我國公安民警分類管理改革的探索實(shí)踐與啟示

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0095-05

收稿日期：2015-02-08

作者簡介：徐向群，浙江警察學(xué)院社會科學(xué)部副教授；蔣國長，該校學(xué)刊編輯部副主任、本刊副主編；向?yàn)В撔Ｈ耸绿庪x退休干部辦公室副主任；陳卓，該校社會科學(xué)部副教授、博士。

*此文系2014年公安部委托課題“建立有別于普通公務(wù)員的公安民警分類管理制度”之階段性成果。

分類管理是我國公務(wù)員管理的基本原則。盡管公安機(jī)關(guān)是政府的職能部門，但在管理制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、指揮監(jiān)督、工作方式、裝備保障等方面又不同于其他行政機(jī)關(guān)，應(yīng)創(chuàng)設(shè)構(gòu)建與其性質(zhì)、任務(wù)相適應(yīng)的體制和制度。公安機(jī)關(guān)人民警察按照職位類別和職務(wù)序列實(shí)行分類管理，是建設(shè)一支與國家治理體系和 ?治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，能夠切實(shí)履行國家政權(quán)捍衛(wèi)者、平安中國建設(shè)者、公平正義維護(hù)者、群眾權(quán)益保障者職責(zé)的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化公安隊(duì)伍的迫切需要。

人民警察分類管理是我國公務(wù)員分類管理的重要內(nèi)容，始終受到各級黨委、政府的高度重視。近年來，各政法系統(tǒng)特別是公安機(jī)關(guān)在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，對人員分類管理進(jìn)行了實(shí)踐探索。司法機(jī)關(guān)進(jìn)行了法官、檢察官分類管理改革；深圳、上海、浙江、武漢、西安、大慶等地公安機(jī)關(guān)先后開展了公務(wù)員專業(yè)化、等級化管理、公安文職制度、職位分類等改革。認(rèn)真回顧已有的改革歷程，科學(xué)總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以為當(dāng)前和今后進(jìn)一步深化公安民警分類管理改革實(shí)踐提供有益的借鑒和啟示。

一、公務(wù)員分類管理制度的確立和改革啟幕

《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱“《公務(wù)員法》”）將分類管理確立為我國公務(wù)員管理的一項(xiàng)基本原則，并把公務(wù)員類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等，這從法律上正式確立了我國公務(wù)員職位分類制度。為貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》的精神和有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地本部門實(shí)際，我國多個(gè)地方和部門啟動了公務(wù)員分類管理改革的具體實(shí)踐。從全國的改革實(shí)踐來看，公務(wù)員分類管理改革主要以兩條脈絡(luò)展開。

（一）縱向脈絡(luò)——司法機(jī)關(guān)法官、檢察官分類管理改革?？v向看，主要是以國家機(jī)關(guān)為主線，在本機(jī)關(guān)體系內(nèi)部推進(jìn)公務(wù)員分類管理改革。其中，以人民法院和人民檢察院系統(tǒng)圍繞司法體制改革進(jìn)行的法官、檢察官分類管理改革最為典型。2013 年3月，中央組織部分別與最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》和《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，開啟了人民法院和人民檢察院系統(tǒng)的人員分類管理改革，在部分基層單位開展試點(diǎn)，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。這一方面的改革，以廣東省佛山市中級人民法院最具代表性。

佛山市中級人民法院人員分類管理改革，從2009年4月提出，到2013年最高人民法院發(fā)文試點(diǎn)、佛山市委討論審定，歷時(shí)4年，幾經(jīng)波折。雖然外部條件方面的諸多障礙、困難還沒有破除和解決，有些具有先進(jìn)性、前瞻性、科學(xué)性的思路難以付諸實(shí)施，但內(nèi)部新的審判機(jī)制已經(jīng)初步建立并良好運(yùn)行。佛山市中級人民法院的人員分類管理改革，首先，以實(shí)行審判長負(fù)責(zé)制為核心，“還權(quán)”于法官，解決長期存在的“審而不判、判而不審”的問題；其次，根據(jù)不同的工作性質(zhì)和職業(yè)特性，將人民法院工作人員劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，不同的部門和不同的序列，其人員適用不同的管理模式，“修道分流，各行其道”，并建立健全法官員額、薪酬、選拔、考核、晉升、監(jiān)督等制度，強(qiáng)化法官的業(yè)績考核，加強(qiáng)對法官的管理；第三，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，把內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)劃分為審判部門、審判綜合部門和行政綜合部門三大類別，凸顯審判部門的中心地位。此外，還將逐步取消司法技術(shù)人員系列，把司法技術(shù)輔助工作交由社會化運(yùn)作；設(shè)想將執(zhí)行權(quán)行使、司法警察管理從人民法院職能中分離出來，建立公安機(jī)關(guān)派駐、人民法院和公安機(jī)關(guān)共同管理的司法警察隊(duì)伍。

（二）橫向脈絡(luò)——地方政府機(jī)關(guān)公務(wù)員分類管理改革。橫向看，是以各地方為主線，在干部人事制度改革中整體推進(jìn)公務(wù)員分類管理改革。其中最具典型意義的是深圳的改革。早在2006年8月，深圳市就按照分類管理原則，在公安機(jī)關(guān)率先實(shí)施了專業(yè)化改革。2010年，經(jīng)國家公務(wù)員局批準(zhǔn)，深圳市作為全國唯一的試點(diǎn)城市，全面啟動公務(wù)員分類管理改革。其他地方的改革也隨之分別展開。如山東在縣以下機(jī)關(guān)全面實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，解決基層公務(wù)員待遇偏低、晉升空間有限的問題；河北把公務(wù)員分為專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，并對公務(wù)員堅(jiān)持平時(shí)考核和定期考核有機(jī)結(jié)合；廣西從公務(wù)員分類管理、推行基層公務(wù)員職務(wù)職級并行制和基層公務(wù)員的考錄選拔等三個(gè)方面進(jìn)行公務(wù)員管理工作的改革。

公安民警分類管理改革實(shí)踐，則在上述兩條線中都有展開。一方面，自2009年年底開始，在全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行警員職務(wù)套改工作；另一方面，各地公安機(jī)關(guān)依托本地的公務(wù)員分類管理改革開展的公安民警分類管理改革。深圳公安機(jī)關(guān)公務(wù)員專業(yè)化改革啟動早、力度大、范圍廣，在我國公安民警分類管理改革方面最具代表性。太原、大慶等地公安機(jī)關(guān)嘗試干部人事管理制度改革，武漢、山東等地公安機(jī)關(guān)探索了公安民警等級化管理方式，廣東、浙江等地公安機(jī)關(guān)著手進(jìn)行建立公安文職制度的改革。2011年，上海公安機(jī)關(guān)對警察隊(duì)伍進(jìn)行了職位分類改革，將警察職位分為警官、警員兩個(gè)職組。警員職組分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三類。綜合管理類警員按照普通公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列分類。專業(yè)技術(shù)類采取公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列與專業(yè)技術(shù)聘任相結(jié)合的模式。行政執(zhí)法類主要有警長和警員兩個(gè)職級，每個(gè)職級又分成若干個(gè)層次。警官職組和警員職組之間，警員職組中三類崗位之間分別與其他公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列對應(yīng)，保證警察隊(duì)伍略低于軍隊(duì)、略高于其他公務(wù)員隊(duì)伍的待遇。

二、深圳市公安機(jī)關(guān)公務(wù)員專業(yè)化改革的做法和特色

2006年8月開始，深圳市按照公務(wù)員分類管理原則，在公安機(jī)關(guān)率先實(shí)施了專業(yè)化改革。經(jīng)深圳市委常委會審議通過，并以市政府的名義下發(fā)組織實(shí)施《深圳市公安系統(tǒng)公務(wù)員專業(yè)化改革試點(diǎn)方案》及相關(guān)的配套方案。其主要內(nèi)容、做法和特色可概括為以下幾個(gè)方面。

（一）建立公安隊(duì)伍分類管理的基本模式。在《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員分類管理的框架下，將公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)有人員按不同的工作性質(zhì)劃分為警察、文職、雇員三大類，建立不同職類人員的專業(yè)化發(fā)展通道。警察類和文職類任職人員具有公務(wù)員身份，雇員類任職人員不具有公務(wù)員身份。具體負(fù)責(zé)治安行政和刑事執(zhí)法工作的人員劃為警察類；處理一般行政管理事務(wù)的人員劃為文職類；在內(nèi)部服務(wù)后勤等輔助崗位工作的人員劃為雇員類。在3到5年的時(shí)間內(nèi)將文職職位和雇員崗位上的在編警察逐步置換到警察職位。新進(jìn)人員按新制度管理，各職類根據(jù)實(shí)際需要劃分為不同的職組和職系。

在警察職類下，根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)劃分為警官職組、警員職組和警務(wù)技術(shù)職組，并按工作性質(zhì)和管理需要相應(yīng)劃分職系。警官職組指警察職類中履行警務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、指揮職責(zé)的職位組別，按公安系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職位的設(shè)置配備。警員職組指警察職類中履行警務(wù)執(zhí)行職責(zé)的職位組別，具體分為偵查、治安、交通管理、消防管理、監(jiān)所管理和綜合等六個(gè)職系，人員職位按照有關(guān)方案的規(guī)定設(shè)置配置。警務(wù)技術(shù)職組指警察職類中從事警務(wù)技術(shù)工作的職位組別，人員實(shí)行警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列，其技術(shù)職務(wù)的設(shè)置按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

文職職類執(zhí)行現(xiàn)行的公務(wù)員職級序列，參照《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。具體分為領(lǐng)導(dǎo)職組和非領(lǐng)導(dǎo)職組。文職非領(lǐng)導(dǎo)職組分為宣傳、審計(jì)、后勤保障和車管四個(gè)職系。文職人員不列入警察序列，不具有公安執(zhí)法權(quán)，不授警銜。對列入文職職位的現(xiàn)在崗民警，轉(zhuǎn)入警察職類管理。改革后仍繼續(xù)留在文職崗位工作的，在3至5年內(nèi)完成職位的轉(zhuǎn)換。

借鑒香港特別行政區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，對公安機(jī)關(guān)中部分行政輔助性崗位實(shí)行雇員制。具體分為專業(yè)技術(shù)、輔助管理、工勤三個(gè)崗位。改革后在雇員崗位上工作的現(xiàn)在崗民警，用3至5年時(shí)間逐步轉(zhuǎn)換到警察或文職職位。實(shí)行雇員制，可以有效使用警力，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）規(guī)范警察職務(wù)級別序列。創(chuàng)新設(shè)計(jì)警察的職務(wù)與級別序列，建立一套符合警察職業(yè)特點(diǎn)的管理制度。警官職組和警務(wù)技術(shù)職組按照現(xiàn)有的職務(wù)層次管理不變，警員職組和警務(wù)技術(shù)職組的警察均受所在機(jī)構(gòu)警官的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。

職務(wù)級別體系分為警官職組、警員職組和警務(wù)技術(shù)職組。警官職組的職務(wù)層次由高至低分為6級。警員職組的職務(wù)層次由高至低分為12級。警務(wù)技術(shù)職組設(shè)2個(gè)職系，刑事技術(shù)職系、行動技術(shù)職系，從高到低分10個(gè)職級。

（三）完善警察工資福利制度。規(guī)定警察的工資福利由警察工資、警務(wù)津貼及警察公傷保障等部分組成。針對公安一線人員工作環(huán)境復(fù)雜、強(qiáng)度大、危險(xiǎn)性高等實(shí)際情況，在現(xiàn)有工資水平的基礎(chǔ)上建立警務(wù)津貼制度。在分配上向業(yè)務(wù)和基層一線以及危險(xiǎn)性和強(qiáng)度大的警種、崗位傾斜，并明確規(guī)定警務(wù)津貼與警察的工作績效和考核結(jié)果掛鉤，較好地解決了警察內(nèi)部不同職位之間的勞酬不對等問題。

深圳公安機(jī)關(guān)公務(wù)員專業(yè)化改革以分類管理為核心理念，以“科學(xué)分類、專業(yè)發(fā)展、長效激勵、規(guī)范管理”為總體思路，著眼探索一套符合公安執(zhí)法要求和警察職業(yè)特點(diǎn)的人事管理新模式，建立了公安機(jī)關(guān)職位設(shè)置和分類管理的基本制度體系，警察招錄、任職定級、職務(wù)任免與升降、轉(zhuǎn)任等制度已入軌運(yùn)行。據(jù)深圳市人力資源與社會保障局等單位組成的評估小組調(diào)查，認(rèn)為改革后警力下沉，配置優(yōu)化，警察專業(yè)素質(zhì)得到提高，推動了各項(xiàng)工作。有50%的民警認(rèn)為改革后晉升職級比以前容易了，63%的民警認(rèn)為改革后的酬薪待遇有所提高，專業(yè)化改革“取得了一定的積極效果”。深圳市公安機(jī)關(guān)公務(wù)員專業(yè)化改革雖然在一些方面還不完善，但為全國公安機(jī)關(guān)全面深入推進(jìn)警察分類管理改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)、提供了有益的借鑒。

三、2008年公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)套改實(shí)踐

根據(jù)2008年3月5日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)人民警察職務(wù)序列的意見》和2009 年12月21日人力資源與社會保障部、公安部、國家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)人民警察警員職務(wù)套改方案》（以下簡稱“國務(wù)院《意見》和三部局《套改方案》”）的精神和規(guī)定，各地公安機(jī)關(guān)結(jié)合本地實(shí)際，研究制定下發(fā)了具體的實(shí)施辦法，全面開展警員職務(wù)套改工作。

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)套改工作，針對基層執(zhí)法警察工作艱苦、待遇低、隊(duì)伍不穩(wěn)的問題，設(shè)置了警長、警員兩個(gè)職務(wù)名稱和七個(gè)職務(wù)層次的職務(wù)序列。通過套改，基層執(zhí)法勤務(wù)警察的待遇不再由行政職級決定，而是根據(jù)工作崗位、工作年限等條件進(jìn)行定級，較好地體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)人員的分類特點(diǎn)，在一定程度上緩解了基層公安民警長期存在的壓職壓級問題。

由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不同，警務(wù)保障能力存在很大差異，加之公安民警分類管理工作還處于摸索階段，警員職務(wù)套改工作存在未能完全體現(xiàn)公安職業(yè)特點(diǎn)、配套政策措施相對滯后、實(shí)施效果不夠明顯等諸多問題。這些問題主要集中在以下三個(gè)方面。

（一）警員職務(wù)設(shè)置范圍和層次不盡合理。過于考慮與綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的平衡問題，沒有很好地體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)特別是基層公安工作的性質(zhì)、特點(diǎn)。雖然警員職務(wù)設(shè)置了七個(gè)層次，但還是與綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)基本相對應(yīng)，沒有跳出原有綜合管理類的老框框，難以達(dá)到《公務(wù)員法》有關(guān)分類管理理念的理想效果。同時(shí)，“基層”概念的界定不科學(xué)，套改范圍不平衡，忽略了部分民警的利益?？h級公安機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)行體系的最基層，在實(shí)際工作中警種劃分并不像上級公安機(jī)關(guān)那樣清晰明確，且公安民警在基層所隊(duì)與綜合部門間反復(fù)換崗的情況非常普遍。將綜合部門和其他警種公安民警人為區(qū)分開來，既不科學(xué)，也難以操作，不列入套改范圍的綜合部門公安民警的工作積極性受到影響，降低了這項(xiàng)政策的激勵效能。

（二）套改配套政策措施未能跟上。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各個(gè)環(huán)節(jié)前后關(guān)聯(lián)、互相銜接。警員職務(wù)套改后，如其他配套政策措施未能及時(shí)跟上，不僅會影響整體套改效果，也會影響后續(xù)管理。特別是警員晉升辦法沒有及時(shí)出臺，原有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)管理規(guī)定又停止執(zhí)行，制約影響了公安民警非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的正常晉升。截至2014年，距首次套改工作已過去了4年，在此期間，除套改當(dāng)年規(guī)范性地運(yùn)作了一次，2011年、2012年進(jìn)行了部分微調(diào)，之后便一直停滯不前。沒有套改的公安民警中符合套改條件的不能及時(shí)套改，套改過的公安民警中符合晉升條件的不能及時(shí)晉升，特別在首次套改中，由于參加工作時(shí)間、任職年限的限制，與“高套”擦肩而過的部分公安民警，雖然現(xiàn)在已符合“高套”條件，卻因?yàn)樘赘墓ぷ鳑]有形成常態(tài)化機(jī)制和相關(guān)配套政策的非延續(xù)性，部分公安民警壓職壓級問題仍無法解決。這顯然有悖于套改政策的公平性。

（三）套改“紅利”不夠明顯。依據(jù)規(guī)定，套改后的公安民警警員職務(wù)，不與工資外其他職務(wù)待遇掛鉤。但是執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)作為國務(wù)院確定的職務(wù)序列，且是執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)民警唯一的職務(wù)，若不明確公安民警所任職務(wù)與對應(yīng)的住房、醫(yī)療等職務(wù)待遇如何掛鉤，就無法確定這部分公安民警可享受哪一級的待遇，勢必影響公安民警對實(shí)行警員職務(wù)政策的認(rèn)同感。從實(shí)施情況看，警員職務(wù)套改對公安民警工資待遇的影響并不明顯，特別是警員套改中“平套”的公安民警，沒有因?yàn)樘赘牡玫揭稽c(diǎn)實(shí)惠，沒有徹底解決任務(wù)重、壓力大、付出多、酬勞少、經(jīng)濟(jì)待遇偏低的問題。從工資情況看，以被調(diào)查的9個(gè)縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)為例，參與職務(wù)套改的執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)人民警察占在編警察總數(shù)的78.91%。但參與套改的公安民警中僅有27.02%因?yàn)椤案咛住惫べY上升了一個(gè)臺階，也就是說，72.98%的公安民警套改后與原工資持平，沒有因?yàn)樘赘亩硎艿浇?jīng)濟(jì)上的相關(guān)待遇。公安民警普遍反映受惠不多，改與不改區(qū)別不大。

四、公安民警分類管理改革探索實(shí)踐的啟示

公務(wù)員分類管理改革大幕已經(jīng)開啟，建立公務(wù)員分類管理制度勢在必行。公務(wù)員分類管理改革作為一項(xiàng)具有實(shí)質(zhì)性意義的制度突破與創(chuàng)新，不可能畢其功于一役。同樣，公安民警分類管理改革也是一個(gè)不斷探索實(shí)踐、不斷完善提高的過程。

（一）要把頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索結(jié)合起來，把“有別于其他公務(wù)員”和“效能警務(wù)”作為目標(biāo)取向。深圳市公安機(jī)關(guān)的公安專業(yè)化改革，結(jié)合深圳本地實(shí)踐和公安工作實(shí)際情況，對公安民警的分類管理提供了寶貴的地方經(jīng)驗(yàn)。盡管深圳改革的目的旨在“建立一套符合公安執(zhí)法要求和警察職業(yè)特點(diǎn)的人事管理新模式”，但依然遭遇到舊的編制體系、財(cái)政體制等方面的諸多體制性障礙和深層次矛盾。因此，全面協(xié)調(diào)、要素整合、體制創(chuàng)新的“頂層設(shè)計(jì)”就顯得尤為重要。

與此同時(shí)，國務(wù)院《意見》和三部局《套改方案》則顯示出強(qiáng)烈的“頂層設(shè)計(jì)”色彩。但是在各地財(cái)政能力不一、編制職數(shù)不一等現(xiàn)實(shí)情況面前，國務(wù)院《意見》和三部局《套改方案》的落實(shí)又需要各地各部門的大力配合支持。再如深圳改革中，僅深圳警務(wù)津貼按每月人均960元實(shí)施一項(xiàng)，深圳市、區(qū)兩級財(cái)政就要為此年均增加投入近2億元，這對于其他地方的公安機(jī)關(guān)而言，就很難實(shí)現(xiàn)。

因此，建立適合公安民警職業(yè)特點(diǎn)的分類管理制度既需要頂層設(shè)計(jì)又需要與各地的實(shí)踐探索相結(jié)合。即既要立足于堅(jiān)持按照國家法律辦事、堅(jiān)持符合公安執(zhí)法要求和警察職業(yè)特點(diǎn)的指導(dǎo)思想，把“有別于其他公務(wù)員”和“效能警務(wù)”作為目標(biāo)取向，拓展不同職類警察的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展通道，又要改變粗放式管理的格局，從各地實(shí)際出發(fā)，探索建立有利于優(yōu)化和規(guī)范內(nèi)部管理的程序和方法，提升管理效能和執(zhí)法效益，從而逐步形成具有“整體的明確性”和“具體的可操作性”的公安民警分類管理制度改革框架與藍(lán)圖。

（二）要把近期目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)結(jié)合起來，以漸進(jìn)的方式變“壓力型改革”為“構(gòu)建型改革”。如前所述，正是我國傳統(tǒng)模式下干部人事制度與日益變化發(fā)展的行政管理實(shí)踐的不相適應(yīng)，催生了公務(wù)員分類管理改革。公安民警分類管理改革實(shí)踐之所以走在公務(wù)員分類管理改革的前列，不僅因?yàn)楣裁窬诠珓?wù)員隊(duì)伍中占有多數(shù)，而且因?yàn)楣裁窬膲郝殙杭壍葐栴}在公務(wù)員隊(duì)伍中是最嚴(yán)重的。因此，無論是深圳市公安機(jī)關(guān)專業(yè)化改革還是全國執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)套改，都毫不諱言“公安民警大多數(shù)在基層執(zhí)法一線，工作任務(wù)重、時(shí)間長、強(qiáng)度大、職位風(fēng)險(xiǎn)程度高，但由于機(jī)構(gòu)規(guī)格低、職數(shù)少、人員數(shù)量大，導(dǎo)致職業(yè)發(fā)展空間有限”等客觀實(shí)際和突出問題，亦即改變公安隊(duì)伍壓職壓級的現(xiàn)狀是改革的主要驅(qū)動力。然而，決策論的研究表明，決策者在多數(shù)時(shí)候都傾向于在結(jié)果的周圍尋找原因。因此，在“壓力突出性”引導(dǎo)下的“壓力型改革”，容易將緩解壓力作為改革的主要目標(biāo)，從而遮蔽實(shí)現(xiàn)理想圖景的長遠(yuǎn)目標(biāo)。于是，類似深圳將全局副主任科員以上占非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員的比例由分類管理改革前的39.73%上升到61.86%的舉措，在短期來看似乎有激勵作用，但長遠(yuǎn)來看，如果不配套進(jìn)行深層次的改革，該措施的激勵作用十分有限。因此，要警惕以現(xiàn)實(shí)目標(biāo)代替長遠(yuǎn)圖景的改革態(tài)度，避免改革中的短視行為和改革資源的耗散，就必須變“壓力型改革”為“構(gòu)建型改革”。要通過改革指導(dǎo)思想的明確、原則的確立和邊際的廓清，將公安民警分類管理改革的近期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)結(jié)合起來進(jìn)行整體規(guī)劃，明確路徑選擇，構(gòu)建制度框架，以避免改革的目標(biāo)迷失，減少改革過程中的不確定性，避免頻繁的制度變更。

（三）要把公安內(nèi)部分類管理改革與外部配套機(jī)制的建立完善結(jié)合起來，變“單兵突進(jìn)型”改革為“協(xié)同攻關(guān)型”改革。深圳市公安機(jī)關(guān)在人員分類改革中，將承擔(dān)內(nèi)部一般行政管理和服務(wù)職能的崗位剝離出來，把原本占用警察編制的文職、雇員逐步從現(xiàn)有編制剝離出來，從而優(yōu)化了警力資源配置，有效解決了一線執(zhí)法勤務(wù)警察編制短缺的矛盾。同時(shí)，圍繞警察的核心職能，針對警員重新設(shè)計(jì)有別于其他公務(wù)員的相對獨(dú)立的職務(wù)職級序列和管理制度，對警察組織的核心職能和邊緣職能進(jìn)行了明確區(qū)分，從而有效地解決了警察核心職能弱化的問題。但是，此類改革措施畢竟涉及更大范圍的公務(wù)員分類管理改革的整體內(nèi)容。因此，盡管深圳市公安機(jī)關(guān)在改革中得到了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的支持，制訂了嚴(yán)密的實(shí)施方案和明確的規(guī)章制度，但是在改革過程中，還是遇到了轉(zhuǎn)文職類管理人員的抵觸、轉(zhuǎn)任障礙、警務(wù)技術(shù)職務(wù)任職資格評審方法遲遲無法出臺等一系列問題。再如執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)套改后，警員的職位分類與現(xiàn)有的公務(wù)員薪酬體系已無法直接對應(yīng)，只能通過技術(shù)性的操作發(fā)生間接關(guān)系；而警官職組中依然延續(xù)過去的薪酬體系，造成綜合管理類警員與執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員之間的薪酬貌似公平實(shí)不公平的現(xiàn)象，使綜合管理類警員與執(zhí)法勤務(wù)類警員之間在權(quán)利和義務(wù)上的矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)。

由此可見，僅進(jìn)行“單兵突進(jìn)型”的公安內(nèi)部分類管理改革，其改革的步伐和成效仍然受到規(guī)章制度不健全、配套制度未跟進(jìn)、法律政策改變等諸多不確定因素的影響，最終會影響改革的整體成效。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，公安民警分類管理改革不僅包含警察分類、警務(wù)人員管理、公安工作機(jī)制構(gòu)建等內(nèi)容，還包括人事管理制度和工資、醫(yī)療、住房等方面的福利保障體系等配套制度的同步跟進(jìn)，同時(shí)更離不開上級公安機(jī)關(guān)和地方黨委、政府的支持。因此，建立有別于其他公務(wù)員的公安民警分類管理制度改革應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌謀劃，頂層設(shè)計(jì)，協(xié)同攻關(guān)，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)改革舉措的實(shí)施?？梢灶A(yù)見，“協(xié)同攻關(guān)型”的公安民警分類管理改革還可能成為推進(jìn)公務(wù)員分類管理改革的重要示范。

（四）要把整體推進(jìn)和地區(qū)試點(diǎn)結(jié)合起來，在合法性框架下尋找更為適當(dāng)?shù)母母锫窂健Ｓ捎诠珓?wù)員分類管理尚屬新鮮事物，公安民警分類管理更是無現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可借鑒。以深圳公安機(jī)關(guān)專業(yè)化改革為例，他們是按照現(xiàn)代人事管理制度的基本原則，結(jié)合公安工作實(shí)際，積極實(shí)踐，大膽突破，多方面、多角度、多層次地探索解決矛盾和創(chuàng)新制度的具體方法和途徑，取得了新的實(shí)踐和認(rèn)識成果。

與中國改革開放30多年來的經(jīng)驗(yàn)相一致，改革試點(diǎn)是改革的必經(jīng)途徑。當(dāng)然，公安民警分類管理改革關(guān)涉問題繁多，涉及的利益群體廣泛，僅靠試點(diǎn)樣本根本無法囊括所有問題，依然有賴于國家全面深化改革的整體推進(jìn)。同時(shí)，要通過權(quán)限、程序與救濟(jì)上的若干關(guān)鍵設(shè)計(jì)，強(qiáng)化試點(diǎn)的進(jìn)程監(jiān)控和社會影響評估，來避免和補(bǔ)救改革“試點(diǎn)”可能對部分組織和公民所造成的負(fù)面影響。在合法性框架下，將全面推進(jìn)和地區(qū)試點(diǎn)結(jié)合起來，充分考慮各方面因素，通過細(xì)化的制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)有別于其他公務(wù)員的公安民警分類管理改革的整體目標(biāo)。