檢察建議使用之亂象分析

●王紅斌 賀楠/文

檢察建議使用之亂象分析

●王紅斌*賀楠**/文

檢察建議制度在我國(guó)的司法實(shí)踐中已存在多年，檢察機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)制度探索性實(shí)踐過(guò)程已經(jīng)取得了部分法律與社會(huì)效果。但是，綜合實(shí)踐來(lái)看，雖然理論上檢察建議制度作為檢察機(jī)關(guān)行使檢察建議權(quán)的方式之一，其應(yīng)當(dāng)起到一定的法律監(jiān)督效果，但該項(xiàng)制度在司法實(shí)踐中的運(yùn)行效果卻仍不盡理想。本文在對(duì)檢察建議制度作系統(tǒng)原理分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合檢察業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中所作出的探索性實(shí)踐成果以及近年來(lái)制發(fā)檢察建議的具體實(shí)證數(shù)據(jù)，以理論分析結(jié)合實(shí)證分析的方法，從進(jìn)一步完善檢察建議制度的宗旨出發(fā)，提出通過(guò)強(qiáng)化立法建設(shè)及制度機(jī)制化建設(shè)，使該項(xiàng)制度成為一項(xiàng)具有系統(tǒng)可操作性的檢察實(shí)務(wù)制度，從而進(jìn)一步充實(shí)完善我國(guó)的檢察制度體系。

檢察建議制度檢察意見(jiàn)系統(tǒng)完善

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)忠實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，保障憲法和法律統(tǒng)一正確有效實(shí)施的重要方式，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧的有效途徑。本文以鄧州市人民檢察院檢察建議的實(shí)踐使用和法律效果等方面對(duì)檢察建議進(jìn)行調(diào)研分析，總結(jié)檢察建議情況及特點(diǎn)，分析了檢察建議實(shí)施中存在的問(wèn)題及其不足，并就完善檢察建議工作提出對(duì)策。

一、檢察建議的概念、類(lèi)型

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)為保障法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理和服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。［1］檢察建議制度的根本目的是為了維護(hù)我國(guó)法律的尊嚴(yán)和穩(wěn)定性，保證社會(huì)主義法治國(guó)家的健康、穩(wěn)定發(fā)展。其具體的構(gòu)成要素可以細(xì)分為以下三點(diǎn)：了解并發(fā)現(xiàn)問(wèn)題;柔性問(wèn)責(zé);督促糾正。

2009年，最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》將檢察建議的類(lèi)型總結(jié)為：預(yù)防違法犯罪、督促改進(jìn)管理監(jiān)督工作、調(diào)節(jié)疏導(dǎo)民間糾紛、對(duì)相關(guān)人員給予表彰或處分、司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)改進(jìn)工作規(guī)范性問(wèn)題及其他檢察建議。這種分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)是檢察建議所起到的社會(huì)作用，除此之外檢察建議還可以根據(jù)其他的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類(lèi)，例如按建議的發(fā)送對(duì)象不同可以分為向國(guó)家機(jī)關(guān)提出的檢察建議和向其他社會(huì)主體提出的檢察建議;按建議的制發(fā)目的可以分為糾錯(cuò)檢察建議、整改檢察建議以及處置檢察建議;按建議的強(qiáng)制性可以分為通知型檢察建議、提請(qǐng)型檢察建議和提出型檢察建議。

二、檢察建議的現(xiàn)狀及原因分析

結(jié)合鄧州市人民檢察院近兩年(2012年、2013年)［2］的工作實(shí)踐，檢察建議的發(fā)展取得了作為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能的重要形式，檢察建議在檢察機(jī)關(guān)立足檢察職能，結(jié)合執(zhí)法辦案工作，助推社會(huì)管理創(chuàng)新，延伸執(zhí)法效果等方面發(fā)揮了重要作用。但是由于相關(guān)規(guī)定的缺位、使用混亂等因素，大大影響了檢察建議效果的充分發(fā)揮。

第一，檢察建議使用、管理混亂。近兩年來(lái)，鄧州市人民檢察院各部門(mén)共計(jì)發(fā)出檢察建議書(shū)約108份，其中針對(duì)公安機(jī)關(guān)約97份，法院11份，其他單位無(wú)。檢察建議的制作、簽發(fā)都有各個(gè)部門(mén)分別負(fù)責(zé)，無(wú)統(tǒng)一要求、無(wú)統(tǒng)一編號(hào)、無(wú)統(tǒng)一管理、無(wú)統(tǒng)一發(fā)送途徑。

第二，從制發(fā)內(nèi)容來(lái)看，內(nèi)容涉及改進(jìn)案件辦理要求和規(guī)范司法行為的相對(duì)較多，其他內(nèi)容基本無(wú)涉及。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，今年來(lái)，發(fā)送檢察建議要求補(bǔ)充偵查證據(jù)47份、變更強(qiáng)制措施32份、追捕同案犯14份、糾正程序違法8份、撤銷(xiāo)案件7份、加快辦案效率2份。

第三，制度的系統(tǒng)化工作機(jī)制研究缺乏深度，檢察建議實(shí)施效果不明顯。當(dāng)前鄧州市人民檢察院檢察建議工作雖然大量開(kāi)展，但檢察建議的真正效果卻時(shí)常大打折扣，究其原因是因?yàn)楹鲆暳似鋵?shí)施過(guò)程中系統(tǒng)化的機(jī)制構(gòu)建、忽視了對(duì)檢察建議的跟隨監(jiān)督，這導(dǎo)致了檢察建議的具體工作機(jī)制出現(xiàn)大片空白，對(duì)檢察建議的最終實(shí)施效果產(chǎn)生不良影響。例如問(wèn)題發(fā)現(xiàn)后，檢察建議僅僅對(duì)案件所涉及的問(wèn)題作表面淺層的分析，而無(wú)法深入問(wèn)題內(nèi)部發(fā)現(xiàn)問(wèn)題實(shí)質(zhì)，致使檢察建議書(shū)中出現(xiàn)“規(guī)章制度不健全”、“監(jiān)督管理存在漏洞”、“做其他處理”等口號(hào)式的制發(fā)建議。［3］

第四，缺乏類(lèi)案檢察建議。各個(gè)部門(mén)單打獨(dú)斗也使得檢察建議總是集中在一案一議的個(gè)案建議上，很難綜合各部門(mén)的智慧，通過(guò)類(lèi)案的對(duì)比、分析、歸納，找出共性問(wèn)題，站在更高的層面上對(duì)于同類(lèi)案件制發(fā)類(lèi)案檢察建議。

第五，檢察建議制裁機(jī)制缺失，檢察建議效果無(wú)法保障。檢察建議作為一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)強(qiáng)制性，檢察建議權(quán)想要在社會(huì)管理中實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督只能，必須存在一套完整的制裁機(jī)制為其保駕護(hù)航。而目前鄧州市人民檢察院的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)行使檢察建議權(quán)之后沒(méi)有具體的法律規(guī)定制約被建議單位限期整改或者限期回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于沒(méi)有進(jìn)行整改或回復(fù)的被建議單位缺少制裁手段，就等于將檢察建議置于與一般建議無(wú)異的境地之中，失去了其作為國(guó)家公權(quán)力所應(yīng)有的威懾力，對(duì)于案件的補(bǔ)充偵查、程序要求等大多數(shù)靠非正常工作程序。

三、完善檢察建議工作的若干對(duì)策

針對(duì)檢察建議的種種漏洞和不良效果，結(jié)合鄧州市人民檢察院檢察建議的實(shí)踐效果和情況，本著對(duì)檢察建議法制化與機(jī)制化相結(jié)合原則、柔性建議與剛性糾錯(cuò)相結(jié)合原則和檢察各部門(mén)相互協(xié)調(diào)原則，提出如下若干思考和對(duì)策。

首先是完善立法，建立完善相關(guān)使用規(guī)定，提高認(rèn)識(shí)層次，明確檢察建議的法律地位。要從根本上擺正、查擺清楚檢察建議的地位、性質(zhì)和重要作用，從根源上解決于相關(guān)法律法規(guī)缺位的情況。一方面完善立法，建立適應(yīng)基層院使用的相關(guān)規(guī)則，另一方面從檢察機(jī)關(guān)干警入手，提高檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、干警對(duì)檢察建議的認(rèn)識(shí)，明確檢察建議的重要作用，維護(hù)檢察建議權(quán)威。

其次是健全管理機(jī)制，規(guī)范檢察建議的制發(fā)流程。針對(duì)檢察建議管理混亂的情況，應(yīng)從關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，健全機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察建議制發(fā)流程的規(guī)范化，一是嚴(yán)格執(zhí)行審批制度，杜絕濫發(fā)檢察建議狀況。凡是制發(fā)檢察建議，必須由案件的承辦人或者部門(mén)指定人員制作，經(jīng)由部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)初步審核后，報(bào)分管檢察長(zhǎng)簽發(fā)。對(duì)于一些重要的或者有可能產(chǎn)生重要影響的檢察建議，應(yīng)當(dāng)提交檢察長(zhǎng)審批后再送達(dá)。二是嚴(yán)格按照統(tǒng)一，規(guī)范的格式和內(nèi)容制發(fā)檢察建議。檢察建議書(shū)應(yīng)當(dāng)列明所辦理案件的名稱(chēng)或者事項(xiàng)等案件的特點(diǎn)，在查辦案件的過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的發(fā)案單位在管理和制度等方面所存在的問(wèn)題，以及明確的、具體的整改建議和措施。三是嚴(yán)格執(zhí)行檢察建議的登記、備案和送達(dá)等工作。規(guī)定檢察建議應(yīng)由辦公室或案管辦統(tǒng)一負(fù)責(zé)登記、編號(hào)、蓋章，并進(jìn)行備案以及對(duì)備份的檢察建議進(jìn)行保管。

再次是嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，提高檢察建議的制作水平，建立制度化、系統(tǒng)化的工作要求。在目前情況下，檢察建議尚不具有剛性的法律效力，只有內(nèi)容針對(duì)性、指導(dǎo)性強(qiáng)、說(shuō)理充分且具有可操作性的檢察建議，才能被發(fā)案單位真正接受和采納，因此，必須多措并舉，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，增強(qiáng)檢察建議內(nèi)容的針對(duì)性和可操作性。一方面做好制發(fā)檢察建議前的調(diào)研工作，另一方面在行文時(shí)要做到重點(diǎn)突出，有針對(duì)性的對(duì)將要建議之事項(xiàng)的手段規(guī)律和發(fā)案環(huán)節(jié)要給予重點(diǎn)的了解，在此基礎(chǔ)上深入剖析，認(rèn)真歸納總結(jié);另外一方面，行文要言之有物，杜絕點(diǎn)到為止、淺嘗輒止。

第四是嘗試拓寬檢察建議的范圍，針對(duì)鄧州市人民檢察院實(shí)際情況，可以將檢察建議范圍拓展至針對(duì)法院審理超期類(lèi)、判決送達(dá)超期類(lèi)、移送后案件立案時(shí)間晚等情況;針對(duì)公安機(jī)關(guān)的毒品類(lèi)案件程序違法、非法倒賣(mài)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)類(lèi)案件款項(xiàng)推返情況、未成年人犯罪取保候?qū)徑鹗绽U等情況;針對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)如土地管理部門(mén)、村鎮(zhèn)發(fā)展中心的執(zhí)法建議等情況;針對(duì)基層自治機(jī)構(gòu)管理人員履行職務(wù)的司法建議等情況。

檢察建議制度作為有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治理念下的一種法律監(jiān)督方式，應(yīng)當(dāng)更好地在實(shí)踐中發(fā)揮其創(chuàng)新社會(huì)管理的作用。為達(dá)到這一目的，檢察建議制度應(yīng)當(dāng)在我國(guó)立法中得到體現(xiàn)，一方面區(qū)分概念，另一方面在探索中不斷完善檢察系統(tǒng)內(nèi)部的工作機(jī)制并改善檢察建議權(quán)的外部運(yùn)行環(huán)境。在立法的支持和機(jī)制的不斷完善同時(shí)發(fā)力的情況下，相信檢察建議制度在未來(lái)的司法實(shí)踐中會(huì)成為構(gòu)建公平、公正、公開(kāi)的法治社會(huì)的一項(xiàng)重要手段。

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［1］顧文虎、陳為鋼:《檢察建議的基本理論問(wèn)題》，載《法治論叢》2009年第3期。

［2］如無(wú)特別說(shuō)明，下文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均為兩年總和數(shù)據(jù)。

［3］劉鐵流:《檢察機(jī)關(guān)檢察建議實(shí)施情況調(diào)研》，載《人民檢察》2011年第2期。

*河南省鄧州市人民檢察院副檢察長(zhǎng)［474150］

**河南省鄧州市人民檢察院檢察官［474150］