大起就提出了建設(shè)社會主義法治國家的宏偉目標(biāo)，黨的十八屆四中全會再次重申了依法治國的重要性。如前所述，公安機(jī)關(guān)在所有國家機(jī)關(guān)和行政部門中占據(jù)著重要位置。在公安行政法課程的教學(xué)中，系統(tǒng)講授與公安行政業(yè)務(wù)有關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)，可以使未來的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法者在學(xué)生時期就樹立起知法、守法和嚴(yán)格執(zhí)法的意識，對貫徹依法治國方略具有十分重要的意義。需要注意的是，這里的“法”和“依法行政”中的“法”不單單指涉實體法，還包括程序法。由于受傳統(tǒng)法律文化的影響，我國行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中常?！爸貙嶓w，輕程序”，公安機(jī)關(guān)亦存在此類問題。 ③現(xiàn)代行政法治則對程序提出了更高的要求：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，還要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)” ④。如果將“實體”簡單地描述為“是什么”的話，“程序”則解決的是“怎樣做、如何做”的問題。 ⑤此外，程序還體現(xiàn)了法律對行政權(quán)力的事中控制。正如違反操作流程和工序所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品一定是瑕疵品一樣，違反法律程序的執(zhí)法往往會導(dǎo)致錯誤的結(jié)果。所以，遵守程序法同遵守實體法一樣重要，這是教師在公安行政法教學(xué)中應(yīng)當(dāng)首先傳授給學(xué)生的觀念。

（二）培養(yǎng)學(xué)生合理行政的執(zhí)法思維。盡管我們強(qiáng)調(diào)依法治國、依法行政，但公安機(jī)關(guān)人民警察在具體執(zhí)法過程中僅做到行為合法往往是不夠的。一方面，儒家思想在中國歷史上長期占據(jù)主導(dǎo)地位，中國社會因此而有著情和理的深厚情結(jié)?！霸谌寮宜枷塍w系里，主體性與道德人格乃至情理世界聯(lián)系在一起，與國家秩序是脫節(jié)的，甚至是對抗的?！?⑥情和理在人們的思想中根深蒂固并在很多方面影響著人們的行為，有時還扮演著化解糾紛的權(quán)威角色。因此，若要取得較好的社會效果，人民警察在執(zhí)法過程中還要考慮到合乎情理的問題。對于廣大基層公安民警來說，將案件糾紛的解決訴諸于情和理往往比法律本身更為有效。另一方面，執(zhí)法的合理性還能夠有效地制約執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)。例如，處理一起非法攜帶管制器具案件，既可以對違法行為人處以拘留，也可以處以罰款或警告。為什么處以拘留而非警告，為什么是拘留五日而不是二日，只有告知處罰理由，處罰行為才因排除公安機(jī)關(guān)人民警察的恣意而獲得了公正性。因此，執(zhí)法的合理性與合法性一樣重要，亦應(yīng)成為公安行政法的教學(xué)目標(biāo)。

（三）培養(yǎng)學(xué)生保障公民權(quán)利的執(zhí)法意識。法治的要義不應(yīng)當(dāng)僅僅體現(xiàn)為政府遵守法律，而更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政府對民主、自由和人權(quán)的尊重?！霸诋?dāng)代中國，法治建設(shè)的價值目標(biāo)是保障權(quán)利?！?⑦因此，公安行政法的教學(xué)就不能止步于教會學(xué)生公安業(yè)務(wù)所涉及的法律法規(guī)，還應(yīng)當(dāng)傳授行政法的核心理念和價值目標(biāo)：保障公民權(quán)利。公安機(jī)關(guān)和人民警察的行政職責(zé)是維護(hù)社會秩序和公共安全，執(zhí)法任務(wù)的艱巨性和危險性使得公安機(jī)關(guān)和人民警察具有高權(quán)性。警察在執(zhí)法過程中一般都配備警械，必要時還可以使用武器，強(qiáng)制力遠(yuǎn)高于其他行政機(jī)關(guān)。其固然是警察同破壞社會秩序的違法行為人和犯罪分子做斗爭的需要，但這也使得警察更容易對公民的權(quán)利造成侵害。在實際行政執(zhí)法過程中，警察濫用行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政許可權(quán)甚至濫用武器和警械侵害公民人身和財產(chǎn)權(quán)利的行為時有發(fā)生，行使警察權(quán)和保障公民權(quán)之間往往存在著一定的張力，“警察權(quán)的擴(kuò)展，可能會縮減公民權(quán)；公民權(quán)的張揚(yáng)，可能會限制警察權(quán) ⑧。”二者之間理當(dāng)追求一種平衡，但在建設(shè)法治中國的背景之下，應(yīng)側(cè)重于對公安權(quán)力的控制?！霸跈?quán)力和權(quán)利面前，警察要充分認(rèn)識到警察權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。公民權(quán)利作為警察權(quán)力的基礎(chǔ)，沒有公民權(quán)利，警察權(quán)力就會成為無米之炊，警察權(quán)力的存在毫無價值。” ⑨“執(zhí)法為民”的社會主義法治理念本身就蘊(yùn)含了對公民權(quán)利的保護(hù)。因此，培養(yǎng)學(xué)生樹立保障公民權(quán)利的執(zhí)法意識也是公安行政法的教學(xué)目標(biāo)之一。

二、公安行政法教學(xué)中存在的難點(diǎn)和問題

（一）公安行政法學(xué)知識的零碎化和分散化使學(xué)生難以掌握。公安行政法的學(xué)科基礎(chǔ)是行政法。行政法在法律學(xué)科體系中占有重要地位，與民法、刑法并稱為三大實體法。然而，在這三大實體法之中，學(xué)生們普遍反映行政法學(xué)習(xí)起來最為困難，這是因為行政法學(xué)學(xué)科中主體繁多，法律規(guī)范復(fù)雜?！靶姓o統(tǒng)一行政法典，而多頭多級立法導(dǎo)致行政法規(guī)范數(shù)量多，法規(guī)范之間常常存在沖突，下位法違反上位法的現(xiàn)象時有存在。其他規(guī)范性文件的違法現(xiàn)象更是常見。” ⑩30多年的改革開放使市場經(jīng)濟(jì)得到了長足發(fā)展，新興行業(yè)不斷涌現(xiàn)，基于監(jiān)督和管理的需要，作為行政主體的政府機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)和行政法律法規(guī)都在不斷地趨向復(fù)雜化發(fā)展。行政主體不僅涉及一級機(jī)關(guān)的人民政府，還涉及二級機(jī)關(guān)的政府組成部門；行政法律規(guī)范不僅可由中央機(jī)關(guān)制定還可由地方機(jī)關(guān)制定，不僅可由立法機(jī)關(guān)制定還可由行政機(jī)關(guān)制定。除卻法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及行政規(guī)章之外，還存在著各級行政主體制定和頒布的大量行政規(guī)定和規(guī)范性文件，而法律和規(guī)范性文件之間時有沖突。

即便將行政主體和行政法律規(guī)范窄化到公安機(jī)關(guān)的公安行政法，也無法祛除行政法學(xué)的這一弊病，公安行政法中的主體和規(guī)范理論也和行政法學(xué)一樣難以厘清。從公安行政主體方面來看，公安機(jī)關(guān)下設(shè)各種機(jī)構(gòu)，但并非所有這些機(jī)構(gòu)都具有行政主體資格，都能以自己的名義行使行政管理權(quán)。有的機(jī)構(gòu)在某些類型和幅度的執(zhí)法中可以成為行政主體，而在其他類型和幅度的執(zhí)法過程中卻不然。在公安實際工作中，一些公安行政主體還會將行政權(quán)力委托給其他國家機(jī)關(guān)或組織甚至個人去行使進(jìn)而形成行政委托。是否可以委托給其他人或者機(jī)構(gòu)須視法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定而定。此外，鑒于公安機(jī)關(guān)權(quán)力的高權(quán)性，其他行政機(jī)關(guān)往往會邀請公安機(jī)關(guān)與其共同執(zhí)法，如基層派出所經(jīng)常協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與拆違或受邀參加計劃生育管理工作等，如此便形成了警務(wù)協(xié)助的公安行政法理論。一般來說，在警務(wù)協(xié)助過程中，公安機(jī)關(guān)不是公安行政法的主體，但在特殊情形下，公安機(jī)關(guān)也會取得主體資格。在法律、法規(guī)學(xué)習(xí)方面，學(xué)生們面對的是凌亂、分散甚至是相互沖突的法條。他們不僅要掌握最高立法機(jī)關(guān)全國人大及其常務(wù)委員會制定和頒布的法律，還要掌握國務(wù)院的行政法規(guī)和公安部的規(guī)章，而地方政府的規(guī)章和地方人大制定的地方性法規(guī)中涉及到規(guī)范公安機(jī)關(guān)工作業(yè)務(wù)的，也屬于公安行政法學(xué)習(xí)的范圍，這些還僅僅只是法律層面的教學(xué)任務(wù)和學(xué)習(xí)內(nèi)容。除此之外，不具有立法資格的公安行政主體還會頒布大量的行政規(guī)定和規(guī)范性文件，它們雖不屬于法律的范疇，但時常對警察的執(zhí)法辦案過程產(chǎn)生重大影響。如此繁瑣的內(nèi)容對于公安行政法的教學(xué)來說是一個重大挑戰(zhàn)，學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中也會因此產(chǎn)生畏難情緒而影響學(xué)習(xí)效果。

（二）公安執(zhí)法實踐的多變性使公安行政法教學(xué)無所適從。公安院校的辦學(xué)目標(biāo)是培養(yǎng)應(yīng)用型公安人才，公安行政法課程的設(shè)計和教學(xué)內(nèi)容的安排應(yīng)緊密與公安工作相聯(lián)系，而實際公安執(zhí)法工作的多變性會使公安行政法的教學(xué)無所適從。公安執(zhí)法的多變性體現(xiàn)在時間和空間兩個維度。從時間維度來看，時間上的多變性同當(dāng)下我國正處于轉(zhuǎn)型時期的大背景有關(guān)，國家和社會各方面制度和安排都亟待變革。公安機(jī)關(guān)的各項制度和規(guī)定也處于不斷修改和變化之中，這就會使行政法的教學(xué)內(nèi)容滯后，進(jìn)而導(dǎo)致與實踐脫節(jié)。此問題不僅存在于公安行政法的教學(xué)之中，普通院校所開設(shè)的行政法乃至整個法學(xué)學(xué)科的教學(xué)在一定程度上都會受此影響?！胺茖W(xué)生學(xué)習(xí)的內(nèi)容是以法學(xué)核心主干課程為中心的，但是，這些局限于教材的內(nèi)容……過于陳舊而亟待更新?！???從空間維度來看，各地公安機(jī)關(guān)在辦案中的具體規(guī)定各不相同，差異較大。盡管公安部自2008年開始就在全國部署開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，并于2010年頒布了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》且存在著統(tǒng)一的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，然而各個省、市、縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)往往都有規(guī)范本地公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件數(shù)量龐大，教師無法將其全部搜集并在課堂上逐一講解，這就導(dǎo)致學(xué)生們于基層公安機(jī)關(guān)參加實習(xí)或見習(xí)時，發(fā)現(xiàn)之前學(xué)習(xí)的課程內(nèi)容與實踐中的做法存在著很大的出入。???如何應(yīng)對實踐中的執(zhí)法多變性也是公安行政法教學(xué)所必須解決的難題。

（三）公安行政法的控權(quán)理念與學(xué)生的角色認(rèn)知之間存在著潛在的沖突。公安行政法秉承了一般行政法保障公民權(quán)利和控制國家權(quán)力的法治理念，但教學(xué)對象的角色認(rèn)知會阻礙他們對這一核心理念的接受?！敖巧J(rèn)知是指個體在角色占有后到角色實踐之前，個體按照其獨(dú)特的社會文化類型對與自己所處地位有關(guān)的社會角色規(guī)范和角色評價信息進(jìn)行不斷加工和處理，在心理上確定相應(yīng)的社會反應(yīng)模式的過程?！???學(xué)生將來要從事公安相關(guān)工作，其社會角色是公共權(quán)力的行使者，這便使得行政法的控權(quán)理念與學(xué)生的角色認(rèn)知之間存在潛在的沖突。在公安行政法教學(xué)過程中，學(xué)生們會自覺不自覺地將自己代入到行政主體一方，將自己設(shè)想成公安機(jī)關(guān)人民警察。例如，為了使學(xué)生理解并掌握“比例原則”這一重要理論背后所蘊(yùn)含的保障公民權(quán)利之精神，筆者在教學(xué)內(nèi)容中設(shè)計引入了“蘭州姜云春案”???。該案的焦點(diǎn)是蘭州警方在當(dāng)時情形下是否應(yīng)當(dāng)開槍，而開槍與否關(guān)乎到對待公安行政法理念的態(tài)度。一方面，公安機(jī)關(guān)需要履行維護(hù)社會秩序和公共安全的職責(zé)；另一方面，公安機(jī)關(guān)也負(fù)有尊重人權(quán)、不得隨意侵害行政相對人生命的義務(wù)。該案中，蘭州警方履行了前一個職責(zé)卻忽略了后一個義務(wù)，以侵害一個沒有最終判明是否犯罪的公民生命為代價來實現(xiàn)維護(hù)社會公共安全的職責(zé)。教學(xué)設(shè)計的目的是要學(xué)生在血的教訓(xùn)面前反思公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法方式是否得當(dāng)，進(jìn)而思考有無其他更好的行政管理手段使警察能夠在不侵害行政相對人權(quán)利的前提下化解這次危機(jī)。而教學(xué)實踐表明，學(xué)生們在討論過程中的傾向性意見是支持警方做法、主張應(yīng)當(dāng)開槍。主體的身份和所處的社會角色會自覺不自覺地對主體產(chǎn)生心理暗示進(jìn)而影響到主體的思維方式，這是角色認(rèn)知影響公安行政法控權(quán)理念教學(xué)的典型。???開槍與否的背后隱含著兩種不同的價值取向，前者是維護(hù)社會秩序和公共安全，后者則是保障公民權(quán)利，公安行政法的價值取向是后者。而在價值具有不可共量性（Incommen?surability）的前提下，如何向已有角色偏見思維的學(xué)生證明并說服他們確立起后一種價值取向，是教師在公安行政法教學(xué)中所必須思考的問題。

三、實現(xiàn)公安行政法教學(xué)目標(biāo)的應(yīng)對策略

（一）突出重點(diǎn)，根據(jù)教學(xué)對象合理安排教學(xué)內(nèi)容。針對理論繁多、行政主體和法律法規(guī)內(nèi)容復(fù)雜的公安行政法教學(xué)，教材和教學(xué)內(nèi)容的適當(dāng)選取就顯得尤為重要。目前市面上已出版多本公安行政法專門教材，但大多以普通高校行政法教材為藍(lán)本編寫，在體例上一般都包括公安行政法基本理論、公安行政法主體理論、公安行政過程理論和公安行政救濟(jì)理論四塊內(nèi)容，篇幅較大，涉及內(nèi)容較多。在普通高等院校，行政法學(xué)僅在法律專業(yè)開設(shè)，相比之下，公安行政法學(xué)面向的學(xué)生更為廣泛，除法學(xué)專業(yè)外，治安學(xué)、刑事科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查和交通安全工程等公安專業(yè)也同樣開設(shè)。因此，面對這些教學(xué)對象，以普通高校行政法學(xué)教材為藍(lán)本編寫出來的公安行政法教材就會出現(xiàn)問題：一方面，作為基礎(chǔ)課的公安行政法學(xué)的課時少于專業(yè)課的行政法學(xué)；另一方面，教學(xué)對象的法學(xué)基礎(chǔ)水平不同，公安院校非法學(xué)專業(yè)學(xué)生的法學(xué)水平較為薄弱，再加上行政法本身內(nèi)容繁多、主體復(fù)雜，學(xué)生學(xué)習(xí)起來就會感到更為困難。

其實，公安院校的學(xué)生并不需要像普通高校法學(xué)專業(yè)學(xué)生那樣詳細(xì)學(xué)習(xí)行政法律背景知識，并掌握各類行政主體的情況以及所有的行政法律法規(guī)。教師所選取的教學(xué)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)凸顯公安業(yè)務(wù)的特色性和實踐性，即使在理論教學(xué)方面亦應(yīng)如此。例如在講授“比例原則”的時候，教師不需要系統(tǒng)地講解該原則的起源、發(fā)展以及批判該原則的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，也不需要過多地講解該原則在英國、美國、法國或德國行政法中的具體體現(xiàn)，只需闡明它的含義及與公安業(yè)務(wù)的相關(guān)性即可。鑒于該理論較為抽象，教師在教學(xué)中應(yīng)當(dāng)選取一個實際案例以更為直觀地講解這一概念。在行政主體教學(xué)方面，教學(xué)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)將一般行政法中的行政主體排除在外，只需重點(diǎn)講解公安業(yè)務(wù)中的行政主體即可，如公安機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)。在行政法律、法規(guī)和規(guī)章的教學(xué)方面，教師要避開一般行政法中各級立法主體、各個立法部門所制定的繁多內(nèi)容，將教學(xué)精力集中在公安業(yè)務(wù)范圍內(nèi)。因此，只有拋棄對知識的完整性追求，才能將繁多的公安行政法學(xué)知識點(diǎn)清晰地呈現(xiàn)在學(xué)生面前；在選取教材和確定授課內(nèi)容時，應(yīng)根據(jù)學(xué)生的特點(diǎn)制定教學(xué)大綱并重點(diǎn)選取與各專業(yè)所涉及的公安業(yè)務(wù)緊密相關(guān)的章節(jié)進(jìn)行講解。這種突出重點(diǎn)且具有針對性的教學(xué)模式將有助于公安行政法教學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）不僅要傳授給學(xué)生法律規(guī)范方面的知識，還要傳授超越法律規(guī)范以外的知識?！胺墒菍嵺`的藝術(shù)，法學(xué)教育不僅要從過去偏重法律知識傳授轉(zhuǎn)向著重現(xiàn)代法律觀、法律精神、法律思維方法、法律解釋、法律推理、法律論證等法律技術(shù)的訓(xùn)練，而且應(yīng)當(dāng)提高學(xué)生從社會發(fā)展、人類進(jìn)步、人與自然和諧的戰(zhàn)略高度理解、把握和應(yīng)用法律的素質(zhì)?！???針對現(xiàn)實公安執(zhí)法實踐具有多變性的情況，教師在公安行政法教學(xué)過程中不能僅僅教給學(xué)生幾部法律，還要傳授其法律背后的法理，并教會學(xué)生用簡明的法理去駕馭繁多的公安行政法律條文和規(guī)范性文件。“截至2010年，中國已經(jīng)制定憲法和現(xiàn)行有效法律237件，按照全國人大常委會法工委的分類，包括七個法律部門，即憲法及其相關(guān)法、行政法、刑法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、社會法和程序法。此外，現(xiàn)行有效行政法規(guī)690多件，地方性法規(guī)8600多件?！???這樣一個龐大的數(shù)字使任何法律工作者，包括法官、律師或法學(xué)教授都無法窮盡所有的法律。然而一旦遇到一個從未碰到過的法律難題時，法律職業(yè)者能比非法律職業(yè)者更快、更好地解決它，其中的差別就在于受過系統(tǒng)法學(xué)訓(xùn)練的法律職業(yè)者出于對法律理念的掌握，能夠從理念出發(fā)，迅速定位到部門法直至具體的法律條文。

在公安行政法教學(xué)過程中，教師首先要充分認(rèn)識法律條文的重要性。我國是成文法國家，法律法規(guī)是正式的公安行政法律淵源，也是公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法的主要依據(jù)；其次也要教導(dǎo)學(xué)生意識到法律的局限性，法律條文并不能為公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法提供全部依據(jù)，法律條文之外還有法理。如果說公安行政法律條文是一種規(guī)范性知識的話，那么法理就是一種超越規(guī)范的知識。這兩種知識相互關(guān)聯(lián)，法理并不是抽象的哲理，而是蘊(yùn)藏在法律條文背后的哲理，它對于法律條文來說具有依附性，不能脫離法條而單獨(dú)存在。但這并不意味著法律條文決定法理，反而是法理決定著法律條文。因為法律條文僅僅是法理的一種表達(dá)，法理有千萬種表達(dá)方式，但萬變不離其宗。對于公安行政法來說，這里的“宗”就是法律條文背后的法理。所以，教會學(xué)生掌握好法理能幫助其在公安行政法的學(xué)習(xí)過程中以簡馭繁。例如，“保障公民權(quán)利，控制公安機(jī)關(guān)和人民警察的行政權(quán)力”是公安行政法的核心理念之一，很多公安行政法律規(guī)范都是這一理念的具體體現(xiàn)。???如果學(xué)生在教師的幫助下領(lǐng)會了這一精神，那么無論執(zhí)法實踐中出現(xiàn)多么復(fù)雜的多變性，他們也能很好地加以應(yīng)對。

（三）移情式教學(xué)設(shè)計（Empathic Instructional Design）的運(yùn)用。在公安行政法的教學(xué)過程中，教師不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注純粹知識的認(rèn)知因素，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注知識接受者的情感因素，忽略后一因素往往會導(dǎo)致教學(xué)失衡，教學(xué)效果不佳。針對學(xué)生的角色認(rèn)知偏差，教師應(yīng)當(dāng)通過引導(dǎo)學(xué)生進(jìn)行換位思考的方式來幫助他們突破社會角色所形成的思維藩籬。換位思考也被稱為“移情（Empathy）”，它源于美學(xué)，本意是指審美主體將自己的情感傾注到審美對象上，進(jìn)而達(dá)到主客體之間相互交融的效果。后被心理學(xué)家用來指稱同理心，即“當(dāng)一人感知到對方的某種情緒時，他自己也能體驗到相應(yīng)的情緒。”???這就是通常所說的“將心比心”和“設(shè)身處地”。盡管學(xué)生們將來的職業(yè)大多是公安機(jī)關(guān)人民警察，在學(xué)習(xí)過程中會自覺不自覺地代入到公安行政主體一方，但他們的第一身份還是社會中的公民。這就使移情式教學(xué)設(shè)計在公安行政法教學(xué)中成為可能。教師在教授“保障公民權(quán)利，控制政府權(quán)力”這一公安行政法核心理念時，應(yīng)盡可能引導(dǎo)教學(xué)對象注意到自己的第一身份。例如在“蘭州姜云春案”的教學(xué)過程中，教師可以讓學(xué)生思考并分析姜云春當(dāng)時的心理狀態(tài)，引導(dǎo)學(xué)生體驗一個殘疾老人在多次討債無果境況下憤怒和無助的情感。移情是達(dá)成理解不可缺少的心理機(jī)制，也是解決人際交往矛盾的根本方法。當(dāng)學(xué)生能夠?qū)⒆约旱那楦畜w驗同對立一方聯(lián)系起來時，也就能站在公安行政相對人的立場去思考問題，進(jìn)而反思自己的執(zhí)法方式是否合理。教師在運(yùn)用移情式教學(xué)設(shè)計之后，學(xué)生原先基于社會角色認(rèn)知偏差所產(chǎn)生的對立、抵觸甚至排斥的情感和心理將會被消解，良好的教學(xué)氛圍由此形成。這些都為學(xué)生進(jìn)一步掌握行政法核心理念奠定了基礎(chǔ)，教師因此也能取得較好的教學(xué)效果。

四、結(jié)語

隨著法治中國建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)、法律制度不斷完善，公民的法律意識亦隨之不斷增強(qiáng)，權(quán)利意識逐漸覺醒。法治環(huán)境的變化客觀上對公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平提出了更新、更高的要求，依法行政、合理行政以及保障公民權(quán)利既是公安行政法的教學(xué)目標(biāo)，也是新時期公安機(jī)關(guān)和廣大民警踐行執(zhí)法為民宗旨的具體體現(xiàn)。正如公民法律意識的培養(yǎng)有賴于法律知識的推廣和普及，法治公安隊伍的打造也離不開對人民警察的法律培訓(xùn)和教育。通過確立教學(xué)目標(biāo)、改進(jìn)教學(xué)方法，公安行政法學(xué)必定會在培養(yǎng)政治業(yè)務(wù)素質(zhì)高、實戰(zhàn)能力強(qiáng)的應(yīng)用型公安專門人才的事業(yè)中作出獨(dú)特的學(xué)科貢獻(xiàn)。

注釋：

①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社，2014年版。

②公安學(xué)是所有公安學(xué)科的總稱，其是研究調(diào)整有關(guān)國家安全與社會治安秩序一般規(guī)律的一門社會科學(xué)與自然科學(xué)相交叉的綜合學(xué)科。根據(jù)2011年3月國務(wù)院學(xué)位委員會第28次會議審議批準(zhǔn)《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄（2011年）》，公安學(xué)在高等教育專業(yè)學(xué)科序列中已經(jīng)被列為一級學(xué)科。

③據(jù)筆者調(diào)查，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員特別是基層民警在實際工作中輕視程序現(xiàn)象非常普遍。比如，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十條明確規(guī)定了“在調(diào)查取證時，人民警察不得少于二人，并表明執(zhí)法身份”，但該條款內(nèi)容在基層民警執(zhí)法過程中很難得到貫徹。一方面，受客觀條件制約，基層派出所警力有限，以杭州地區(qū)為例，每個派出所平均在編民警往往不到三十人，而警情平均每日就有幾十起，這就使派出所很難按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的要求履行職責(zé)。由于每一起案件很難抽調(diào)出兩名執(zhí)法民警，往往由一名協(xié)輔警和一名在編民警完成，或全部推給協(xié)輔警；另一方面，則是因為執(zhí)法過程十分繁瑣，任務(wù)艱巨。出于自己利益的考慮，具有執(zhí)法資格的民警往往將自己的案件推交給協(xié)輔警去做。這些都是違背程序合法的做法。

④陳瑞華：《看得見的正義》，中國法制出版社，2000年版。

⑤梁平、陳燾：《論實體法和程序法的關(guān)系——兼談“重實體輕程序”問題》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第6期。

⑥季衛(wèi)東：《通往法治的道路——社會的多元化與權(quán)威體系》，法律出版社，2014年版。

⑦王立峰：《法治中國》，人民出版社，2014年版。

⑧從華：《法治視野中的警察權(quán)與公民權(quán)的平衡關(guān)系》，《犯罪研究》2013年第1期。

⑨吳道霞：《警察執(zhí)法與公民民事權(quán)利保護(hù)》，中國人民公安大學(xué)出版社，2011年版。

⑩張敏：《行政法的獨(dú)特性與行政法教學(xué)改革的應(yīng)對措施》，《中州大學(xué)學(xué)報》2012年第5期。

???陳偉：《從法學(xué)通識教育到法學(xué)實踐教育的轉(zhuǎn)向——兼論法學(xué)教學(xué)方法的變革》，《法治研究》2015年第1期。

???省、市、縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)的規(guī)定往往是對《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的進(jìn)一步細(xì)化，明確民警執(zhí)法考評標(biāo)準(zhǔn)。由于同民警的切身利益相掛鉤，這些規(guī)定會使各地在處警方式、立案受理方式、調(diào)查程序、強(qiáng)制措施的實施等步驟上存在較大差異，這種差異在實踐中很難避免。盡管公安機(jī)關(guān)一直強(qiáng)調(diào)規(guī)范化執(zhí)法的重要性，但是其本身也會帶來一定的問題，比如規(guī)范化執(zhí)法在一定程度上會扼殺各地公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法創(chuàng)新能力。關(guān)于這一論點(diǎn)，參見余湘青：《問題意識與理性思維：論公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)——兼談執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)與社會管理創(chuàng)新的關(guān)系》，《公安學(xué)刊》2011年第3期。

???陳衛(wèi)平：《角色認(rèn)知的概念與功能初探》，《社會科學(xué)研究》1994年第1期。

???2004年9月26日上午7時許，陜西西安的債權(quán)人姜云春到甘肅蘭州債務(wù)人張鳳林家中討債。張妻向蘭州警方報案稱姜云春隨身攜帶有炸藥包，如果拿不到欠款，將與債務(wù)人同歸于盡。蘭州警方迅速出動并包圍現(xiàn)場，疏散居民。下午4時許，姜拿到部分欠款離開張家走到院中時，布控的警察兩次鳴槍警告，要求對其進(jìn)行檢查。姜繼續(xù)前行，結(jié)果被警察開槍當(dāng)場擊斃。事后查明，警方所懷疑的炸藥包系一只熱水袋。

???從學(xué)生們給出的理由能看到角色認(rèn)知對學(xué)生思維方式產(chǎn)生的影響。有的學(xué)生認(rèn)為，對這種潛在危害公共安全的人，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)、從重并從快處理；有的學(xué)生認(rèn)為，如果不開槍，一旦引爆炸藥，警察自身的生命權(quán)便得不到保障；有的學(xué)生則認(rèn)為，警方已經(jīng)兩次鳴槍，已經(jīng)給過姜云春兩次機(jī)會，因此可以開槍擊斃。

???胡平仁：《我國法學(xué)教育的目標(biāo)定位與人才培養(yǎng)模式改革》，《法學(xué)教育研究》2010年第3期。

???朱景文：《中國特色社會主義法律體系：結(jié)構(gòu)、特色和趨勢》，《中國社會科學(xué)》2011年第3期。

???《治安管理處罰法》第一百一十三條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，禁止對違反治安管理行為人打罵、虐待或者侮辱。《治安管理處罰法》第一百一十六條規(guī)定，人民警察辦理治安案件，有下列行為之一的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）刑訊逼供、體罰、虐待、侮辱他人的；（二）超過詢問查證的時間限制人身自由的；（三）不執(zhí)行罰款決定與罰款收繳分離制度或者不按規(guī)定將罰沒的財物上繳國庫或者依法處理的；（四）私分、侵占、挪用、故意損毀收繳、扣押的財物的；（五）違反規(guī)定使用或者不及時返還被侵害人財物的；（六）違反規(guī)定不及時退還保證金的；（七）利用職務(wù)上的便利收受他人財物或者謀取其他利益的；（八）當(dāng)場收繳罰款不出具罰款收據(jù)或者不如實填寫罰款數(shù)額的；（九）接到要求制止違反治安管理行為的報警后，不及時出警的；（十）在查處違反治安管理活動時，為違法犯罪行為人通風(fēng)報信的；（十一）有徇私舞弊、濫用職權(quán)，不依法履行法定職責(zé)的其他情形的。辦理治安案件的公安機(jī)關(guān)有前款所列行為的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分?！吨伟补芾硖幜P法》第一百一十七條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉；造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

???朱智賢：《心理學(xué)大詞典》，北京師范大學(xué)出版社，1989年版。

（責(zé)任編輯：鐘　玲）