完善公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的若干思考

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-3040（2015）05-0005-03

收稿日期：2015-08-28

作者簡(jiǎn)介：王海仁，浙江省公安廳副廳長(zhǎng)。

*此文系2015年8月25日王海仁同志在全省公安執(zhí)法改革與規(guī)范化建設(shè)座談會(huì)上的講話。題目系編者所加，本刊發(fā)表時(shí)略有刪節(jié)。

習(xí)近平總書記指出，“改革之難，首先難在統(tǒng)一思想，形成共識(shí)。”完善公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見》及相關(guān)改革方案七個(gè)方面改革內(nèi)容中的一項(xiàng)，是法治公安建設(shè)的新要求新載體，是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的深化和發(fā)展。全面深化公安改革的總體目標(biāo)是完善與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

一、凝聚改革共識(shí)，明確完善公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制基本路徑

根據(jù)黨中央、公安部的部署和要求，結(jié)合具有浙江公安特色的“又好又多”執(zhí)法辦案體系建設(shè)等工作實(shí)際，落實(shí)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的基本路徑可以概括為“深化兩個(gè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)四個(gè)突破”。

“兩個(gè)機(jī)制”，就是執(zhí)法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”執(zhí)法辦案管理新機(jī)制和刑事案件質(zhì)量管控機(jī)制，前者要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法流程和環(huán)節(jié)的管控，后者要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和案件實(shí)體的管控。

“四個(gè)突破”是指：一是在提升執(zhí)法能力上有新突破。進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法資格等級(jí)考試和鼓勵(lì)參加國(guó)家司法考試，在定期學(xué)法、法制沙龍等活動(dòng)基礎(chǔ)上深化執(zhí)法辦案積分制，從重點(diǎn)關(guān)注案件辦理向涵蓋執(zhí)法管理、執(zhí)法效率、執(zhí)法效果和執(zhí)法能力等內(nèi)容拓展；從縣級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案積分制向省、市級(jí)公安機(jī)關(guān)警種執(zhí)法辦案積分制延伸，以及進(jìn)一步建立健全積分結(jié)果與獎(jiǎng)優(yōu)罰劣緊密掛鉤的制度機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)學(xué)法主動(dòng)性、自覺性。二是在管理執(zhí)法源頭上有新突破。探索實(shí)行受立案分離和立案歸口管理制度，健全受案登記制度，確保如實(shí)受案；完善立案審查制度，確保依法立案。三是在推進(jìn)執(zhí)法公開上有新突破。按照“陽(yáng)光執(zhí)法”體系建設(shè)的要求，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)公開、執(zhí)法過(guò)程公開、行政管理公開和行政許可公開，以及持續(xù)深化案件公開查處和說(shuō)理執(zhí)法工作，以公開促公正，倒逼規(guī)范執(zhí)法。四是在破解執(zhí)法難題上有新突破。規(guī)范涉案財(cái)物查封、扣押、凍結(jié)程序，積極探索建立公、檢、法等跨部門的涉案財(cái)物集中管理工作機(jī)制，以及探索侵財(cái)型犯罪數(shù)額和情節(jié)相結(jié)合的綜合性追訴標(biāo)準(zhǔn)，探索輕微刑事案件、行政案件快速辦理工作機(jī)制。

二、推進(jìn)“三位一體”，構(gòu)筑公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行管理“封閉圈”

公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)的基本活動(dòng)是執(zhí)法活動(dòng)，公安民警的基本行為是執(zhí)法行為，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法活動(dòng)和執(zhí)法行為的有效管理，是改革執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵所在。浙江公安機(jī)關(guān)開展的執(zhí)法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”機(jī)制建設(shè)，就是嚴(yán)格執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行、提升執(zhí)法質(zhì)量與效率的一次有益探索。

（一）堅(jiān)持全要素推進(jìn)?！叭恕?、物”是執(zhí)法工作的基本要素，管住了這三大基本要素，就管住了執(zhí)法工作的核心。通過(guò)辦案區(qū)升級(jí)改造、建設(shè)案件管理中心、完善涉案財(cái)物管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)涉案人員、案件進(jìn)程、涉案物品的集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、精細(xì)化管理。其中，案件管理是“三位一體”機(jī)制建設(shè)的核心和樞紐，執(zhí)法辦案與物證管理是“三位一體”機(jī)制建設(shè)的兩個(gè)基本要素，三者既各有側(cè)重，也相輔相成、有機(jī)統(tǒng)一，必須協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（二）堅(jiān)持全過(guò)程管控。一是強(qiáng)化執(zhí)法對(duì)象的全過(guò)程管控。升級(jí)改造執(zhí)法辦案場(chǎng)所，按照人身安全檢查→信息采集→訊（詢）問(wèn)→候問(wèn)等流程要求，合理規(guī)劃功能室的順序和布局，及時(shí)消除場(chǎng)所內(nèi)各類安全隱患。充分利用現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)、視頻監(jiān)控設(shè)備等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為全流程記錄、回溯式管理。嚴(yán)格做到違法犯罪嫌疑人一律直接帶入辦案區(qū)、一律進(jìn)行人身檢查和信息采集、一律要有人面對(duì)面看管、一律要有視頻監(jiān)控記錄。二是強(qiáng)化執(zhí)法辦案的全過(guò)程管控。案件管理室（中心）承擔(dān)統(tǒng)一受立案、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出口及統(tǒng)一巡查的職能。審核環(huán)節(jié)做到“三必核”：案件受理必核、立案必核、案件移送前必核；巡查環(huán)節(jié)做到“三必查”：辦案區(qū)情況每日必查、物證管理每日必查、辦案進(jìn)程每日必查；管理環(huán)節(jié)做到“三必管”：管理好在辦案件、管理好未破案件、管理好歸檔卷宗，從而實(shí)現(xiàn)從接處警到案件最終處理的過(guò)程與結(jié)果的全面管控。三是強(qiáng)化涉案物證的全過(guò)程管控。抓“集中保管”，物證入庫(kù)時(shí)，必須提交扣押文書，運(yùn)用“二維碼”等技術(shù)對(duì)物證實(shí)行“一物一戶、一案一檔”管理，保證源頭清楚；抓“有序流轉(zhuǎn)”，實(shí)現(xiàn)物證網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、全程監(jiān)控、動(dòng)態(tài)管理，確保流轉(zhuǎn)順暢；抓“規(guī)范處置”，按照“誰(shuí)辦理，誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)處置，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，對(duì)涉案物證及時(shí)移交、發(fā)還、收繳、沒收，確保去向明確、處置得當(dāng)。

（三）堅(jiān)持全領(lǐng)域覆蓋。目前，“三位一體”機(jī)制建設(shè)正從基層所隊(duì)，向縣、市級(jí)公安機(jī)關(guān)延伸，逐步探索建立市、縣、基層所隊(duì)三級(jí)架構(gòu)的綜合性執(zhí)法辦案管理體系。案件管理方面，結(jié)合公安部受立案制度改革，對(duì)到局機(jī)關(guān)報(bào)案、外單位移送、公安內(nèi)部移交及群眾投訴反映等受立案事項(xiàng)，由市、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一受理、統(tǒng)一掌握情況。物證管理方面，逐步實(shí)現(xiàn)公安內(nèi)部各辦案單位物證室、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)物證中心的統(tǒng)一管理；公安外部延伸至檢、法等部門，實(shí)現(xiàn)“換押式”移交、一體化管理，并逐步實(shí)現(xiàn)從物證管理向涉案財(cái)物管理拓展。同時(shí)，不斷豐富“三位一體”的內(nèi)涵和外延，有機(jī)融入涉法涉訴信訪工作、陽(yáng)光執(zhí)法工作、紀(jì)委督察監(jiān)督等，打造綜合性執(zhí)法辦案管理體系。

三、強(qiáng)化刑事執(zhí)法管控，抓住公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革核心

司法體制改革的不斷深入，要求我們更加主動(dòng)適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革新要求。這不僅是規(guī)范偵查活動(dòng)、提高辦案質(zhì)量、促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的需要，對(duì)于推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力和群眾滿意度也具有極其重要的意義。

（一）抓好受案立案。立（受）案是刑事執(zhí)法的源頭，必須本著如實(shí)受理、依法立案、規(guī)范管理的原則，從解決該受不受、該立不立、隨意受立、底數(shù)不清、管理較亂等問(wèn)題入手，從體制、機(jī)制、制度等方面深入推進(jìn)改革。要統(tǒng)一受立，嚴(yán)格監(jiān)督。按照案件管轄分工，一般刑事警情、群眾報(bào)案由派出所登記受理；外單位移送的案件，以及群眾到局機(jī)關(guān)報(bào)案的，由局案管中心統(tǒng)一登記，分派給辦案單位。是否受理、是否立為刑事案件，都必須經(jīng)過(guò)審核。派出所要對(duì)報(bào)案警情做到“日清”；案管中心要定期巡查受立案情況，防止有案不受不立或者久拖不決、不了了之，確保受案立案工作依法高效運(yùn)行。要系統(tǒng)管理，全面掌控。警情、受案、立案工作要實(shí)現(xiàn)全過(guò)程網(wǎng)上記載、網(wǎng)上運(yùn)行、網(wǎng)上管理。案管中心通過(guò)信息系統(tǒng)對(duì)各部門受案、立案情況進(jìn)行統(tǒng)一掌握、匯總分析和綜合研判，利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)違法犯罪活動(dòng)規(guī)律和執(zhí)法辦案共性問(wèn)題，為打擊犯罪和改進(jìn)執(zhí)法工作提供決策參考。要接受監(jiān)督，解決爭(zhēng)議。案管中心及時(shí)協(xié)調(diào)處理辦案部門之間、公安機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的立案管轄爭(zhēng)議；處理群眾反映有關(guān)受案、立案中存在的問(wèn)題，有效化解受案立案環(huán)節(jié)執(zhí)法隨意、相互推諉、群眾不滿意等突出問(wèn)題。通過(guò)公安機(jī)關(guān)政務(wù)網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、手機(jī)APP等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和移動(dòng)終端，開通受案及案件查詢服務(wù)，既方便群眾自助報(bào)案及查詢，又自覺接受社會(huì)的監(jiān)督。

（二）抓好集中辦案。縣級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案部門中層領(lǐng)導(dǎo)的人數(shù)約占執(zhí)法民警總數(shù)的三分之一，是基層執(zhí)法辦案和監(jiān)督管理的中堅(jiān)力量。但是也存在“提拔一個(gè)干部，減少一個(gè)辦案骨干”的現(xiàn)象，一些中層領(lǐng)導(dǎo)為應(yīng)付考核掛名辦案、辦簡(jiǎn)單案件，有的甚至不辦案。因此，必須強(qiáng)調(diào)中層履職，切實(shí)發(fā)揮執(zhí)法辦案的帶頭作用；切實(shí)承擔(dān)起執(zhí)法管理職責(zé)。要進(jìn)一步落實(shí)市、縣公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)警種、派出所之間的刑事辦案職責(zé)，充分發(fā)揮警種的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)起辦理疑難、重大、復(fù)雜案件主力軍的作用，切實(shí)為派出所松綁減負(fù)。實(shí)踐證明，偵查職責(zé)分散，基層派出所承擔(dān)過(guò)多辦案任務(wù)，是制約辦案質(zhì)量提高的一個(gè)重要因素。近年來(lái)一些地方探索實(shí)踐適當(dāng)集中刑事案件管轄權(quán)，集中辦案、加強(qiáng)案件審查力度的做法，值得借鑒。

（三）抓好兩個(gè)統(tǒng)一。從2014年開始，浙江省公安廳就開展了刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作改革，對(duì)刑事案件的法律審核落實(shí)相對(duì)獨(dú)立的專門部門及人員。截止目前，全省市、縣兩級(jí)公安機(jī)關(guān)由法制部門統(tǒng)一審核的占78%，案審部門統(tǒng)一審核的占20.4%（以審核上行案件為主），辦案部門自辦自審的占1.6%。當(dāng)然，現(xiàn)在的預(yù)審（案審）部門的職能，與傳統(tǒng)意義上的預(yù)審不同，重點(diǎn)是對(duì)案件證據(jù)的審查、補(bǔ)強(qiáng)，因而預(yù)審部門審核刑事案件的做法仍符合“辦審分離”的原則。將“書面審”與“事實(shí)審”相結(jié)合，審核人員在審閱相關(guān)卷宗等書面材料的基礎(chǔ)上，還需審訊犯罪嫌疑人、核實(shí)證據(jù)材料、聽取律師意見等，就案件辦理情況全方位地提出審核意見。有的地方因案件審核力量不夠，尚不能對(duì)所有刑事案件進(jìn)行“事實(shí)審”，但也在有重點(diǎn)地選擇重大、復(fù)雜、疑難的案件先行事實(shí)審核。統(tǒng)一出口，統(tǒng)一對(duì)接檢察機(jī)關(guān)，主要解決了因案件多頭出口造成報(bào)捕起訴標(biāo)準(zhǔn)不一、情況掌握不全、難以有效協(xié)調(diào)法律適用界限等問(wèn)題。

四、把握三個(gè)關(guān)系，保障公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革順利進(jìn)行

改革既需要百折不回的信念、堅(jiān)定果敢的行動(dòng)，也需要全面系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)論、攻堅(jiān)克難的方法論。執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革要始終堅(jiān)持以改革為趨向、實(shí)戰(zhàn)為導(dǎo)向、問(wèn)題為指向、成效為取向，堅(jiān)持整體思維、嚴(yán)密法律底線，正確處理好解放思想和實(shí)事求是、整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破、全局與局部的關(guān)系。

（一）處理好解放思想和實(shí)事求是的關(guān)系。改革的過(guò)程，就是思想解放的過(guò)程。不進(jìn)行思想的大解放，就不會(huì)有改革的大突破。解放思想就不能因循守舊、抱殘守缺、固步自封。解放思想必須實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)。如執(zhí)法辦案積分制，大膽引入現(xiàn)代企業(yè)的管理理念，著力破解浙江案多人少的客觀難題，有效激發(fā)民警執(zhí)法辦案積極性，這就是解放思想與實(shí)事求是有機(jī)結(jié)合的典范。執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革各個(gè)項(xiàng)目必須要堅(jiān)持從浙江公安工作實(shí)際出發(fā)，從浙江執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)狀出發(fā)，從遵循執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，既大膽探索又腳踏實(shí)地，堅(jiān)定信心地走有浙江特色的公安改革道路。

（二）處理好重點(diǎn)突破和整體推進(jìn)的關(guān)系。公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革是個(gè)整體。要堅(jiān)持整體推進(jìn)、統(tǒng)籌謀劃，深化改革各個(gè)方面、各個(gè)層次、各個(gè)要素，注重推動(dòng)各項(xiàng)改革相互促進(jìn)、良性互動(dòng)、協(xié)同配合，注重改革措施整體效果。要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。重要領(lǐng)域“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，關(guān)系到改革大局，是改革的重中之重；關(guān)鍵環(huán)節(jié)“一子落而滿盤活”，關(guān)系到改革成效，是改革的有力支點(diǎn)。就浙江執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革而言，執(zhí)法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”機(jī)制建設(shè)、完善刑事案件質(zhì)量管控機(jī)制，就是執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域。要以這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶冢瑢?shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革與執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有機(jī)結(jié)合、同頻共振、互促互進(jìn)。

（三）處理好全局和局部的關(guān)系。局部與全局相互依存，沒有局部就無(wú)所謂全局，沒有全局局部也不可能存在。在執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革過(guò)程中，要撇開警種思維、摒棄部門利益，既要考慮每一項(xiàng)改革項(xiàng)目的具體情況，更要從公安工作的全局出發(fā)，從法治公安建設(shè)的高度來(lái)統(tǒng)籌謀劃。緊扣“法治公安”主題，全面深化執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革，大力推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，建立健全科學(xué)完備的執(zhí)法制度體系、系統(tǒng)嚴(yán)密的執(zhí)法辦案體系、嚴(yán)格規(guī)范的執(zhí)法責(zé)任體系，爭(zhēng)取在三年內(nèi)，率先在我省實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法辦案系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化的目標(biāo)。

（責(zé)任編輯：蔣國(guó)長(zhǎng)）