試析中國(guó)實(shí)行“高薪養(yǎng)廉”的不可能性

陳貝貝

(華東政法大學(xué) 上海 201620)

一、高薪養(yǎng)廉的概況

腐敗隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，表現(xiàn)為國(guó)家工作人員利用公權(quán)力謀取私人利益，其會(huì)帶來國(guó)家合法性喪失、擾亂市場(chǎng)秩序等一系列惡果。高薪養(yǎng)廉作為解決腐敗的措施之一，意在通過高薪金來杜絕腐敗以達(dá)到政治昌明的效果。

對(duì)于高薪能否養(yǎng)廉，一些國(guó)家和地區(qū)似乎有一些成功的嘗試，如亞洲的日本、新加坡、香港，歐洲的瑞士、芬蘭等，其中新加坡是公認(rèn)最成功的例子。中國(guó)學(xué)者則對(duì)此制度爭(zhēng)議頗多，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于:對(duì)高薪養(yǎng)廉沒有明確的定義以及若實(shí)行高薪養(yǎng)廉則龐大的公務(wù)員隊(duì)伍將成為中國(guó)財(cái)政的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)等。本文通過對(duì)新加坡反腐經(jīng)驗(yàn)的探討，從中國(guó)政治現(xiàn)狀出發(fā)，論證高薪養(yǎng)廉在中國(guó)的不可能性。

二、新加坡的反腐經(jīng)驗(yàn)

(一)采用“高薪+高福利+中央公積金”的反腐模式

新加坡的公務(wù)員始終屬于社會(huì)高收入階層，新加坡總理的年薪高達(dá)150 萬新元，內(nèi)閣部長(zhǎng)的收入水平是美國(guó)的4 倍、日本的2 倍，而普通公務(wù)員的年薪在8—9 萬新元之間。并且隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，政府每年都會(huì)對(duì)公務(wù)員的工資進(jìn)行重新調(diào)整，以保證工資機(jī)制與市場(chǎng)掛鉤，確保政府的廉潔高效和競(jìng)爭(zhēng)力。

除此之外，政府公務(wù)員除固定工資之外，其津貼和福利待遇也是非常高的，包括超時(shí)工作津貼、交通津貼、醫(yī)療保健方面的照顧、購買住房和裝修及購置汽車的專項(xiàng)優(yōu)惠貸款、參加進(jìn)修和培訓(xùn)的專項(xiàng)基金等。

同時(shí)，新加坡《中央公積金制度》規(guī)定，公務(wù)員每月個(gè)人繳納工資的20%，國(guó)家出資20%，存入個(gè)人賬號(hào)，工齡越長(zhǎng)，公積金越多。新加坡高級(jí)公務(wù)員退休時(shí)公積金可高達(dá)80—90 萬新元，但前提是不得貪污，一旦貪污一切都化為烏有，這成為政府高薪養(yǎng)廉的強(qiáng)大后盾。

(二)建立獨(dú)立的廉政機(jī)構(gòu)

類似于香港的廉政公署，新加坡的廉政公署直接隸屬于國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人，不受其他任何政府部門管轄，公署領(lǐng)導(dǎo)人由國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人任命，直接向國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，在廉政調(diào)查中擁有獨(dú)立的權(quán)限和威信，能獨(dú)立開展活動(dòng)，廣泛接受居民舉報(bào)。

(三)制定完善的公務(wù)員法規(guī)

《公務(wù)員行為守則》和《反貪污法》是新加坡最重要的廉政法規(guī)，對(duì)公務(wù)員從生活、工作各個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。比如:上級(jí)官員不準(zhǔn)向下級(jí)借錢，任何官員借錢給人不得收取利息;不得利用官方資訊或其地位牟取個(gè)人私利等等。一旦官員貪污腐敗，其懲治是及其嚴(yán)厲的，哪怕接受一根香煙都是違法的，都要被判刑。

(四)精英主義的分配方式

新加坡社會(huì)文化中有著很強(qiáng)的精英主義，社會(huì)對(duì)精英較高的收入有著廣泛的認(rèn)同，認(rèn)為有才能的人出任官員則無后顧之憂，這也保證了官員持續(xù)著很高的榮譽(yù)感和社會(huì)責(zé)任感，有效地避免了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

綜上所述，新加坡的“高薪養(yǎng)廉”是建立在一定的社會(huì)基礎(chǔ)之上的，其實(shí)現(xiàn)不僅有賴于一系列配套措施，更有賴于其發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的精英主義。這為在中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)土壤下探討高薪養(yǎng)廉是否具備可行性提供了思路。

三、中國(guó)實(shí)行高薪養(yǎng)廉的不可能性分析

(一)制度準(zhǔn)備缺位

中國(guó)尚不具備高薪養(yǎng)廉所需的制度，試想:若沒有廉政的意識(shí)，高薪何用?若沒有配套的立法、監(jiān)督機(jī)制，高薪只能獨(dú)自走在風(fēng)口浪尖，最終成為空談;若無高薪養(yǎng)廉的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，高薪養(yǎng)廉又豈能站穩(wěn)腳跟?

1.廉政教育制度不完善。毛澤東曾經(jīng)明確指出，解決黨內(nèi)腐敗問題，首要的是教育。鄧小平、江澤民等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都對(duì)廉政教育給予了高度的評(píng)價(jià)。但目前我國(guó)廉政教育存在諸多問題。一是教育內(nèi)容理想化，缺乏操作性。樹立的典型人物事跡較理想化，在普通公務(wù)員中缺乏可操作性。應(yīng)注意宣傳普通國(guó)家公職人員都可能觸及的人物、事跡，發(fā)生于身邊的微人物、微事跡才更有引導(dǎo)與警醒作用。二是教育方法簡(jiǎn)單，缺乏有效性。目前廉政教育很多停留在讀書、看錄像、上課等傳統(tǒng)層面上，很多國(guó)家公務(wù)人員將之看成是工作任務(wù)，缺乏學(xué)習(xí)的主動(dòng)性，這使得廉政教育事倍功半。應(yīng)秉持理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐相結(jié)合的原則，切實(shí)開展廉政教育。三是教育考核缺失，缺乏貫徹性。廉政教育往往收不到其想要的結(jié)果，一定程度上因?yàn)槿狈?duì)教育后的考核。沒有考核作為后盾，教育精神就難以得到落實(shí)，產(chǎn)生“集中教育就是給公職人員提供人際交往的平臺(tái)”的結(jié)果。

2.立法、監(jiān)督機(jī)制欠缺。首先，立法機(jī)制欠缺。以“雙規(guī)”為例，雙規(guī)是黨內(nèi)處罰的一種，實(shí)際上，由于黨內(nèi)處罰較法律輕、黨內(nèi)人士相互遮掩、黨內(nèi)求情、黨內(nèi)處罰不公開等現(xiàn)象的存在，這種方式一定程度上助長(zhǎng)了公職人員的腐敗風(fēng)氣。只有完善立法，將腐敗問題納入法治框架，才能有效遏止腐敗出現(xiàn)。其次，對(duì)腐敗的監(jiān)督不到位。目前腐敗出現(xiàn)高官化、巨腐化、群體化、國(guó)際化、新型化、隱蔽化等特點(diǎn)，對(duì)其監(jiān)督打擊愈發(fā)困難，一個(gè)完善的、全方位的監(jiān)督機(jī)制有待確立。最后，由“成本—收益”理論可知，一個(gè)人腐敗的成本越高，其腐敗的可能性就越小，這說明提高腐敗成本可以為政府打擊腐敗提供一個(gè)有效地方法，具體為:完善立法、加強(qiáng)監(jiān)督、執(zhí)法必嚴(yán)。

3.分配方式不允許。新加坡之所以能夠做到高薪養(yǎng)廉，有賴于其“精英主義的分配方式”，而中國(guó)只是在近30年來才采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，現(xiàn)代化程度較低，一定程度上傾向于平均主義，暫不具備高薪養(yǎng)廉的基礎(chǔ)。

(二)思想準(zhǔn)備缺位

一定的制度要與一定的社會(huì)思想水平相適應(yīng)，而中國(guó)目前還不具備高薪養(yǎng)廉的思想土壤。

1.缺乏高度發(fā)達(dá)的國(guó)民素質(zhì)，缺少薪高則廉的自覺性。新加坡高薪養(yǎng)廉的成功與其較高的國(guó)民素質(zhì)不無關(guān)系，從其基層大量志愿者的涌出即可看出。而中國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，國(guó)民素質(zhì)尚不高薪養(yǎng)廉有待長(zhǎng)久醞釀。

2.缺少基于人生價(jià)值實(shí)現(xiàn)的“職業(yè)觀”。類似于美國(guó)等許多國(guó)家，公務(wù)員的薪資水平是參照私營(yíng)企業(yè)同等工作性質(zhì)的職工薪資，薪資水平不算高，卻甚少聽到其漲工資的訴求，這是由于在他們看來，公務(wù)員更像是一種實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的途徑，是倫理層面的問題，而不是掙錢的工具。與之相比，中國(guó)歷來倡導(dǎo)俯首甘為孺子牛的職業(yè)觀。

(三)中國(guó)不具備“高薪養(yǎng)廉”的國(guó)情

高薪養(yǎng)廉的推行要求具備一定的社會(huì)條件:工作思想、薪金制度、國(guó)家狀況等，而中國(guó)的國(guó)情還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到。

1.人是追求利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。首先，在金錢主導(dǎo)的“職業(yè)觀”下，“經(jīng)濟(jì)人”對(duì)于金錢的渴求是無止境的，當(dāng)?shù)蛯哟蔚男劫Y得到滿足后人們就會(huì)產(chǎn)生對(duì)高層次薪資的需求，這體現(xiàn)出高薪是個(gè)相對(duì)、螺旋上升的概念，高薪永遠(yuǎn)無法滿足。

其次，有權(quán)力就有腐敗，當(dāng)權(quán)者擁有權(quán)力，在資源配置過程中，為尋求其利益最大化，難免進(jìn)行尋租，進(jìn)行貪污腐敗，這是高薪也不能阻止的社會(huì)規(guī)律。真正有效可行的是合理規(guī)制權(quán)力，防止其濫用。

2.薪水梯度難以形成。首先，養(yǎng)老金雙軌制中，公務(wù)員福利待遇高于公民而引起公民不滿，且社會(huì)養(yǎng)老問題頻出，可看出，提高公務(wù)員薪資水平，而不提高廣大公民的薪資水平，形成薪水梯度，必會(huì)拉大國(guó)家貧富差距，導(dǎo)致公民不滿，激化社會(huì)矛盾。其次，倘若社會(huì)范圍內(nèi)，廣泛提高薪資水平，則會(huì)出現(xiàn)“普遍高薪”=“低薪”現(xiàn)象，沒有薪水梯度，導(dǎo)致激勵(lì)效果下降，收不到養(yǎng)廉的效果。

3.中國(guó)央地關(guān)系特殊。中國(guó)是“empire”式國(guó)家，地方政府機(jī)關(guān)省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)制和省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)制同時(shí)并存，中央與地方實(shí)行分稅制，財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系復(fù)雜，對(duì)官員的管理不直接，且公民參與有限，對(duì)官員的監(jiān)督不到位，不利于推行高薪養(yǎng)廉;新加坡是“city state”式國(guó)家，不存在復(fù)雜的央地關(guān)系，政府對(duì)基層的控制力強(qiáng)，對(duì)官員管理到位，且能直接深入社區(qū)，存在廣泛的公民參與，對(duì)官員的監(jiān)督更加直接，有利于高薪養(yǎng)廉政策的執(zhí)行。

(四)財(cái)政支付能力有限

財(cái)政是以政府為主體的分配活動(dòng)，也就是通過政府的收支活動(dòng)，通過征稅、舉債以及收取各種規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)等途徑集中一部分社會(huì)資源，用以實(shí)現(xiàn)政府職能和滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。中國(guó)的財(cái)政應(yīng)秉持“取之于民，用之于民”的原則，只有加大對(duì)公共財(cái)政的投入，提供完備的公共服務(wù)才能提高政府合法性，才能有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定。

1.龐大的公務(wù)員隊(duì)伍將成為財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)公務(wù)員占全國(guó)人口比例約為3%，平均每100 個(gè)人中有3 個(gè)公務(wù)員，如此龐大的公務(wù)員隊(duì)伍若高薪由政府負(fù)擔(dān)，這必將成為政府沉重的負(fù)擔(dān)。

2.政府機(jī)構(gòu)膨脹將把財(cái)政引入輸出漩渦。帕金森冗員增加原理指出:官員數(shù)量增加與工作量并無關(guān)系，而是由兩個(gè)源動(dòng)因造成的。每一個(gè)官員都希望增加部屬而不是對(duì)手;官員們彼此為對(duì)方制造工作。因此，政府機(jī)構(gòu)總是趨于膨脹，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、互相扯皮、效率低下，使其處于“膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹-再精簡(jiǎn)……”的怪圈中，中國(guó)政府七次機(jī)構(gòu)改革也可以很好地證明了這一點(diǎn)。基于政府膨脹現(xiàn)象的存在，政府在養(yǎng)公務(wù)員上的財(cái)政支出已經(jīng)逐年增加，倘若高薪下再逐年增加，政府財(cái)政將無法負(fù)擔(dān)。中央黨校研究室副主任周天勇在其一本專門計(jì)算人員膨脹和財(cái)政支出比例的書中指出，2007年我們政府供養(yǎng)人員的支出比例是全部實(shí)際支出比例的44%左右。如此大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使高薪困難重重。

3.財(cái)政收益最大化要求政府加大對(duì)公共物品的投入。中國(guó)的政府財(cái)政應(yīng)發(fā)揮資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展等職能，其根本在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提供市場(chǎng)所不能提供的公共物品，如福利制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，而不在于將大量的資金投入公務(wù)員的管理中，致使冗員吃空財(cái)政預(yù)算、補(bǔ)貼。公務(wù)員的高薪會(huì)導(dǎo)致財(cái)政對(duì)公共物品的支付力不足，無法達(dá)到財(cái)政收益最大化。

四、中國(guó)反腐的對(duì)策建議

(一)尋求有效激勵(lì)廉政的途徑

由郝茨伯格雙因素理論可以看出，工資乃是工作中的保健因素，工資低必會(huì)導(dǎo)致職員的不滿，但是工資高不一定起到激勵(lì)作用。應(yīng)該尋求其他一些激勵(lì)因素來鼓勵(lì)公務(wù)員廉政。如:提高廉政的福利待遇、加大對(duì)廉政官員的提拔力度等。

(二)完善立法，加強(qiáng)打擊力度

一方面完善相關(guān)立法，將腐敗納入法治框架內(nèi)，使貪污腐敗有法可循，避免利用法律漏洞為所欲為。另一方面，提高官員腐敗的成本，一經(jīng)查處，嚴(yán)懲不貸，對(duì)公務(wù)員形成震懾，使其承擔(dān)不起腐敗的后果而選擇廉政，進(jìn)而獲得美名。

(三)加強(qiáng)廉政教育與思想教育

采用行之有效的方法加強(qiáng)廉政教育，注重教育內(nèi)容的實(shí)際化、教育方法的多元化、教育考核的落實(shí)性，不斷改進(jìn)廉政教育機(jī)制。

樹立價(jià)值實(shí)現(xiàn)的“職業(yè)觀”，國(guó)家公務(wù)員身份更多的是一種榮譽(yù)、一種人生高度，不能淪為賺錢的工具，不能成為謀取灰色收入的手段。

五、總結(jié)

關(guān)注腐敗問題的國(guó)際非政府組織“透明國(guó)際”公布的《2013年全球清廉指數(shù)》(即貪腐印象指數(shù))報(bào)告中，中國(guó)在排行榜上名列80 名，并指出中國(guó)評(píng)分連續(xù)三年上升。這體現(xiàn)出近三年來中國(guó)的反腐工作收效頗豐，“八項(xiàng)規(guī)定”、“反四風(fēng)”、行政單位公開“三公經(jīng)費(fèi)”等讓中國(guó)公民切實(shí)感受到國(guó)家反腐的決心。由此可以看到，中國(guó)反腐的成功，與高薪養(yǎng)廉毫無關(guān)系，是嚴(yán)抓狠打的結(jié)果。這就證明，高薪養(yǎng)廉并不是反腐的必要條件。

因此，一方面，中國(guó)制度準(zhǔn)備的缺位、思想準(zhǔn)備的缺位、“高薪”本身存在的問題和財(cái)政支付能力有限等原因的存在并沒有為高薪養(yǎng)廉提供一個(gè)合適的社會(huì)土壤，在中國(guó)強(qiáng)制推行高薪養(yǎng)廉難免會(huì)導(dǎo)致其畸形發(fā)展、造成社會(huì)動(dòng)蕩不安等后果。更何況在王岐山書記的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)的反腐正進(jìn)入了一個(gè)新階段，反腐新嘗試取得了巨大的勝利，高薪養(yǎng)廉并不必要實(shí)施。

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