道路交通管理改革的若干思考

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0104-04

收稿日期：2015-08-12

作者簡介：沈艾中，浙江省公安廳高速公路交警總隊副總隊長。

近年來，我國機動車保有量急劇增長，在快速進入汽車社會的同時，道路交通安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)，諸多矛盾問題直指背后的管理體制。經(jīng)過30多年的改革創(chuàng)新，能改的已都基本改到位，留下的都是難點問題。習(xí)近平總書記在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上強調(diào)指出，要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點，善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合。道路交通管理改革是一項長期而艱巨的任務(wù)，改革的突破口在哪里，路徑如何選擇，改革哪些內(nèi)容，這些既需要進行系統(tǒng)全面的論證，更需要科學(xué)民主的決策。深化道路交通管理改革需要頂層設(shè)計，也需要從基層汲取智慧和方法。在此，筆者就四方面的工作提出自己的思考以供參考。

一、完善交通管理法律法規(guī)

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的要求。依法治國前提是有法可依，2004年頒布實施的《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱“《道路交通安全法》”）及其配套法規(guī)、規(guī)章，確立了我國新的道路交通安全法律體系，隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，其中不完善之處已逐漸制約了道路交通執(zhí)法管理工作。完善和修定這套法律體系已是刻不容緩。筆者認為，完善和修定這套法律體系可從以下幾方面入手。

（一）強化立法修法的科學(xué)性。立法修法的科學(xué)性涉及內(nèi)容很豐富，最重要的就是法律條款制定的公平和公正。執(zhí)法實踐表明，現(xiàn)行《道路交通安全法》很多條款缺乏公平公正性，必須盡快進行修定，否則會影響法律執(zhí)行的效果。如第九十九條第四款規(guī)定，機動車超過規(guī)定時速百分之五十的，可以并處吊銷機動車駕駛證。在限速40km/h的路段上只要當事人駕車超過60km/h，理論上就可以吊銷其駕駛證，但當限速120km/h時，必須達到180km/h以上才能吊銷駕駛證。前一種情況的危害性明顯要小于后一種情況，但在前一種路段上犯錯的概率會很高，且大都為無意識犯錯，而后一種路段上犯錯的概率很小，但當事人往往是故意犯錯，這兩種違法都要吊銷駕駛證顯然對前者有失公允。又如，當事人超速行駛（沒有超速50%以上）發(fā)生人員死亡的交通事故，負同等責(zé)任以下責(zé)任的，一旦事故責(zé)任認定完，當事人就可以恢復(fù)駕駛資格（為既遂案情），而超速50%以上無事故發(fā)生的卻吊銷駕駛證（為未遂案情），這就顯失公允。

（二）強化立法修法的民主性。立法修法以維護公民利益，確保公民權(quán)利為根本宗旨，這就要求立法修法過程必須具有民主性。《道路交通安全法》可以說與每個人都息息相關(guān)，而每個人的利益訴求又不盡相同，可采取舉行聽證會聽取公眾和有關(guān)方面意見、召開座談會征求意見建議、組織專家召開論證會論證專業(yè)性問題等方式，讓公民能夠通過一定的途徑充分表達自己的意愿，使決策者能科學(xué)地權(quán)衡利弊。

（三）強化法律的可操作性。現(xiàn)行道路交通安全法律、法規(guī)的部分條款在執(zhí)法層面存在著不易操作的問題。具體有二種類型：一是取證困難。如《刑法修正案（八）》規(guī)定“在道路上駕駛機動車追逐競駛，情節(jié)惡劣，或者在道路上醉酒駕駛機動車的，處拘役，并處罰金”，具體執(zhí)法工作中，追逐競駛因取證困難而難以查處。建議量化具體速度標準，便于取證，提高執(zhí)行效率。如高速公路超速至180km/h以上，城市道路超速至130km/h以上，公路和城市快速路超速至150km/h以上，可以認定為追逐競駛。二是執(zhí)行成本高。當前交通違法數(shù)量非常龐大，如2014年，浙江全省共處理交通違法量2700萬起，實際發(fā)生的違法數(shù)還不止這一數(shù)。為便于基層執(zhí)法人員快速處理，必須要簡化處理程序。又如貨運車輛超載這一頑癥屢治屢犯，致使道路橋梁損壞嚴重，惡性交通事故不斷發(fā)生，但執(zhí)法人員查處一輛超載車輛，要引導(dǎo)車輛過磅，還要卸載駁貨等，程序繁瑣，一輛超載車輛從發(fā)現(xiàn)到處理完畢需幾個小時，執(zhí)法成本高，執(zhí)法效果差。近年來，各地高速公路實行計重收費后，長途貨車行走高速公路嚴重超載情況大幅減少。這就啟發(fā)我們，如果在高速公路主線上設(shè)立計重取證系統(tǒng)，對超載車輛進行非現(xiàn)場處罰，超載車輛會迅速減少，貨運市場也會走向良性循環(huán)。

（四）強化法律修訂的藝術(shù)性?！兜缆方煌ò踩ā穼嵤┮?0多年，期間，我國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，其中部分條款已需要進行調(diào)整和完善。修訂法律是一項非常嚴肅的工作，必須按照嚴格的法定程序才能啟動進行。筆者認為，需要修改的法律條款要分輕重緩急，不求一次性把多年積沉的問題全部解決，而是逐步地對條款進行完善，這樣更具可操性。具體操作時，可統(tǒng)一把需要修改的法律條款以及相關(guān)的修改內(nèi)容下發(fā)給各省級主管行政部門，由省級行政主管部門組織人員向全國人大代表通報溝通，這項工作應(yīng)在每年全國人代會召開之前完成。可以爭取使修改內(nèi)容成為人大代表的提案，還可在每年全國人大代表會召開前匯總了解各地人大代表的提案情況，聯(lián)名向全國人大提案。

二、完善道路交通設(shè)施行業(yè)標準

道路交通設(shè)施是保障車輛安全暢通的最基本的道路條件。當前，道路交通事故和交通擁堵的發(fā)生很多情況下與道路交通設(shè)施不完善有直接關(guān)聯(lián)，一些道路交通設(shè)施標準的設(shè)置和制定在理念和技術(shù)上都已過時，亟需加以更新完善。

（一）護欄。我國目前使用的護欄主要有兩種：波形護欄和混凝土護欄。實踐表明，鋼質(zhì)波形護欄對大型車輛的撞擊沒有防護能力，反而一撞擊就會倒伏一大片，相比之下混凝土護欄效果好很多。如杭州地區(qū)杭瑞、杭長、杭練高速公路的高架混凝土護欄，雖也遭單車撞擊，但多年來沒發(fā)生人員死亡的情況，而其他路段的鋼質(zhì)護欄遭單車碰撞后，死亡人數(shù)為0.27人/億公里，據(jù)分析，近年來，客運車輛的較大事故都跟波形護欄防撞能力弱有關(guān)，高等級道路使用鋼質(zhì)波形護欄可能是一個致命錯誤，對此，應(yīng)進行專門的分析研究，盡快加以改善。

（二）道路旁的障礙物。道路兩旁和中央隔離帶上的障礙物有很多種，包括橋梁橋墩、標志標桿、路燈路桿、信號燈桿、道路電子監(jiān)控門架以及行道樹等。在車速較低的情況下，這些障礙物并不會引發(fā)嚴重的交通事故，但在高等級道路上，因車速快一旦發(fā)生車輛與之相撞的情況，人員傷亡將不可避免。合理規(guī)范設(shè)置這些設(shè)施的主要措施有二種：一是與行車道保持足夠的距離；二是用混凝土護欄隔離障礙物。

（三）隧道。隧道設(shè)施需完善的地方有以下幾處：1.隧道口。隧道的絕大多數(shù)事故都發(fā)生在進口附近。一是因為人眼為適應(yīng)隧道照明有幾秒的視覺盲區(qū)，容易導(dǎo)致追尾。建議在洞口外幾百米的距離內(nèi)用結(jié)構(gòu)物逐漸減弱自然光照度，直至接近洞內(nèi)的亮度。二是因為隧道外路寬，隧道內(nèi)路窄，隧道進口與道路連接不平順，容易導(dǎo)致車輛碰撞隧道。建議在洞口外用護欄硬隔離逐漸縮小路面寬度使之平順過渡到隧道內(nèi)。2.長隧道內(nèi)的緊急停車區(qū)出口處。這是易發(fā)生重大事故的黑點，該區(qū)域路面必須盡量保持平滑平順過渡。3.隧道內(nèi)燈光。隧道燈光設(shè)置在頂部是不科學(xué)的，應(yīng)該設(shè)置在隧道兩壁略高于車前燈的高度，使光線照在駕駛?cè)诵枰辞宓穆访婧颓胺杰囕v尾部。

（四）橋梁。為減輕橋體重量、防風(fēng)防共振，特大型橋梁的兩側(cè)護欄一般采用加強型的鋼質(zhì)護欄，車輛撞破護欄落橋的可能性很小，新建的高等級公路現(xiàn)行都采取1.1m以上的鋼筋混凝土護欄，大型客運車輛也不可能翻下橋欄，需要改進的是新標準頒布前建成的大量0.6m以下的護欄。浙江杭甬高速公路彭埠大橋在現(xiàn)有水泥護欄上再加0.5m高的波形護欄的辦法值得推廣。上世紀九十年代以前建造的、沒有攔阻大型車輛功能的以及水網(wǎng)密度高的城市橋梁護欄應(yīng)重點加以改造。

（五）道路線形。一是山區(qū)的長下坡路段應(yīng)充分考慮我國貨運車輛普遍超載的現(xiàn)實情況，連續(xù)長坡應(yīng)設(shè)計得更短一些，長坡與長坡間的緩沖地點要更長些，預(yù)防車輛下長坡失控。二是隧道內(nèi)盡量不要設(shè)計上坡車道，因為隧道內(nèi)一旦有上坡，車輛尤其是貨運車輛就要加油，大量煙霧影響行車視線，容易引發(fā)追尾事故，所以應(yīng)當盡量把上坡縱曲線安排在隧道進口前，隧道內(nèi)緩慢下坡是最理想的。三是多條道路的互通處匝道的安排，要充分考慮路標所指的方向與地名的一致性。四是城市全立交快速路兩條主干道大型互通匝道要有足夠的屯車區(qū)，以保障主干道不被堵死，確保主干道暢通，流量最大化。

（六）道路綠化。道路的綠化必須以道路的安全和暢通為前提，不能本末倒置。1.高等級道路不宜種植喬木樹種，以避免發(fā)生事故后的二次傷害。2.道路中央隔離帶綠化樹間距不宜過密。中央隔離帶綠化樹間距應(yīng)以遮擋對方車輛夜間燈光為標準設(shè)置。高等級路面隔離帶內(nèi)應(yīng)盡量不種花草，而且還要平整硬化，以避免養(yǎng)護人員頻繁進出隔離帶養(yǎng)護清掃，消除事故隱患。3.道路綠化不能影響行車視距。這主要是指道路內(nèi)側(cè)彎道綠化和人行橫道中央綠化帶應(yīng)避免阻擋視線。4.道路綠化不能影響道路通行效率。道路綠化樹木避免緊臨行車道，在城市高架路護欄上種植花草，要注意不能侵占行車道。

三、完善車輛設(shè)備的安全性能標準

筆者認為，幾大因素影響了車輛制造行業(yè)標準制定的科學(xué)化。一是重視管人而忽視管車。長期以來始終強調(diào)只要嚴格管理好駕駛?cè)藛T，就能管理好交通，對車輛裝備的防護硬件的重視不夠。二是缺乏準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。交通主管部門在事故統(tǒng)計分析上，大數(shù)據(jù)應(yīng)用還缺乏手段，不能及時向車管部門提供準確翔實的人員傷亡與車輛防護裝備的關(guān)聯(lián)性數(shù)據(jù)。三是盲目引進國外標準。發(fā)達國家家用乘用車已經(jīng)普及，大中型客車使用率低，并且都是短途使用，發(fā)生事故概率低。我國獨特的國情決定了我們必須對大中型客車進行重點管理，全方位地深化改革。

（一）提高大中型客運車輛安全性能。在車輛防護上主要抓二個方面：一是設(shè)置安全帶規(guī)定標準。對大中型客車乘客座位安全帶，國家標準沒有強制要求，但從大中型客車事故個案分析來看，系安全帶能起到很好的保護作用。因此客運車輛強制加裝乘客座位安全帶應(yīng)該成為行業(yè)的標準，同時還應(yīng)規(guī)定，凡是有安全帶的車輛，乘客必須強制拴系安全帶。二是客車車廂上半部分抗撞擊能力必須加強。客運車輛的上半部分是乘客活動的空間，車輛生產(chǎn)廠家為了美觀和乘客的觀景需要多采用大玻璃窗和小立柱，致使牢固、抗撞性能大幅降低，生產(chǎn)廠家要充分重視這一情況，提高客運車輛車廂的牢固度和抗撞性指標。

（二）嚴格執(zhí)行貨運車輛制造標準。對貨運車而言，首先是保證嚴格執(zhí)行現(xiàn)有的國家標準，而后才可談改進。車輛制造企業(yè)為了滿足客戶多拉快跑的需求，往往不顧國家標準進行車輛改造，如加厚懸架鋼板、加長車箱、加高車箱欄板、配備大功率發(fā)動機等。應(yīng)采取有效措施，嚴格執(zhí)行貨運車輛制造標準，徹底杜絕貨運車輛制造企業(yè)存在的上述問題。

（三）嚴格二輪電動車國家標準。超標二輪電動車是近年來事故高發(fā)的一種車型。現(xiàn)在最大的問題是廠家不執(zhí)行國家現(xiàn)有標準。因此，應(yīng)對生產(chǎn)廠家進行規(guī)制，如果廠家不按規(guī)定標準生產(chǎn)車輛，建議凡發(fā)生交通事故引發(fā)人員傷亡，生產(chǎn)廠家銷售企業(yè)須承擔(dān)經(jīng)濟賠償；凡是發(fā)生惡性事故的，不但要求生產(chǎn)廠家和銷售企業(yè)經(jīng)濟賠償，還要追究企業(yè)法人的行政甚至刑事責(zé)任，要讓大量電動車事故受害人能通過司法途徑保障自己的合法權(quán)益。

四、完善道路交通運輸行業(yè)營運競爭機制

道路交通運輸行業(yè)營運機制通過多年變革，現(xiàn)在總體思路己經(jīng)非常清晰，就是必須走規(guī)模經(jīng)營、法人治理、行業(yè)協(xié)會自律的道路。只有這些機制體制真正有效規(guī)范運行，道路交通運輸行業(yè)才能良性發(fā)展，行業(yè)內(nèi)才能有序健康競爭，行業(yè)從業(yè)人員才能提高職業(yè)技能、職業(yè)操守和職業(yè)道德。事實上，建設(shè)交通文明，職業(yè)駕駛?cè)思仁芹`行者也是獲益者，他們有需求更有動力。

（一）取締客運車輛掛靠和承包經(jīng)營模式。從全國范圍看，十人以上死亡的特大交通事故中，涉事車輛很大一部分是掛靠和承包經(jīng)營客車。這類客車往往游離于客運企業(yè)安全管理以外，駕駛?cè)藛T不固定，缺少培訓(xùn)和交流，承包人對駕駛?cè)藳]有制約措施，執(zhí)法部門不能有效及時地對其中的違法駕駛?cè)诉M行處罰，再加上這部分客車都是個體經(jīng)營，車輛少，車輛輪換保養(yǎng)維修不及時，經(jīng)常帶病行駛，事故發(fā)生率居高不下在所難免，所以必須逐漸取締掛靠和承包經(jīng)營客車。

（二）提高貨運行業(yè)的集中度，做大企業(yè)規(guī)模。我國貨運行業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、散、弱，惡性競爭多，導(dǎo)致事故高發(fā)。貨運行業(yè)經(jīng)營必須實行公司法人治理，個人不能參與貨運經(jīng)營。應(yīng)對新成立的貨運公司進行規(guī)制，要求必須具備一定的條件：1.一定面積的辦公樓和停車場地，產(chǎn)權(quán)必須是公司自有（證照齊全），保證公司車輛發(fā)生重大事故后，法院能第一時間保全資產(chǎn)。2.一定數(shù)量的貨運車輛，保證規(guī)模經(jīng)營。3.公司的負債率不能超過一定的指標，以防車輛發(fā)生群死群傷事故后企業(yè)資不抵債，沒有賠付能力。4.設(shè)置必要的檢修車間，對車輛進行定期保養(yǎng)、檢修，同時配足有汽修專業(yè)等級證書的技工。5.每輛車必須安裝GPS定位導(dǎo)航系統(tǒng)，有專人負責(zé)全天候監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時記錄在案。6.駕駛員必須報告公司每次車輛裝載貨物，公司要有專人記錄貨物名稱、物品重量、起運地點、卸貨地點等基本要素，以備行業(yè)行政部門隨時抽查。

各?。ㄊ校┯捎诮?jīng)濟發(fā)展水平不一樣，可以根據(jù)實際情況，對各下屬行政區(qū)域貨運企業(yè)的數(shù)量設(shè)限。為提高服務(wù)和管理質(zhì)量，應(yīng)鼓勵各貨運公司間相互競爭，逐步做大做強，形成規(guī)模效應(yīng)。為此，一方面要為企業(yè)開展聯(lián)合、跨區(qū)域經(jīng)營創(chuàng)造條件，另一方面，應(yīng)防止在一個區(qū)域內(nèi)獨家壟斷經(jīng)營。當前，我國的公路網(wǎng)不斷延伸，各方面設(shè)施日趨完善，為發(fā)展全國性的大型貨運物流企業(yè)創(chuàng)造了十分有利的條件，要盡快成立若干家全國性的高效的現(xiàn)代貨運物流企業(yè)，以終結(jié)各小公司分塊而治的現(xiàn)狀。

（三）全面落實駕駛?cè)寺殬I(yè)化教育。職業(yè)駕駛復(fù)雜、危險，其駕駛要求應(yīng)大大高于百姓家用小型車輛的駕駛要求。職業(yè)駕駛?cè)苏w素質(zhì)的提高必須依靠完備的駕駛?cè)寺殬I(yè)化教育。職業(yè)駕駛?cè)私?jīng)過職業(yè)化教育后才能考取駕駛證，應(yīng)該成為職業(yè)駕駛?cè)诉M入職業(yè)駕駛行業(yè)的基本要求。除了駕駛技術(shù)的教育訓(xùn)練之外，駕駛?cè)寺殬I(yè)化教育還要加強駕駛?cè)说穆殬I(yè)操守和職業(yè)道德教育，保證職業(yè)駕駛?cè)死喂虡淞⒎?wù)意識、安全意識和守法意識。

（四）成立職業(yè)駕駛?cè)藚f(xié)會，增強內(nèi)部自律。一是協(xié)會要有規(guī)劃地管控職業(yè)駕駛?cè)说臄?shù)量，通過提高準入門檻，一方面提高職業(yè)駕駛?cè)说穆殬I(yè)素養(yǎng)，另一方面讓職業(yè)駕駛?cè)斯┬柽_到平衡，通過市場之手使職業(yè)駕駛?cè)说墓べY待遇自然推高，從而使職業(yè)駕駛?cè)苏湎Чぷ鲘徫唬黾幼月梢庾R。二是協(xié)會應(yīng)在合法有序的前提下為職業(yè)駕駛?cè)诉M行利益博弈和維權(quán)，切實維護其合法權(quán)益。

（責(zé)任編輯：潘晶安）

（二）執(zhí)行資源的即時效用。非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行資源的時效性可以從兩個角度來理解。一方面，非常規(guī)警務(wù)的執(zhí)行資源僅供任務(wù)執(zhí)行期間使用。無論是權(quán)力資源、警力資源還是物質(zhì)資源、社會資源，都是非常規(guī)警務(wù)的“專項”資源。為保障非常規(guī)警務(wù)的順利完成，政府會賦予執(zhí)行者特殊的權(quán)力，配置專門的警力、裝備，劃撥專項經(jīng)費并給予社會支持。一旦任務(wù)完成，臨時任務(wù)小組解散，各種資源的效用即告結(jié)束，剩余經(jīng)費或閑置裝備即轉(zhuǎn)作他用。另一方面，由于非常規(guī)警務(wù)的緊迫性、特殊性，應(yīng)該保證執(zhí)行資源即用即獲，盡快滿足執(zhí)行資源需求，以免影響任務(wù)進展。

（三）資源需求的動態(tài)發(fā)展。在常規(guī)的組織資源配置過程中，一般都是經(jīng)過預(yù)算、評估等環(huán)節(jié)才能劃撥組織運行所需的資源。非常規(guī)警務(wù)由于其臨時性、例外性等特點，一般很難對所需要的全部執(zhí)行資源進行準確的計劃，而是在任務(wù)的推進過程中，不斷發(fā)現(xiàn)執(zhí)行資源在種類、數(shù)量、標準等方面的新的需要。所以，應(yīng)該承認并允許非常規(guī)警務(wù)對執(zhí)行資源的動態(tài)需求。

非常規(guī)警務(wù)不僅考驗公安機關(guān)“應(yīng)急處突”的能力和水平，同時也是公安機關(guān)在充滿復(fù)雜性和不確定性的社會風(fēng)險面前必須面對的現(xiàn)實課題，而配置充分的執(zhí)行資源是公安機關(guān)完成非常規(guī)警務(wù)的基礎(chǔ)。因此，只有準確認識非常規(guī)警務(wù)對執(zhí)行資源的特別需求，才能夠合理、有效地為任務(wù)的完成提供必要的保障。