托底性民生保障體系建設：問題、框架與重點任務

民政部政策研究中心課題組

托底性民生保障體系建設：問題、框架與重點任務

民政部政策研究中心課題組

托底性民生保障體系是國家和社會通過各項社會政策為所有國民提供涉及生活、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、教育等民生需求的各種基本性、保底性保障措施和服務的總和。近年來，我國各項托底性民生保障制度建設快速推進，財政托底性民生保障投入穩(wěn)步擴大，對解除困難群眾的生存危機發(fā)揮了重要基礎性作用。但目前保障標準和水平仍然偏低，救助制度存在“缺項”，沖擊人們心理和道德底線的事件時有發(fā)生，亟需加大托底性民生保障體系建設力度，筑牢基本民生保障網。

一、托底性民生保障存在的主要問題

1.體系不健全、制度存在缺漏。目前，托底性民生保障體系還不夠健全，部分困境人群仍然未被“托底”。一是許多重殘、重病、事實無人撫養(yǎng)兒童等困境人群并未全面納入保障范圍。二是意外傷害（如因交通事故、火災、溺亡等）導致的急難型貧困人群難以獲得救助保障。三是貧困流動人口因戶籍原因未能平等享有各類社會保障。四是支出型貧困家庭、低保邊緣人群因經濟收入高于低保標準而無法獲得低保等社會救助。五是部分困難非正規(guī)就業(yè)者、個體居民因無力承擔高額繳費或放棄參加繳費型的基本社會保障項目，導致游離于社會保障網之外。此外，老年人和殘疾人的福利補貼、護理服務、臨終關懷等基礎性福利服務尚處在探索階段，未能覆蓋有需要人群。

2.保障水平偏低。從整體上看，我國的托底性民生保障水平還相對偏低。大部分城市最低生活保障標準相當于當?shù)鼐用袢司鶎嶋H收入的比重低于20%。2013年，城市居民最低生活保障人均標準373元，僅相當于城鎮(zhèn)居民家庭人均食品消費現(xiàn)金支出的70%，月人均補助水平264元，僅相當于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的11.8%；同期農村低保平均標準為2434元/人年， 比農村低收入戶人均消費支出低1308元，全國農村低保月人均補助水平116元，僅相當于當年農村居民人均純收入的15.6%。2013年醫(yī)療救助平均支出水平為848.4元/人年，僅占人均衛(wèi)生費用支出的41.3%。新型農村養(yǎng)老保險制度由于個人賬戶積累額較少，養(yǎng)老金的收入替代率非常低，遠低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的收入替代率。有關養(yǎng)老服務補貼、護理補貼及高齡津貼各地仍然處于試點階段，其保障水平仍十分有限。

3.財政投入總量不足與結構不均衡并存。早在2002年時，英國、瑞典、德國等國家的社會保障支出占財政支出比例已達32.4%、35.4%和55.9%。 相比國外10多年前的水平，我國民生保障的財政投入總量相對不足。2013年我國社會保障支出占財政支出的比重僅為10.32%，約占GDP的2.54% 。各托底性社會保障項目的投入比重不均衡。社會保險的財政支持率僅為3.15%；各類社會救助支出在財政支出中所占比重為4.93%；社會福利支出（兒童、老人及殘疾人福利累計為429.83億元）比重僅為0.31%。

此外，托底性民生保障的管理執(zhí)行能力還相對落后，各項制度間缺乏必要整合、銜接，對象瞄準認定還存在一定偏差，基層經辦能力亟待提升。

二、托底性民生保障體系的構建框架

托底性民生保障體系建設，應當堅持?；?、固網底、守底線、掃盲區(qū)的原則，圍繞保障和改善民生的目標，突出制度建設、政策銜接、實施執(zhí)行、監(jiān)督管理以及信息化建設，織好覆蓋全民的基本民生安全保障網，托住全體社會成員，特別是老年人、兒童、殘疾人、流動人口等困難群眾基本生活的底線，使發(fā)展成果惠及全體人民。

托底性民生保障體系建設內在包含三個層次的制度建設：

第一個層次：面向貧困群體，以保障基本生活為目標的托底性民生保障制度。主要包括：最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度、孤兒基本生活保障制度、災民生活救助制度、臨時救助制度等。建立和完善上述制度，主要是讓所有處于生存線以下的社會成員解決溫飽問題，保障社會成員享有基本生活的權利。第二個層次：針對專項民生需求，以提供救助幫扶為主要目標的托底性民生保障制度。主要包括：解除醫(yī)療負擔的醫(yī)療救助制度、解決住房困難的住房保障制度、提供教育援助的教育救助制度、針對突發(fā)性困難的急難救助制度等。建立和完善上述制度，主要是幫助某些社會成員解決面臨的住房、醫(yī)療、教育等特殊困難，保障社會成員享有基本的發(fā)展權。第三個層次：面向特殊群體，以提供基本社會服務為主要目標的托底性民生保障制度。主要包括：殘疾人生活（護理）補貼制度、高齡老年人生活（護理）補貼制度、孤殘兒童養(yǎng)育制度、流浪乞討人員救助制度，以及針對其他困難群眾的臨時性救助措施等。建立和完善上述制度，主要是對陷入困境的特殊社會成員提供基本照顧和幫扶，保障他們平等地享有生存與發(fā)展權。

基于我國基本民生保障的實踐和民生需求，我國托底性民生保障體系的總體構成是：以保障最低生活、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房、就業(yè)等基本民生需求為主，以老年人、殘疾人、兒童、流動人口等困難人群為主要對象，以居民最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度、災民生活救助制度為基礎，與老年人、殘疾人、兒童補缺型福利制度以及教育救助、住房救助、急難救助、慈善幫扶相銜接，建立面向全體居民、提供基本保障的一張民生保障網。

托底性民生保障體系總體效能的發(fā)揮，取決于制度之間的有序銜接。建立健全制度銜接與運行機制的主要任務包括：第一，做好制度間的對接和互補。統(tǒng)籌建設社會救助體系，加強低保、特困人員供養(yǎng)與醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度的銜接，形成坡度救助格局。健全保障標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，確保困難群眾生活水平不因物價大幅上漲而降低。做好政策間的統(tǒng)籌和規(guī)劃，實現(xiàn)托底性民生保障工作的可持續(xù)發(fā)展。第二，加強條塊協(xié)作和互補。合理設計和統(tǒng)籌相關職能部門及婦聯(lián)、殘聯(lián)、老齡等社會團體的職責、事權，建立由民政統(tǒng)籌協(xié)調，相關部門既分工有序、又協(xié)同配合的綜合協(xié)調機制，促進制度銜接、資源整合、功能互補。第三，強化城鄉(xiāng)、地域間的統(tǒng)籌與續(xù)接。合理確定和調整保障標準，逐步縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距；做好不同制度之間、相同制度在不同地域、不同階段的轉換接續(xù)工作，確保城鄉(xiāng)居民在城鄉(xiāng)之間流動、不同職業(yè)轉換時的保障待遇。

三、近期托底性民生保障體系建設的重點任務

（一）老年人的托底性保障

第一，進一步擴大養(yǎng)老保險的人群覆蓋，對城鄉(xiāng)低收入人員參加基本養(yǎng)老保險給予繳費支持和政策照顧，解決好現(xiàn)行養(yǎng)老保險難以覆蓋靈活就業(yè)人員、下崗職工、農民工等人群的參保、續(xù)保和轉接等問題；同時加快建立全國性的高齡老年人補貼制度，切實考慮老年人的經濟生活需要。第二，要為高齡和失能老年人，尤其是經濟困難的失能老年人提供基本照料護理服務。參照國外成功模式，設計科學的繳費分擔方案，盡快建立老年人長期護理保險制度，對于低保適齡人群、特困供養(yǎng)對象、重點優(yōu)撫對象等人群采取政府出資繳納個人費用的方式予以支持；抓緊建立全國性的失能老年人長期照護補貼制度。該制度與長期照護保險制度及整合型養(yǎng)老服務體系相配套。先由老年人長期護理保險賬戶對所需照護費用進行支付，不足部分由政府財政補貼。對納入低保的老年人、特困供養(yǎng)人員、重點優(yōu)撫對象和其他困難老年人，可以無需申請，直接納入失能老年人護理補貼制度。

（二）兒童的托底性保障

第一，進一步鞏固機構養(yǎng)護在兒童保護和兒童福利中的基礎作用。國家應加大財政投入，加強兒童福利機構的基本設施建設，改善機構養(yǎng)護的“硬件”設施和條件。擴大機構養(yǎng)護的人群覆蓋，將事實無人撫養(yǎng)兒童等無依靠兒童納入機構養(yǎng)護范圍。推廣“院內家庭”養(yǎng)護、“類家庭”養(yǎng)護、家庭寄養(yǎng)等兒童養(yǎng)護模式，將家庭養(yǎng)護的優(yōu)點融入機構養(yǎng)護。第二，以貫徹落實《家庭寄養(yǎng)管理辦法》為重點，采取多方合作型家庭收養(yǎng)方式，滿足收養(yǎng)兒童身心健康發(fā)展需要。通過培育兒童收養(yǎng)類社會組織，完善家庭收養(yǎng)的服務供給結構；通過培育和聘用專業(yè)社會工作者，對收養(yǎng)家庭給予專業(yè)指導、業(yè)務培訓和評估考核，提高家庭收養(yǎng)服務的專業(yè)化水平；通過家庭福利政策傾斜、采購社會工作服務等方式，改善留守兒童、流動兒童等弱勢兒童的家庭生活條件。第三，以加大殘疾兒童的康復保障為重點，將相關療康復服務項目、藥品器械納入醫(yī)療保障范圍，結合建立由財政資助的殘疾兒童康復救助項目，提升殘疾兒童康復保障水平。第四，落實職能部門職責，完善聯(lián)動機制，進一步做好流浪兒童救助。同時還應當拓展流浪兒童救助的社會參與度，發(fā)動社會工作者、志愿者和社會組織為流浪乞討兒童提供救助庇護性服務。

（三）殘疾人的托底性保障

第一，在經濟保障方面，重點是建立三類津貼制度，即,設立殘疾人生活津貼制度，對現(xiàn)行的最低生活保障制度形成有效補充；設置殘疾人托養(yǎng)津貼，降低殘疾人家庭在托養(yǎng)照料上的支出負擔；設置殘疾人職業(yè)津貼，補助殘疾人參加社會保險的個人繳費和職業(yè)培訓費用；同時還應考慮殘疾人的特質和潛能，加大社會投資，開發(fā)就業(yè)崗位，幫助殘疾人就業(yè)。第二，在醫(yī)療康復方面，應建立政府、社區(qū)、家庭多元合作的殘疾人醫(yī)療康復機制。一方面在醫(yī)療體系中設置特需性服務項目（行為治療、康復手術等），另一方面豐富當前康復機構的服務內容，使殘疾人康復服務與醫(yī)療體系間形成有效的銜接。同時還應在社區(qū)依托社區(qū)衛(wèi)生服務中心為殘疾人開展醫(yī)療護理服務；在家庭通過提供補貼等方式，提升家庭對殘疾人照料服務的水平。

（四）農民工的托底性保障

第一，優(yōu)先考慮將進城農民工納入務工地的工傷保險、大病醫(yī)療保險、失業(yè)保險和最低生活保障制度；研究制度之間的轉移和跨區(qū)域間的轉移接續(xù)辦法，保障農民工的社會保障權益。第二，提升農民工住房、技能培訓等方面的服務和保障。對于在城鎮(zhèn)常住并穩(wěn)定就業(yè)的農民工，推行與戶籍居民同等待遇的經濟適用房保障或公共租賃住房保障；對于其他臨時務工人員,由政府提供租房信息、租房補貼等方式幫助滿足基本居住需求。農民工的培訓工作要納入就業(yè)服務體系，加大對培訓機構和農民工就業(yè)單位的支持力度；建立技能培訓專項基金，創(chuàng)新培訓補貼資助方式，減輕農民工技能培訓負擔。第三，為農民工子女提供與居住地居民同等的受教育權。重點是取消戶籍“門檻”，解決難與當?shù)鼐用衿降认硎芙逃Y源的“瓶頸”問題。

（五）困難人群的托底性保障

一是最低生活保障方面，重點要建立和完善低保標準法定量化標準制定和動態(tài)調整機制，并通過科學實施“量化補差”政策，確保低保對象“應保盡保”；根據(jù)經濟社會發(fā)展水平和居民實際生活需要，逐步提高保障水平，重點加大對農村低保對象和支出型貧困家庭的救助力度；完善申請家庭經濟狀況核查機制，健全跨部門的信息核對平臺，規(guī)范審核審批流程，進一步提高對象認定準確率和精確化管理水平。

二是特困人員供養(yǎng)方面，需要突出做好各項配套政策的制訂和落實。第一，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)居民收入水平、平均生活費用支出、財政支出能力等客觀指標，建立供養(yǎng)標準科學制定和動態(tài)調整機制。第二，在吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面，切實保障特困人員基本需求。重點對高齡老年人、失能老年人、殘疾、患大病或智力低下的特困人員，提供必要的生活照料；將供養(yǎng)對象納入基本醫(yī)療保險、醫(yī)療救助政策覆蓋范圍。三是通過改擴建或置換等方式整合和利用現(xiàn)有的特困供養(yǎng)服務資源，探索公辦供養(yǎng)服務機構轉換經營機制，提升供養(yǎng)服務機構建設和運營水平。

三是災民生活救助方面，重點需要解決受災人員在災害發(fā)生后的基本生活需求。第一，加快完善災害救助標準體系，為科學實施救助提供基本依據(jù)。第二，要做好受災人口基本生活救助與城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療保險、醫(yī)療救助等制度的銜接，全方位解決受災群眾生活問題。第三，抓緊研究推動國家政策支持的巨災保險體系建設，建立自然災害風險分散轉移和補償救助機制，運用金融和保險手段提高應對災害的能力。

四是急難救助方面，應當通過臨時救助制度的全面建立，免除城鄉(xiāng)困難群眾在遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他重大變故時的生活風險問題。第一，需要立足“托底線”，對因重病重殘、火災、交通事故等意外事件，造成基本生活特別困難的家庭，或享受低?；蚱渌鐣戎蠡旧钊詿o法維繼的家庭，重點從經濟上幫助困難群眾解決燃眉之急。第二，解除災難性醫(yī)療負擔。重點是探索建立大病急難救助基金，綜合考慮患病家庭醫(yī)療負擔，合理確定病種和用藥范圍及救助標準，為本地貧困家庭成員、因病致貧人員、外來人員等提供托底性醫(yī)療救助；完善醫(yī)療救助管理和服務流程，為有災難性醫(yī)療支出家庭提供快捷服務；同時要健全醫(yī)療救助與社會力量銜接機制，利用慈善資源壯大醫(yī)療救助資源、擴大醫(yī)療救助覆蓋面。第三，建立以社區(qū)為依托的綜合性急難救助服務體系，為困境中的人員提供照料、庇護、心理輔導、調解、咨詢等方面的服務，以幫助居民解決或緩解各種急難問題。第四，建立急難救助快速響應機制。充分依托社區(qū)各類社會組織，及時了解、掌握、核實轄區(qū)居民的急難事件；建立急難救助對象需求信息處理和快速傳遞機制，使社會救助職能部門及時獲得相關信息并做出應急響應處置，確保急難救助工作高效運行。

課題組組長：王杰秀 付長良

副 組 長： 江治強

報告撰寫人： 江治強 陳 雷 徐富海 王偉進劉麗娟

第二，治理主體能力的提升。有了多元的社會治理主體以后，最為重要的就是能力建設。有些社會組織理事會都開不了，各自為政，特別是有的行業(yè)協(xié)會的理事，你說你的我說我的，維護各自利益，不會溝通、協(xié)商、談判。所以，不僅要培育社會治理的主體，更重要的是提升其參與社會治理的能力，包括提升其公共服務的能力。我有一次到德國一個社會組織調研，我問他們有多少員工？他有50萬全職員工，提供社會福利服務的能力是非常強的，我們國家如果一個社會組織全職員工能超過十個人，我覺得規(guī)模還不錯了，人家是50萬。我們參與社會治理的能力和協(xié)商、談判能力亟待提升。自2000年以來，中國的社會組織掀起了一股能力建設的高潮。但經過這么多年，能力建設的效果如何呢？到底什么樣的方式才是有效的能力建設方式呢？僅僅只是靠一種簡單的培訓就能提升能力嗎？這些問題都值得進一步研究。

第三，搭建多元主體參與的平臺。我們培育了多元主體，提升了這些主體的參與能力之后，另一個關鍵是要給他們提供制度化的參與渠道和平臺。國際上新公共管理的潮流和趨勢認為，政府一個重要的角色之一就是搭建多元治理主體參與的平臺，這就是政府應該做的事情。這些年來，有些地方也在積極的探索，做了很多實踐，比如在社區(qū)建立業(yè)委會、物業(yè)管理委員會、居委會、社會組織等不同社會治理主體溝通協(xié)商的制度化平臺或交流機制；有些地方探索行業(yè)協(xié)會代表怎么進入人大、政協(xié)委員；有些地方也在積極探索怎么讓各類社會組織能夠有一個利益表達的渠道，這些問題都值得深入研究。

最后，社會治理是一個過程，需要不斷的創(chuàng)新，提升治理績效。社會治理創(chuàng)新的根本目的是能夠帶來創(chuàng)新的績效，能夠通過不斷創(chuàng)新，解決社會的矛盾、沖突和社會問題。其關鍵是要激發(fā)多元主體的活力，讓社會治理的過程成為一個持續(xù)創(chuàng)新的過程。當然，創(chuàng)新不是目的，而是手段，我們不是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，關鍵是創(chuàng)新要能夠更有效解決實際的社會問題。比如現(xiàn)在強調政府要購買服務，購買服務是一種創(chuàng)新，但是，我們還需要有創(chuàng)新的思路，讓購買服務能夠帶來好的績效。我到美國考察，發(fā)現(xiàn)他們現(xiàn)在探索一種新的方式方法，比如社會影響力債券，也叫為成功付費，不是簡單購買你的服務。而是你必須把社會問題解決了，達到預期的目標。例如，只有當你將青少年重犯率這一指標降低了，把這個社會難題解決了，政府才給你錢，不僅覆蓋你的成本，而且有一定的獎勵，這樣既可以鼓勵企業(yè)購買社會影響力債券，又能真正有效解決社會問題。