香港退休保障改革述評

樓瑋群 何志娟

香港退休保障改革述評

樓瑋群 何志娟

在全球人口老齡化的21世紀(jì)，退休保障是關(guān)乎民生大計的社會議題。香港自90年代起就開始了有關(guān)退休保障的討論，政府在2013年委托學(xué)者以世界銀行提出的制度設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，歸納各方不同意見，提出了香港退休保障的發(fā)展方向。本文梳理了香港退休保障政策的沿革，總結(jié)和評論了近期的討論，以期為尋求共通點和建立共識提供思路。 ——編者

進(jìn)入21世紀(jì)，人類正在經(jīng)歷有史以來的大挑戰(zhàn)——全球性的人口老齡化。雖然將人口老齡化等同于問題未免太悲觀，但是全球各個國家和地區(qū)都希望能通過完善公共政策，讓老年人能享受到足夠和穩(wěn)定的收入保障，滿足社會的可負(fù)擔(dān)性和持續(xù)性。2014年，香港社會就老年人的退休保障制度有一個重要討論，值得借鑒。

香港人口老齡化和現(xiàn)有收入保障制度的不足

香港上世紀(jì)90年代進(jìn)入老齡化城市后，老年人口持續(xù)快速增長。2011年人口普查顯示，65歲及以上長者的數(shù)目已超過94萬人，占總?cè)丝诘?3%，平均每年增長4.8%。據(jù)推算，未來三十年是人口老化的高峰期，至2041年，老年人口占總?cè)丝诒壤龑⑼黄?0%。

目前香港老年的收入保障機制可以用“以家庭支持為主，以政府統(tǒng)籌為輔”來描述?？傮w來說，有約3%～4%的公務(wù)員在退休后享受政府的退休金。70歲以上的老人如果向政府提出申請，可以在免收入審查的情況下獲得每月1180港幣的高齡津貼（Old Age Allowance）。雖然我們相信在2000年開始實施的強積金能給未來的退休人士帶來一定程度的收入保障，但是限于強積金本身的職業(yè)掛鉤性，社會上一直有改革收入保障的呼聲。其中最相關(guān)的基本點有二。

第一點，香港老年人的貧窮情況持續(xù)，老年人似乎未能分享香港社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。按綜援金額水平估算，貧窮長者（綜援以60歲作為長者綜援的劃分線）在60歲及以上人口中所占比例穩(wěn)定徘徊在12%～17%，2013年6月底為12.4%；若以“家庭入息中位數(shù)一半”作為貧窮線來估算，2012年在政府有關(guān)政策介入前貧窮長者的人數(shù)是387，000，占65歲及以上長者的43.5%。雖然兩種方法在比例上存在差距，但總括而言，都反映了一個不爭的事實， 即香港目前有數(shù)以十萬計長者，生活貧困。香港過去10年的人均生產(chǎn)總值保持在30，000美元左右，社會有責(zé)任讓包括長者在內(nèi)的所有公民分享社會發(fā)展成果。

第二點，家庭規(guī)模小型化，以及老人照顧老老人時代的來臨。過去十年，香港人口初出生率下降至不到1%，也就意味我們將面臨一個年輕老人照顧年老老人的家庭結(jié)構(gòu)。目前有約50%的老人主要靠成年子女提供收入保障，未來社會能否持續(xù)這種模式在人口結(jié)構(gòu)上存疑。

當(dāng)然我們也需要說明， 香港有依靠稅收支付的全民醫(yī)療保障， 大筆醫(yī)療費用不用自付。同時香港也有適度的公共房屋制度， 有約四成人口居住在政府補貼的公共房屋中。

2014年收入保障的研究和建議書

2013年3月，政府扶貧委員會下屬的社會保障和退休保障專責(zé)小組委托香港大學(xué)，研究香港退休保障的未來發(fā)展方向。研究團(tuán)隊經(jīng)過一年多時間，于2014年6月向政府提交了《退休保障的未來發(fā)展研究報告》，政府于8月公開報告內(nèi)容。

第一，研究團(tuán)隊按照世界銀行提出的退休保障“五根支柱”1，分析了北美、歐洲和亞太地區(qū)退休保障制度的替代率、覆蓋率、開支等，歸納出國際社會退休保障制度改革的五大趨勢：（1）積極增加制度覆蓋率，通過“多繳”“兼顧公平”及“年金化”確保足夠性；（2）通過“晚拿”“增稅”“長者稅務(wù)寬減”實現(xiàn)工作激勵和可負(fù)擔(dān)性；（3）推行和完善“確定提撥”的基金累積制，并透過稅務(wù)豁免及嚴(yán)格的監(jiān)管予以配合；（4）推行名義賬戶；（5）通過“合并賬戶”“統(tǒng)一管理”“推出低成本養(yǎng)老金產(chǎn)品”，提高行政效率。第二，研究團(tuán)隊仔細(xì)回顧和總結(jié)了香港社會關(guān)于退休保障改革的三種聲音，并指出社會就退休保障意見的分歧——改革派（批評目前退休保障有嚴(yán)重缺陷，建議政府從速改善，為長者提供足夠保障）；保守派（極力反對任何形式的全民保障計劃）和中間派（從社會和經(jīng)濟發(fā)展的角度看，主張退休保障的未來發(fā)展必須審慎行事及循序漸進(jìn)）。第三，研究團(tuán)隊專訪了各政黨、關(guān)注團(tuán)體和相關(guān)學(xué)者， 并邀請不同代表［退休長者、雇主、雇員、自雇者及非在職人士（非長者）］進(jìn)行了焦點小組或面談。團(tuán)隊還組織了三場公眾咨詢會，收集書面意見，進(jìn)行網(wǎng)上民意咨詢。第四，團(tuán)隊選取了六個有代表性的改革方案進(jìn)行統(tǒng)計推算，比較足夠性、可持續(xù)性、可承擔(dān)性和穩(wěn)定性。

最后，研究團(tuán)隊建議設(shè)立給予全港65歲及以上香港永久性居民每月3000港幣的“老年金”。在計劃開始時，建議政府一次性注資五百億港幣。同時，建議引入薪俸老年稅，雇主和雇員按雇員薪金數(shù)額繳納稅款。這是一種按年齡劃分的全民受惠的保障機制，填補了目前香港沒有“第一支柱”的空缺。

社會討論

報告發(fā)表后，引致社會各界熱議。以下將以世界銀行提出的制度設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，試圖梳理不同聲音和立論。

支持的觀點多數(shù)從觀念、對養(yǎng)老保障的作用和可行性的角度立論。爭取全民退保聯(lián)席、扶貧委員會特別需要社群專責(zé)小組主席、社聯(lián)行政總裁和支持的民眾認(rèn)為“全民退?！狈仙鐣枰欣谏鐣Y源合理再分配，有助于實現(xiàn)“老有所依”，對推動制度改革意義重大。工黨代表支持定期發(fā)放老年金，以作為老年保障的新支柱之一。積金局對于報告中“不調(diào)撥強積金”的做法表示贊同，理由是調(diào)撥強積金，會削弱退保支柱中第二根支柱的作用。相關(guān)學(xué)者亦認(rèn)為全民性、三方供款的老年金方案，經(jīng)精算后證明在財政上是可行的，而且政策效果將會比改善強積金及長者生活津貼更佳。

不過也有相當(dāng)?shù)脑u論質(zhì)疑全民“老年金”，認(rèn)為對政府或社會來說缺乏可負(fù)擔(dān)性、可持續(xù)性，并且違反香港一直奉行的政策意識。特區(qū)政務(wù)司司長稱“若‘不設(shè)審查’，財赤明顯更早出現(xiàn)”。扶貧委員會委員表達(dá)對政府財政負(fù)擔(dān)的擔(dān)憂。金融服務(wù)界立法會議員提出，“中小企業(yè)近年大部分出現(xiàn)虧蝕，金融界比例更高達(dá)90%。擔(dān)心（全民老年金）若不設(shè)資產(chǎn)審查，退保基金會‘干塘’?！苯?jīng)民聯(lián)主席、工業(yè)總會主席、行政會議成員等都提出，若引入“薪俸老年稅”，對中小企業(yè)、低收入及中產(chǎn)市民會百上加斤。新民黨，經(jīng)濟日報和新論社評憂慮隨收隨支的融資方式的可持續(xù)性。加之經(jīng)民聯(lián)主席引證較早推行全民退保的國家如今皆出現(xiàn)各種財政問題，更加為此方案的可持續(xù)性蒙上一層隱憂。有認(rèn)為對年輕人而言，現(xiàn)收現(xiàn)付制度（pay-as-you-go）是一個供款困局，認(rèn)為這是一種代際剝削，推測當(dāng)他們退休之時，不一定能夠收回預(yù)交的退休款項。觀念方面，反對“全民退?！贝笾掠腥c理由。一是有違多勞多得精神；二是打擊自力更生核心價值，將令大眾減少儲蓄，降低為自己將來生活負(fù)責(zé)的動力；三是政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)照顧經(jīng)濟困難的長者，從而為長者提供“安全網(wǎng)”。

中立方意見仍然集中在資金來源和可持續(xù)性上。南華早報評論員寫到，“香港需增加稅收來確保新退休保障的可持續(xù)性，商品和服務(wù)稅是一種可能性?！鼻笆澜玢y行養(yǎng)老金團(tuán)體主席發(fā)表評論，“要支持任何一種新的退休保障政策，香港都需改變現(xiàn)時的稅收體系?！绷肀脔鑿降挠^點也不乏見到，有學(xué)者提出現(xiàn)時對老年稅的討論正在失焦，解決老人貧窮問題，絕對不是派錢可以解決，而應(yīng)努力控制通貨膨脹。

從2000年起，香港的退休保障由“三條支柱”支撐，包括社會援助、強積金及個人儲蓄?？墒且宦芬詠?，“三條支柱”受到多方面沖擊，包括強積金的虧損危機、勞動力市場的零散化、家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和人口老化等等。因此，社會一直存在改革退休保障政策的聲音。然而，通觀各界對研究團(tuán)隊提出“全民老年金”方案的回應(yīng)，可謂反對聲音更甚。

事實上，香港作為世界上最自由的經(jīng)濟體系，政府在經(jīng)濟上一向主張理財審慎，并推行簡單和較低的稅率。在社會保障政策制定和改革中，能否促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展一向是重點考慮的議題，退休保障制度改革也不例外。誠然，2014年施政報告上關(guān)于退休保障提出，“會以開放及務(wù)實的態(tài)度，考慮退休保障的未來路向”。退休保障受金融市場、財政體系和經(jīng)濟政策等多方因素制約和平衡，其中的復(fù)雜和艱巨性可見一斑。各界須清晰認(rèn)識到，退保政策能否起到穩(wěn)定、持續(xù)提升香港生產(chǎn)力水平的作用，對政府決策影響至關(guān)重要。在這場關(guān)于全民退休福祉和社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的博弈中，需要凝聚多方智慧和務(wù)實理智的思考，及早規(guī)劃一條穩(wěn)定，可持續(xù)可負(fù)擔(dān)的退休保障之路。

（樓瑋群系香港大學(xué)社會工作與社會行政系助理教授，博士生導(dǎo)師；何志娟系香港大學(xué)秀圃老年研究中心研究型社工。）

注釋：

1 2005年，世界銀行提出一套完善的“五支柱”長者入息保障體系：零支柱：給予貧困長者最低入息的社會保障制度；第一支柱：公共退休保障金；第二支柱：強制性職業(yè)或個人退休保障計劃；第三支柱：自愿性儲蓄制度；第四支柱：非正式支持（如家人支持）及其他非財務(wù)支持（如公共醫(yī)療服務(wù)）。