檢察官辦案責(zé)任制改革的思考*

●王建明/文

檢察官辦案責(zé)任制改革的思考*

●王建明**/文

探索以主任檢察官辦案組織為代表的檢察辦案組織改革，對(duì)構(gòu)建公平高效權(quán)威的檢察權(quán)運(yùn)行體系，豐富和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度具有重要而深遠(yuǎn)的意義。針對(duì)本輪改革的情況，以體現(xiàn)檢察權(quán)的特有屬性為檢察官辦案責(zé)任制改革的科學(xué)參照，以統(tǒng)籌兼顧為檢察官辦案責(zé)任制改革的基本方式，以漸進(jìn)式推進(jìn)為檢察官辦案責(zé)任制改革的進(jìn)程把握，是下一步改革中應(yīng)該思考的問(wèn)題。

辦案責(zé)任制檢察權(quán)屬性統(tǒng)籌兼顧漸進(jìn)式推進(jìn)

自2014年起，在最高人民檢察院的統(tǒng)一部署下，全國(guó)部分檢察院開(kāi)始試點(diǎn)運(yùn)行“檢察官辦案責(zé)任制”。從試點(diǎn)情況來(lái)看，改革的思路比較符合司法規(guī)律，和中央的改革精神及要求相一致，取得了一定的成果。但仍然存在一些困惑，比如說(shuō)如何突出檢察官的主體地位，明確其職權(quán)?“去行政化”的程度如何把握?公平的選任機(jī)制如何構(gòu)建?如何實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的完整統(tǒng)一?等等問(wèn)題，尚需進(jìn)一步研究并在下一步的改革中加以完善。下文圍繞筆者對(duì)改革中一些思考，談三點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

一、以體現(xiàn)檢察權(quán)的特有屬性為檢察官辦案責(zé)任制改革的科學(xué)參照

衡量檢察官辦案責(zé)任制的設(shè)置是否科學(xué)合理，要看其是否適應(yīng)檢察權(quán)的特性、是否符和檢察權(quán)運(yùn)行的規(guī)律?，F(xiàn)實(shí)中檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制并沒(méi)有很好地體現(xiàn)和發(fā)揮檢察權(quán)的特有屬性。檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的辦案實(shí)踐中逐漸形成了一套“檢察人員承辦，辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定”的辦案模式。這種辦案模式，充分體現(xiàn)了“檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”的原則，有利于保障對(duì)檢察權(quán)行使各個(gè)環(huán)節(jié)的控制，有利于保證司法辦案的質(zhì)量，有利于防止檢察權(quán)的濫用。這一辦案模式的缺點(diǎn)在于，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了檢察權(quán)的行政主導(dǎo)地位，弱化甚至忽略了檢察權(quán)的司法屬性，忽視了一線辦案檢察官在司法辦案中的主體地位，導(dǎo)致了檢察權(quán)行政屬性的不平衡，影響了檢察權(quán)運(yùn)行的效能。在這樣的辦案模式下，人人負(fù)責(zé)，層層審批，介入案件的人員過(guò)多，導(dǎo)致責(zé)任主體模糊，責(zé)任追究難以落實(shí)。由于辦案需要層層審批，不僅影響辦案效率，而且在案件的處理上審查權(quán)和裁決權(quán)分離，審者不定，定者不審，違背了親歷性這一重要的司法規(guī)律。在這樣的辦案模式下，辦案檢察官處于整個(gè)垂直管理鏈條的底端，很難發(fā)揮辦案積極性，很難要求他們以高度負(fù)責(zé)的精神對(duì)待每一起案件，也很難要求他們積極主動(dòng)地去提高專業(yè)水平，不利于檢察官隊(duì)伍的專業(yè)化、精英化建設(shè)。

深化檢察官辦案責(zé)任制改革，一味地按照行政屬性、或者一味地按照司法屬性來(lái)對(duì)檢察官辦案責(zé)任制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，都不利于檢察權(quán)的良性運(yùn)行和檢察事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。因此，必須按照檢察權(quán)雙重屬性的指向和要求，對(duì)檢察官司法辦案管理的行政屬性進(jìn)行改革，增強(qiáng)其司法屬性，通過(guò)整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、優(yōu)化辦案組織、明確司法權(quán)限責(zé)任等措施，調(diào)整和完善辦案機(jī)制，賦予檢察官追訴、控訴和監(jiān)督的權(quán)利，使二者處于平衡狀態(tài)。

二、以統(tǒng)籌兼顧為檢察官辦案責(zé)任制改革的基本方式

對(duì)于檢察官辦案責(zé)任制的改革完善，檢察機(jī)關(guān)一直就沒(méi)有停止過(guò)探索。但在實(shí)踐中，主訴(辦)檢察官制度并沒(méi)有收到預(yù)期的效果。主要有以下兩方面的原因：一是改革沒(méi)有配套進(jìn)行，檢察官的權(quán)、責(zé)、利沒(méi)有統(tǒng)一。主訴、主辦檢察官在辦案中的主體地位并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，當(dāng)初賦予主訴檢察官更大的案件決定權(quán)的制度設(shè)想并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。檢察官仍然處于科層式審批結(jié)構(gòu)的末端，與司法獨(dú)立性要求的差距較大，檢察官晉職晉級(jí)仍然是通過(guò)委任行政職務(wù)的方式解決。同時(shí)，對(duì)檢察官規(guī)定了較為嚴(yán)格的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)將錯(cuò)案責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，錯(cuò)案責(zé)任追究成為懸掛在檢察官頭上的一把劍，使得檢察官不得不加強(qiáng)請(qǐng)示匯報(bào)，避開(kāi)權(quán)利與責(zé)任的不對(duì)等，使辦案又回到“三級(jí)審批”的辦案機(jī)制之中。二是主訴、主辦檢察官的待遇沒(méi)有落實(shí)。由于缺乏相關(guān)部門(mén)的支持，主訴、主辦檢察官難以落實(shí)相應(yīng)的職務(wù)晉升、薪酬待遇，配套保障機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，與日益增多的工作量形成強(qiáng)烈反差。這些實(shí)踐告訴我們，深化檢察官辦案責(zé)任制不是單項(xiàng)改革，涉及檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理體制，涉及檢察權(quán)的優(yōu)化配置以及檢察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，更與檢察體制改革有關(guān)，與國(guó)家的組織人事制度、財(cái)政制度改革有關(guān)，必須統(tǒng)籌兼顧、綜合推進(jìn)。只有這樣，才能使檢察官真正成為司法辦案的主體。

完善檢察官辦案責(zé)任制必須進(jìn)行綜合改革，實(shí)行檢察官權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一，責(zé)任制的設(shè)計(jì)要科學(xué)合理、符合司法規(guī)律，同時(shí)還要配套保障責(zé)任制正確運(yùn)行的其他制度措施。一是要實(shí)行檢察人員分類(lèi)管理制度。建立檢察官單獨(dú)的、有別于普通公務(wù)員的職務(wù)序列，暢通檢察官的職業(yè)晉升渠道，讓檢察官?gòu)谋姸嘈姓聞?wù)中解放出來(lái)，心無(wú)旁騖地投入辦案之中。二是要落實(shí)檢察官有別于普通公務(wù)員的薪酬待遇，解決其所肩負(fù)的責(zé)任與待遇不對(duì)等的問(wèn)題。三是要完善檢察官身份保障制度，從具體的制度措施上保障檢察官依法履行檢察職責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉，非經(jīng)法定事由、法定程序，不被免職、降職、降級(jí)、辭退或者處分。四是推行省以下檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。這項(xiàng)改革措施有利于加強(qiáng)上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，也為檢察官作為司法辦案主體，敢于抗拒外來(lái)干擾、依法辦案提供領(lǐng)導(dǎo)體制保障。

三、以漸進(jìn)式推進(jìn)為檢察官辦案責(zé)任制改革的進(jìn)程把握

完善檢察官辦案責(zé)任制，就要正視檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和檢察官辦案模式的特色，按照司法規(guī)律和檢察特色，對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行司法化改革，努力優(yōu)化檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)、檢察官等不同層面的關(guān)系，通過(guò)放權(quán)，讓一線辦案檢察官“有職有權(quán)”，從而實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)辦案的“審定合一”、“責(zé)權(quán)統(tǒng)一”。從目前來(lái)看，檢察官辦案責(zé)任制較為符合這一目標(biāo)。在目前檢察官隊(duì)伍素質(zhì)仍然需要大力提升的條件下，檢察官辦案責(zé)任制不失為一個(gè)既接近改革目標(biāo)又兼顧現(xiàn)實(shí)的穩(wěn)妥選擇，它將增強(qiáng)檢察官的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，調(diào)動(dòng)檢察官工作積極性，提高辦案質(zhì)量和效率。同時(shí)優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)配置，部門(mén)負(fù)責(zé)人將不再審批具體案件，其職能定位于行政事務(wù)管理和內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)揮組織、指導(dǎo)、監(jiān)督司法辦案的作用，切實(shí)解決以行政方式管理司法辦案的問(wèn)題，能有效推動(dòng)檢察官隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，使一批優(yōu)秀的檢察官專注于檢察業(yè)務(wù)，遏制業(yè)務(wù)部門(mén)一線人才流失現(xiàn)象，推進(jìn)基層檢察院隊(duì)伍建設(shè)。

推進(jìn)檢察官辦案責(zé)任制，一個(gè)最關(guān)鍵的問(wèn)題就是協(xié)調(diào)好上命下從的檢察一體化與檢察官獨(dú)立的關(guān)系?？茖W(xué)協(xié)調(diào)這個(gè)關(guān)系，需要實(shí)行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力清單制度，合理地授權(quán)檢察官，按照訴訟規(guī)律和檢察規(guī)律，科學(xué)的劃分檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)、主任檢察官、檢察官的職責(zé)權(quán)限和權(quán)力邊界，逐步形成檢察官在辦案中的主體地位。在向主任檢察官授權(quán)的過(guò)程中，要處理好以下問(wèn)題：一是要處理好如何正確對(duì)待上級(jí)指令權(quán)的問(wèn)題。由于檢察機(jī)關(guān)上命下從的領(lǐng)導(dǎo)體制，必須明確上級(jí)下達(dá)的指令檢察官必須服從，但是必須對(duì)上級(jí)指令權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行限制，同時(shí)，對(duì)于上級(jí)的不當(dāng)指令要賦予檢察官一定的抗命權(quán)以進(jìn)行制約。二是要處理好主任檢察官與辦案組織內(nèi)的其他人員、部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)以及檢察委員會(huì)的關(guān)系。主任檢察官辦案組作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部基本的辦案單元，主任檢察官與其他檢察官、檢查輔助人員是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、指揮與被指揮的關(guān)系。主任檢察官對(duì)辦案組內(nèi)其他辦案人員的辦案活動(dòng)具有指揮權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其他辦案人員要協(xié)助主任檢察官承辦案件，處理好相關(guān)法律事務(wù)。部門(mén)負(fù)責(zé)人的主要職責(zé)是本部門(mén)行政后勤事務(wù)的管理和工作機(jī)制上的保障，對(duì)主任檢察官承辦案件沒(méi)有指令性和審核權(quán)。檢察長(zhǎng)及檢察委員會(huì)要做好授權(quán)工作，除由檢察長(zhǎng)以及檢察委員會(huì)專職行使的職權(quán)外，可以適當(dāng)授權(quán)主任檢察官行使。這一改革，需要一定的適應(yīng)期，因此要循序漸進(jìn)地推開(kāi)，避免操之過(guò)急。

(鳴謝:特別感謝本文寫(xiě)作過(guò)程甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院檢委會(huì)專職委員張旭升、法律政策研究室副主任羅旭強(qiáng)同志的大力支持。)

*本文系甘肅省人民檢察院2015年檢察理論研究課題成果。

**甘肅省平?jīng)鍪腥嗣駲z察院黨組成員、平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)［744000］