行政指導(dǎo)提升消防監(jiān)督執(zhí)法公眾滿意度可行性探析

黃雅妮，鐘建軍

(1.益陽市消防支隊(duì)，湖南 益陽 413000； 2.株洲市消防支隊(duì)，湖南 株洲 412000)

行政指導(dǎo)提升消防監(jiān)督執(zhí)法公眾滿意度可行性探析

黃雅妮1，鐘建軍2

(1.益陽市消防支隊(duì)，湖南 益陽 413000； 2.株洲市消防支隊(duì)，湖南 株洲 412000)

以公眾滿意度和行政指導(dǎo)的基本概念、內(nèi)涵為出發(fā)點(diǎn)，分析了公眾滿意度和行政指導(dǎo)對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法的重要意義，并列舉了幾種常見的行政指導(dǎo)在消防監(jiān)督執(zhí)法中的運(yùn)用，以及對(duì)公眾滿意度的影響，肯定了行政指導(dǎo)對(duì)提升消防監(jiān)督執(zhí)法公眾滿意度的可行性。

消防監(jiān)督執(zhí)法；行政指導(dǎo)；公眾滿意度

建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，是中國(guó)政府行政體制改革重要目標(biāo)，這在黨十八大報(bào)告中得到了明確的反映。服務(wù)型政府的打造，要以給全社會(huì)提供必要的和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為目的，以政府自身職能的科學(xué)定位、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合、施政的廉潔高效為手段，以公眾的滿意度、評(píng)價(jià)權(quán)和選擇權(quán)為前提和歸宿。衡量服務(wù)型政府建設(shè)的成效，最終的標(biāo)準(zhǔn)還是看人民群眾是否滿意。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作為政府的職能部門之一，消防監(jiān)督執(zhí)法公眾滿意度的高低對(duì)推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)也有著舉足輕重的作用[1-2]。

公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作為對(duì)消防工作實(shí)施監(jiān)督管理的行政管理部門，以前所適用的“命令和服從”的“剛性”執(zhí)法模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，而行政指導(dǎo)作為一種非強(qiáng)制性方法或手段的“柔性”執(zhí)法，對(duì)完善消防管理，提升消防監(jiān)督執(zhí)法公眾滿意度有著重要意義[3]。

一、公眾滿意度概述

公眾滿意度是一個(gè)以公眾為核心、以公眾感受為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的概念，取決于公眾接受某項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)后的感知與公眾在接受之前的期望相比較后的體驗(yàn)，比值越大，則公眾越滿意，即公眾滿意度越高。它由理念滿意度、行為滿意度、形象滿意度、價(jià)值滿意度等要素構(gòu)成，具有主觀性、模糊性、可測(cè)性、可分性、可變性等特征。

二、公眾滿意度對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法的重要性

(一)公眾滿意度是消防監(jiān)督執(zhí)法得到有效監(jiān)督的前提

消防執(zhí)法監(jiān)督既有來自于自我的內(nèi)在監(jiān)督也有來自于上級(jí)、民眾的外在監(jiān)督，公眾滿意度就是一個(gè)可以衡量消防監(jiān)督執(zhí)法是否得到有效監(jiān)督的標(biāo)尺，憑借這個(gè)標(biāo)尺，消防監(jiān)督員在具體執(zhí)法中可以時(shí)刻提醒自己規(guī)范執(zhí)法、服務(wù)執(zhí)法，同時(shí)其他社會(huì)主體則可以此標(biāo)尺衡量消防監(jiān)督執(zhí)法的質(zhì)量，同時(shí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)或上級(jí)機(jī)關(guān)可以通過公眾滿意度調(diào)查所反映出的問題，通過“舉一反三”指導(dǎo)基層消防監(jiān)督員規(guī)范執(zhí)法、服務(wù)執(zhí)法，并且可以將公眾滿意度作為對(duì)消防監(jiān)督員績(jī)效考核的依據(jù)。

(二)公眾滿意度是保障提高消防監(jiān)督執(zhí)法效率的基礎(chǔ)

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展期，城鎮(zhèn)建筑和火災(zāi)隱患同時(shí)劇增與消防監(jiān)督員不足的矛盾成為制約消防監(jiān)督工作發(fā)展的瓶頸問題，提高消防監(jiān)督執(zhí)法效率可以緩解這一矛盾。研究表明，公眾對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)的滿意度越高，越容易支持、接受、配合消防監(jiān)督工作的合法管理。同時(shí)，公眾滿意度越高，消防監(jiān)督員對(duì)于執(zhí)法后獲得滿足感和愉悅感越強(qiáng)，就能以更充沛的精力和更飽滿的熱情投入消防監(jiān)督執(zhí)法工作，這也是提高消防監(jiān)督執(zhí)法效率的基礎(chǔ)。

(三)公眾滿意度是樹立消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)威的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

權(quán)力是強(qiáng)制服從的，威望是使人信服而自愿接受的。權(quán)威體現(xiàn)了一種社會(huì)關(guān)系，是公眾心理感受的社會(huì)積累，表現(xiàn)為比較穩(wěn)定的社會(huì)認(rèn)可。公眾滿意度的高低，影響著公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)和消防監(jiān)督員在人民群眾中的形象，也影響著公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的信任和認(rèn)可，從而進(jìn)一步影響著社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，消防監(jiān)督員的這種執(zhí)法權(quán)要獲得社會(huì)的認(rèn)可，除了以憲法、法律、法規(guī)的賦予為依托外，提高公眾滿意度是樹立消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)威的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、行政指導(dǎo)概述

行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政管理民主化的發(fā)展趨勢(shì)。二戰(zhàn)后，特別是近幾十年來，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家隨著經(jīng)濟(jì)民主化的趨勢(shì)，相應(yīng)產(chǎn)生了行政管理民主化的趨勢(shì)，由于行政指導(dǎo)是在行政相對(duì)人的自愿同意和協(xié)助下進(jìn)行的，與強(qiáng)制性法律手段相比，行政指導(dǎo)更具民主性，更符合行政相對(duì)人的意愿，從而減少行政阻力，更有利于行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2004年國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第九條中明確提出：“要改革行政管理方式，充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用，這是轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容。”首次在國(guó)家級(jí)規(guī)范性文件中使用了“行政指導(dǎo)”這一用語，并明確提出要充分發(fā)揮行政指導(dǎo)方式作用[4-5]。

(一)行政指導(dǎo)的概念

行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，基于國(guó)家的法律精神、原則或政策，靈活地采取指導(dǎo)、勸告、建議、說明、提醒、警示等非強(qiáng)制性方法，謀求相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為。

(二)行政指導(dǎo)的主體

行政指導(dǎo)主體即行政主體，是指享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。其他的組織，如黨組織、社會(huì)中介組織、經(jīng)濟(jì)組織等，除非有合法授權(quán)，否則不可能成為行政指導(dǎo)的主體。

(三)行政指導(dǎo)的內(nèi)涵

一是行政指導(dǎo)的實(shí)施宗旨是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不斷變化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活對(duì)行政管理的需要。二是行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)是根據(jù)其職責(zé)和承擔(dān)的具體任務(wù)進(jìn)行的，只要屬于其管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)，行政主體均可以對(duì)其實(shí)施行政指導(dǎo)。除一些行政指導(dǎo)具有法律依據(jù)外，多數(shù)的行政指導(dǎo)的行政行為是基于法律原則以及行政組織法上的職能規(guī)定作出的，有的則是直接根據(jù)國(guó)家政策靈活作出的。三是行政指導(dǎo)沒有強(qiáng)制力，行政相對(duì)方可以自主決定是否接受或者配合，因而不產(chǎn)生直接的法律后果。

(四)行政指導(dǎo)的分類

行政指導(dǎo)可以從不同的角度進(jìn)行分類：以有無法律依據(jù)分為有法律依據(jù)的行政指導(dǎo)和無法律依據(jù)的行政指導(dǎo)；以作用的性質(zhì)分為促進(jìn)性行政指導(dǎo)和限制性行政指導(dǎo)；以指導(dǎo)層次分為宏觀性行政指導(dǎo)和個(gè)別行政指導(dǎo)；以行業(yè)和部門管理可以分為建設(shè)、教育、商業(yè)等若干行業(yè)類別，如對(duì)行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見、產(chǎn)業(yè)政策等均屬行業(yè)指導(dǎo)；以功能為標(biāo)準(zhǔn)分為管制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)、促進(jìn)性行政指導(dǎo)，如事先阻止違章建筑即屬于管制性行政指導(dǎo)，調(diào)停相對(duì)人之間的爭(zhēng)執(zhí)，避免釀成事端，屬于調(diào)整性行政指導(dǎo)，促進(jìn)性指導(dǎo)是指行政主體為使行政相對(duì)方的行為合法化而給予的行政指導(dǎo)，如行政審批指導(dǎo)等。

四、行政指導(dǎo)對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法的重要意義

(一)行政指導(dǎo)是對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法的一種補(bǔ)充和配合

隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的高速發(fā)展，社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，社會(huì)矛盾日趨尖銳，現(xiàn)有的法律、法規(guī)明顯滯后于社會(huì)發(fā)展。如果不合時(shí)宜地僅一味堅(jiān)持依法行政，不僅會(huì)使行政執(zhí)法的效能降低而且還會(huì)加劇社會(huì)矛盾的發(fā)展。因此，行政指導(dǎo)可以靈活自如地采用隨機(jī)應(yīng)變的對(duì)應(yīng)措施用于“法律空白”領(lǐng)域，作為消防監(jiān)督執(zhí)法的一種補(bǔ)充和配合，可以防止公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)和行政相對(duì)方之間的法律關(guān)系失衡。

(二)行政指導(dǎo)有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧

公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作為政府的一個(gè)職能部門，承擔(dān)著行政執(zhí)法職能和任務(wù)，多以行政許可、行政處罰等手段為主，與行政相對(duì)人產(chǎn)生摩擦和沖突的可能性很大。行政指導(dǎo)作為一種柔性管理，通過非強(qiáng)制性的管理手段，靠主動(dòng)引導(dǎo)、為公眾服務(wù)，來激發(fā)公眾主動(dòng)配合公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的合法監(jiān)管，能夠增加與相對(duì)人的溝通和理解，從而促進(jìn)政府與民眾的和諧，人與社會(huì)的和諧，人與人的和諧，有益于建設(shè)和諧社會(huì)。

(三)行政指導(dǎo)有助于提高行政效率

行政效率就是政府效率，政府效率就是政府生產(chǎn)力，它是一種推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的綜合生產(chǎn)力，因此高效的行政效率是國(guó)家和社會(huì)全面發(fā)展的必要保證，也是建立和諧發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必要條件。柔軟靈活、方法多樣的行政指導(dǎo)適用于消防監(jiān)督執(zhí)法的各個(gè)方面，尤其是法律、法規(guī)滯后的領(lǐng)域，能大大提高行政效率。

五、常見行政指導(dǎo)方式及其在消防監(jiān)督執(zhí)法中的運(yùn)用

(一)行政提示

通過編寫、發(fā)放宣傳冊(cè)，發(fā)布公共信息等方式，進(jìn)行消防知識(shí)宣傳、政策指導(dǎo)，增強(qiáng)公眾的消防素養(yǎng)，指導(dǎo)公眾加強(qiáng)自身的管理和對(duì)其他行政相對(duì)人的監(jiān)督，增強(qiáng)守法的自覺性和能動(dòng)性。行政提示一般不針對(duì)特定行政相對(duì)人。如在行政審批中，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)通過在政務(wù)窗口制作各種服務(wù)卡、《便民手冊(cè)》等資料，明確服務(wù)內(nèi)容、辦事程序、申報(bào)材料、承諾時(shí)限，并提供項(xiàng)目申請(qǐng)書格式文本以及申請(qǐng)人需要填寫的相關(guān)表格等示范文本，不僅規(guī)范了申報(bào)資料也節(jié)省了申報(bào)人的時(shí)間。如公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)通過電視、廣告屏、網(wǎng)頁、微信、微博等平臺(tái)傳播單位“四個(gè)能力”建立的相關(guān)知識(shí)、遇到火災(zāi)如何處置、如何逃生、哪種行為觸犯了法律法規(guī)等知識(shí)，引導(dǎo)民眾主動(dòng)消除火災(zāi)隱患、自覺遵守法紀(jì)。經(jīng)公眾滿意度調(diào)查得知，行政提示對(duì)于公眾了解消防知識(shí)、提升消防素質(zhì)、加快行政審批效能有很大幫助。

(二)行政勸告

對(duì)情節(jié)輕微，尚未造成不良社會(huì)影響及危害后果，具備自行停止或及時(shí)糾正條件的違法違規(guī)行為，通過勸告的方式，讓行政相對(duì)人自行糾正或及時(shí)終止。如某大隊(duì)消防監(jiān)督員在監(jiān)督檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，一個(gè)約300 m2超市東面的安全出口被一些空紙盒占用，若依據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第六十條第一款第三項(xiàng)，應(yīng)對(duì)該單位的違法行為處五千元以上五萬元以下罰款，但是該違法行為情節(jié)輕微，可以在短時(shí)間內(nèi)整改到位。消防監(jiān)督員通過行政勸告，告知當(dāng)事人該違法行為的危害，并勸告當(dāng)事人自行糾正。在公眾滿意度調(diào)查中，該當(dāng)事人對(duì)此次執(zhí)法給予了高度評(píng)價(jià)，也改觀了當(dāng)事人之前認(rèn)為“消防執(zhí)法只會(huì)罰款”的偏見。

(三)行政約談

針對(duì)某個(gè)特定時(shí)期、特定領(lǐng)域發(fā)生的特定事件，對(duì)轄區(qū)內(nèi)易發(fā)領(lǐng)域的行政相對(duì)人，采取集體或個(gè)別約談的方式進(jìn)行直接溝通交流、通報(bào)情況、聽取意見、研究辦法，指導(dǎo)、督促行政相對(duì)人及時(shí)防范或消除違法隱患，建立和完善自律體系，制定長(zhǎng)效管理機(jī)制。如某一市場(chǎng)，由于歷史原因，存在四個(gè)方面的火災(zāi)隱患：(1)未設(shè)置火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)；(2)未設(shè)置自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)；(3)消防安全疏散距離超過標(biāo)準(zhǔn)；(4)消防安全疏散指示標(biāo)志和火災(zāi)應(yīng)急照明設(shè)施不完善。被列為市級(jí)重大火災(zāi)隱患后，消防監(jiān)督員通過提請(qǐng)政府組織，多次約談市場(chǎng)的百余家個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶，研究隱患解決辦法，通過協(xié)商，敲定由政府和經(jīng)營(yíng)戶共同承當(dāng)隱患整改費(fèi)用，同時(shí)在協(xié)商會(huì)上，消防監(jiān)督員通過宣傳消防法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，說服動(dòng)員經(jīng)營(yíng)戶進(jìn)行隱患整改工作，最后此重大火災(zāi)隱患在規(guī)定期限內(nèi)得以整改完畢，市場(chǎng)購(gòu)物環(huán)境得到大幅度改善，個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶們嘗到了積極整改火災(zāi)隱患所帶來的甜頭。在公眾滿意度調(diào)查中，給出了全滿分的好評(píng)價(jià)。

(四)行政建議

對(duì)于因法律法規(guī)知識(shí)欠缺，非主觀故意引發(fā)的危害后果較輕的違法違規(guī)行為，提出有利于行政相對(duì)人消除、防范問題的具體建議，促使其整改和規(guī)范。如消防監(jiān)督員在進(jìn)行行政審批上門指導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)，某施工工地的臨時(shí)用房布置不符合規(guī)范，主要存在兩方面問題：(1)一棟二層樓的臨時(shí)辦公樓，每層面積約為400 m2，只設(shè)有一部疏散樓梯；(2)原為會(huì)議室的房間改為宿舍，面積超過規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)了解，施工方對(duì)于臨時(shí)用房的布置知識(shí)缺乏，只認(rèn)為二樓為兩個(gè)會(huì)議室，平時(shí)去的人少，故只設(shè)了一部疏散樓梯。同時(shí)認(rèn)為宿舍設(shè)在一樓，人員出入便捷，且只有一人住在里面，沒有考慮房間面積是否符合要求。針對(duì)以上情況，消防監(jiān)督員在給施工單位講解具體規(guī)范要求的同時(shí)，并建議其增設(shè)一部疏散樓梯、不改變會(huì)議室的使用性質(zhì)或者將宿舍重新分隔等建議。

六、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，消防監(jiān)督執(zhí)法所涉事項(xiàng)的廣泛性與復(fù)雜性已非傳統(tǒng)執(zhí)法方式所能完全駕馭。因此我們必須轉(zhuǎn)換思維，立足于當(dāng)下行政法治發(fā)展的趨勢(shì)，參考服務(wù)型政府管理的方式，用柔性行政手段規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法。行政指導(dǎo)作為當(dāng)下柔性行政方式的代表，其方便、靈活、多樣的特性能夠拓展消防監(jiān)督執(zhí)法工作的思路，為消防監(jiān)督執(zhí)法行為的正確行使提供指引，能不斷提高公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為人民群眾服務(wù)的能力和水平。本文所倡導(dǎo)廣泛運(yùn)用行政指導(dǎo)處理消防監(jiān)督執(zhí)法的這種處理方式雖然仍有待消防監(jiān)督執(zhí)法工作實(shí)踐的進(jìn)一步考證，但行政指導(dǎo)對(duì)于提升消防監(jiān)督執(zhí)法工作公眾滿意度的可行性是毋容置疑的。

[1] 鄭方輝，張文方，李文彬.中國(guó)地方政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)理論方法與“廣東試驗(yàn)”[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2008.

[2] 中華人民共和國(guó)消防法[Z].

[3] 胡偉,柳美玲.服務(wù)型政府、公眾滿意度與民意調(diào)查——基于中國(guó)32個(gè)城市公共服務(wù)民調(diào)的研究[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(1):103-108.

[4] 莫于川.行政民主化與行政指導(dǎo)制度發(fā)展(上)——以建設(shè)服務(wù)型政府背景下的行政指導(dǎo)實(shí)踐作為故事線索[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2013,28(3):1-25.

[5] 莫于川.行政民主化與行政指導(dǎo)制度發(fā)展(下)——以建設(shè)服務(wù)型政府背景下的行政指導(dǎo)實(shí)踐作為故事線索[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2013,28(4):1-16.

(責(zé)任編輯 陳 華)

An Analysis of the Practicability of the Administrative Guidance in Improving Public Satisfaction of the Fire-prevention Supervision and Enforcement

HUANG Yani1, ZHONG Jianjun2

(1.YiyangMunicipalFireBrigade，Hu’nanProvince413000，China; 2.ZhuzhouMunicipalFireBrigade，Hu’nanProvince412000，China)

Starting from the basic concepts and connotation of public satisfaction and administrative guidance, this paper analyzes the significance of the public satisfaction and the administrative guidance on the fire-prevention supervision and enforcement. Meanwhile, several common cases about the applications of the administrative guidance on the fire-prevention supervision and enforcement and their influences on the public satisfaction are explained. The practicability of the administrative guidance in improving the public satisfaction of fire-prevention supervision and enforcement is affirmed.

fire-prevention supervision and enforcement; administrative guidance; public satisfaction

2015-05-06

黃雅妮(1980— )，女，湖南邵陽人，高級(jí)工程師； 鐘建軍(1972— )，男，湖南醴陵人，高級(jí)工程師。

D631.6

A

1008-2077(2015)10-0076-04