科學(xué)立法的八個標(biāo)準(zhǔn)

□ 劉松山

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科學(xué)立法的八個標(biāo)準(zhǔn)

□ 劉松山

科學(xué)立法是對我國立法工作提出的新要求。推進(jìn)科學(xué)立法需要堅持八個標(biāo)準(zhǔn)，具體包括：準(zhǔn)確認(rèn)識和反映客觀規(guī)律的認(rèn)識論標(biāo)準(zhǔn)；妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的策略標(biāo)準(zhǔn)；科學(xué)規(guī)定權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的公平正義標(biāo)準(zhǔn)；考慮立法中各種特殊情形的合理因素標(biāo)準(zhǔn)；用程序民主實現(xiàn)內(nèi)容科學(xué)的程序標(biāo)準(zhǔn)；成熟管用的立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；可執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)；立法者的政治與專業(yè)素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

立法 科學(xué)立法 標(biāo)準(zhǔn)

黨的十五大報告和十六大報告先后提出，要推進(jìn)決策的科學(xué)化。立法是十分重要的決策活動，它的科學(xué)化對于提高立法質(zhì)量至關(guān)重要。在十五大和十六大報告的基礎(chǔ)上，十七大報告進(jìn)一步提出，“要堅持科學(xué)立法”，“完善中國特色社會主義法律體系”，十八大報告提出，要“推進(jìn)科學(xué)立法”。2013年2月23日，習(xí)近平總書記在中央政治局集體學(xué)習(xí)時的講話中指出，“全面推進(jìn)依法治國，必須堅持科學(xué)立法。”[1]2013年10月30日，張德江委員長在全國人大常委會舉行的立法工作會議上首次闡明了科學(xué)立法的目標(biāo)和要求。[2]黨的十八屆四中全會所作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)進(jìn)一步提出，要“深入推進(jìn)科學(xué)立法”。

由上可見，科學(xué)立法是黨中央和全國人大常委會適應(yīng)不斷加強立法工作、推進(jìn)依法治國的新形勢，對立法工作提出的新要求。推進(jìn)科學(xué)立法，實現(xiàn)立法決策活動的科學(xué)化，意義十分重大。

但值得注意的是，科學(xué)立法是中國立法活動中一個具有鮮明特色的提法。西方國家的立法制度與我國存在根本性差異，一般沒有科學(xué)立法這一用語。在我國，科學(xué)立法也是一個新事物，社會各界對它的基本范疇尚缺乏深入研究，對它的內(nèi)涵還沒有形成共識。實踐是認(rèn)識的基礎(chǔ)，科學(xué)立法既是一個理論課題，更是一個重要的實踐課題。筆者認(rèn)為，在對科學(xué)立法尚未形成普遍共識的情況下，各級立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造性地開展實踐，在實踐中不斷探索科學(xué)立法的基本精神、原則和要求，通過不斷總結(jié)成功的實踐經(jīng)驗來逐步揭示和回答什么是科學(xué)立法這個基本命題，進(jìn)而不斷推進(jìn)和深化立法的科學(xué)化。

進(jìn)而言之，科學(xué)立法的實踐是各具側(cè)面、豐富復(fù)雜的，而檢驗一項立法是不是科學(xué)，關(guān)鍵要看是否符合具體的標(biāo)準(zhǔn)。本文初步提出，科學(xué)立法的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)包括以下八個：

一、認(rèn)識論標(biāo)準(zhǔn)：準(zhǔn)確認(rèn)識和反映客觀規(guī)律

(一)認(rèn)識和反映法所調(diào)整社會關(guān)系的客觀規(guī)律

法是社會關(guān)系的反映，立法活動是對社會關(guān)系做出規(guī)范的活動。立法者要對社會關(guān)系做出規(guī)范，就涉及一個哲學(xué)意義上的認(rèn)識論問題。它的核心是，立法者要善于準(zhǔn)確認(rèn)識、把握和反映社會關(guān)系的客觀規(guī)律。

承認(rèn)法是社會關(guān)系的反映，就是堅持唯物論。馬克思說，立法者“在任何時候都不得不服從經(jīng)濟(jì)條件，并且從來不能向經(jīng)濟(jì)條件發(fā)號施令。無論政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。”[3](PP121-122)這里，馬克思是從唯物論出發(fā)，強調(diào)法不能超越客觀的經(jīng)濟(jì)條件，它“只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。那么，法如何才能準(zhǔn)確“表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求”呢？馬克思對立法者提出了要求。他認(rèn)為，“立法者應(yīng)該把自己看作一個自然科學(xué)家，他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律?！盵4](P347)馬克思這里所說的“表述法律”，實際就是要求立法者像一個自然科學(xué)家一樣，在法律中準(zhǔn)確地表述社會關(guān)系的現(xiàn)狀和發(fā)展方向，即社會關(guān)系的客觀規(guī)律。

《決定》指出，與推進(jìn)國家法理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，當(dāng)前法治建設(shè)中存在的一個不適應(yīng)、不符合的問題，就是有的法律未能全面反映客觀規(guī)律。這個表述是切中要害的。《決定》還提出，“良法是善治之前提”。這里的良法，一個基本要求就是，符合客觀規(guī)律。

張德江委員長提出：“科學(xué)立法，就是要求法律準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會關(guān)系的客觀規(guī)律”，“科學(xué)立法的核心，在于立法要尊重和體現(xiàn)規(guī)律”。[5]筆者認(rèn)為，張德江委員長的這一闡述，是從馬克思主義哲學(xué)認(rèn)識論的角度，對科學(xué)立法提出的目標(biāo)要求，是對立法工作具有普遍指導(dǎo)意義的深刻論述。按照他的這個闡述，科學(xué)立法的終極目標(biāo)就是，立法者制定的法，要充分尊重和準(zhǔn)確反映社會關(guān)系的客觀規(guī)律。因此，檢驗一項立法是不是科學(xué)，一個首要的普遍性標(biāo)準(zhǔn)就是，這部法有沒有以及在多大程度上尊重和體現(xiàn)了它所調(diào)整領(lǐng)域社會關(guān)系的客觀規(guī)律。

規(guī)律是事物內(nèi)在的本質(zhì)的必然的聯(lián)系。一部法所調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)律，就是該領(lǐng)域社會關(guān)系本身以及與其他方面社會關(guān)系的內(nèi)在的本質(zhì)的必然的聯(lián)系。無論前面馬克思所說的“表述法律”，《決定》要求的“良法”，還是張德江委員長所說的法律要尊重和體現(xiàn)規(guī)律，實質(zhì)上都是要求法符合規(guī)律。

如何才能使法符合規(guī)律呢？有兩個重要前提：一是，立法者自身必須準(zhǔn)確地認(rèn)識和把握這一規(guī)律。認(rèn)識和把握規(guī)律，既包括對法所調(diào)整社會關(guān)系現(xiàn)狀的認(rèn)識與把握，也包括對該社會關(guān)系未來發(fā)展方向的認(rèn)識與把握，也即通常所說的立法預(yù)測。二是，立法者在立法活動中必須充分尊重和堅持反映這一規(guī)律。認(rèn)識和把握規(guī)律，屬于認(rèn)識論中的反映論，它的實現(xiàn)程度主要取決于立法者的認(rèn)識條件和能力，而尊重和反映規(guī)律，屬于認(rèn)識論中能動的反映論，它的實現(xiàn)程度主要取決于立法者的責(zé)任使命和政治智慧等多種因素。所以，認(rèn)識和把握規(guī)律與尊重和反映規(guī)律，作為馬克思主義認(rèn)識論中的兩個重要范疇，相輔相成，互為條件，是保證立法符合規(guī)律的缺一不可的因素。從這一意義上看，衡量立法活動是不是以及在多大程度上屬于科學(xué)立法，對于立法機關(guān)或者立法機關(guān)的組成人員而言，就有兩個重要標(biāo)準(zhǔn)：一是認(rèn)識把握某一法律規(guī)范所調(diào)整社會關(guān)系規(guī)律的條件和能力，以及由此決定的對該社會關(guān)系規(guī)律認(rèn)識把握的程度；二是立法程序中的責(zé)任使命和政治智慧等因素，以及由此決定的對社會關(guān)系規(guī)律尊重和反映的程度。

社會關(guān)系存在和發(fā)展的規(guī)律，既包括全局性的規(guī)律，也包括局部性的規(guī)律。全國性的立法所反映的主要是某一領(lǐng)域全局性的規(guī)律，地方性立法反映的主要是某一領(lǐng)域局部性的規(guī)律。在立法中認(rèn)識把握和尊重反映全局性的規(guī)律，其復(fù)雜性、困難性都要高于對局部性規(guī)律的認(rèn)識把握和尊重反映。

(二)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律

張德江委員長在提出法律要準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會關(guān)系客觀規(guī)律的同時，還對科學(xué)立法提出了另一個要求，即“遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律”。[5]這是就法律體系本身而言的。任何一個國家的法律體系都有這個體系內(nèi)在的符合本國國情的規(guī)律。中國是一個單一制的大國，以憲法為核心的法律體系當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)有符合中國國情和實際的內(nèi)在規(guī)律。但是，這個法律體系的內(nèi)在規(guī)律是什么，具體應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容，無論在理論上還是在實踐中，均缺乏深入的研究。迄今為止，黨和國家的重要立法性文件也沒有從正面對這一問題予以闡述。

筆者認(rèn)為，我國法律體系的內(nèi)在規(guī)律至少應(yīng)當(dāng)包括以下三方面的內(nèi)容：一是在這個法律體系的內(nèi)部，通過劃分立法權(quán)限的方式，用不同位階的法的形式，調(diào)整和規(guī)范不同領(lǐng)域的事項。二是在這個法律體系的內(nèi)部，憲法具有最高的法律效力，下位法不得抵觸上位法，法制的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。三是在這個法律體系的內(nèi)部，不同位階、不同門類的法，應(yīng)當(dāng)保持協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，以及基本的邏輯性，避免交叉重復(fù)立法等損害法律體系和諧的現(xiàn)象。而這是當(dāng)前地方立法中應(yīng)當(dāng)特別引起重視的一個問題。長期以來，地方立法照抄、復(fù)制中央立法的現(xiàn)象比較普遍，這種做法看似沒有大問題，但實則損害了法律體系內(nèi)部的和諧有序。地方立法如果成為中央立法的完整再現(xiàn)，從某種意義上就是對中央立法權(quán)的損害。中央立法體現(xiàn)的是全國的統(tǒng)一性，地方立法體現(xiàn)的是各地的差異性，對于地方立法而言，妥善處理這種統(tǒng)一性和差異性的關(guān)系十分重要，從立法技術(shù)上說，把這個關(guān)系處理好了，就把握住了法律體系內(nèi)在規(guī)律的關(guān)鍵。

二、策略標(biāo)準(zhǔn)：妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系

在立法策略上，科學(xué)立法要求妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系。

回顧我國新時期來可以發(fā)現(xiàn)，立法對改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的處理，經(jīng)過了一個發(fā)展變化的過程。[6]總體上看，這些年來立法較為妥善地處理了改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，也積累了豐富的經(jīng)驗。

2014年7月29日，中共中央政治局會議明確提出，要“準(zhǔn)確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的平衡點”，黨的十八屆三中全會公報提出：“堅持正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系”。可以預(yù)見，在今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，在立法中妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，依然是一種重要的立法策略，能否妥善處理三者之間的關(guān)系，把握三者關(guān)系中的平衡點，是檢驗是否科學(xué)立法的一條十分重要的標(biāo)準(zhǔn)。

黨的十八屆三中全會公報在提出堅持正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的同時，又進(jìn)一步提出：“膽子要大，步子要穩(wěn)，加強頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點突破相促進(jìn)”。該提法是當(dāng)前和今后相當(dāng)長時間內(nèi)中央和地方立法中處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的根本性指導(dǎo)思想。張德江委員長在2014年全國人大會議上所作的常委會工作報告中提出今后一年全國人大常委會的立法任務(wù)時，強調(diào)“堅持把立法決策與改革決策更好地結(jié)合起來”，“充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動和保障改革方面的重要作用”。而《決定》則進(jìn)一步提出，“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”，要“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”。由此可見，在改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系中，我們的立法策略是，注重立法決策與改革決策的結(jié)合，充分發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)、推動和保障作用。而不久前全國人大修改后的《立法法》，也增加規(guī)定了一條重要的立法指導(dǎo)思想：“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”。這說明，在改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系中，全國人大試圖以法律規(guī)定的形式，將發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)推動作用，作為處理三者關(guān)系的長期性的總體策略。

當(dāng)然，按照《決定》，必須做到重大改革于法有據(jù)。那么，重大改革的標(biāo)準(zhǔn)是什么，于法有據(jù)中的“法”是什么位階的法，都是值得進(jìn)一步研究的重大問題。比如，在憲法和法律沒有做出修改之前，司法改革中地方法院人事權(quán)統(tǒng)一管理的試點做法，是否屬于重大改革呢？最高法院、最高檢察院在北京、上海、沈陽、深圳等地設(shè)立的巡回法院、巡回檢察院是否屬于重大改革呢？

三、公平正義標(biāo)準(zhǔn)：科學(xué)規(guī)定權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任

《決定》明確提出：“要把公平、公正、公開原則貫穿立法全過程”。可見，檢驗一項立法是否科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)之一應(yīng)當(dāng)是，立法內(nèi)容中權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的規(guī)定，是否符合公平正義精神。

(一)公民、法人和其他組織的應(yīng)有權(quán)利有沒有得到法律保障

1.應(yīng)當(dāng)由立法予以規(guī)定的權(quán)利有沒有得到及時規(guī)定。比如，通常所說的公民的言論出版等權(quán)利和自由迄今尚未得到法律的保障。

2.憲法和法律沒有禁止的事項，公民、法人和其他組織從事了相關(guān)活動，下位法是否進(jìn)行了不適當(dāng)?shù)南拗坪透深A(yù)。比如，憲法和法律均沒有規(guī)定風(fēng)能和太陽能等自然資源屬于國家所有，但某省卻制定地方性法規(guī)，規(guī)定企業(yè)開發(fā)利用風(fēng)能、太陽能等氣候資源需要報氣象局批準(zhǔn)。再比如，公民發(fā)現(xiàn)了烏木這一自然資源，有的觀點就明確要求進(jìn)行地方立法，將烏木確定為國有。

3.對于上位法明確規(guī)定的權(quán)利自由，下位法在制定執(zhí)行性規(guī)定時有沒有準(zhǔn)確、完整地體現(xiàn)上位法的立法精神。比如，《計劃生育法》規(guī)定，公民有生育的權(quán)利，但顯然，法律中規(guī)定的生育，是指男女雙方以自然繁衍方式進(jìn)行的生育，而不包括其他方式的生育。但某省在制定地方性法規(guī)時，卻規(guī)定大齡女青年不愿結(jié)婚，可以通過人工輔助手段單獨生育。

4.立法在賦予公民、法人和其他組織權(quán)利時，有沒有從某一領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)和全局角度考慮該權(quán)利的正當(dāng)性、合理性。

5.對于憲法法律賦予的權(quán)利自由，下位法在具體化時是予以充分保障，還是克減限制。

6.立法對公民義務(wù)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，遵循合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t。比如，根據(jù)憲法的規(guī)定，公民有納稅的義務(wù)。但在立法時，對公民在哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)納稅，納稅的起征點是多少，也就是說，公民納稅的界限和理由是什么，就必須進(jìn)行充分的考量論證，否則，立法所設(shè)定的公民納稅義務(wù)就會違背公平正義的精神。

7.要充分考慮公民、法人和其他組織權(quán)利與義務(wù)的對等性、平衡性。比如，在一些立法中，由于受利益團(tuán)體等因素的影響，就可能出現(xiàn)偏重保護(hù)某一部分人利益而忽視另一部分人利益的情況，以及給某一部分人設(shè)定過重義務(wù)而對另一部分人設(shè)定過輕義務(wù)的情況。

(二)對國家機關(guān)權(quán)力與責(zé)任的規(guī)定，是否符合公平正義精神

1.賦予某一國家機關(guān)的某項權(quán)力，是否符合人民代表大會制度這一政治體制的基本要求。比如，有的觀點主張實行憲法司法化，就意味著法院可以對全國人大及其常委會制定的法律是否違憲進(jìn)行審查，這就違背了人民代表大會制度體制下人民代表大會與人民法院之間的憲法關(guān)系。

2.賦予某一國家機關(guān)的某項權(quán)力，比如說，賦予行政機關(guān)的行政許可權(quán)，是否符合深化行政體制改革，推進(jìn)市場在資源配置中起決定作用，建設(shè)服務(wù)型政府等基本改革方向。

3.賦予某一國家機關(guān)的某項權(quán)力，是否符合保障基本人權(quán)的需要。長時間以來，一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門政府規(guī)章中設(shè)定和賦予行政機關(guān)的一些權(quán)力，在實踐中損害了公民的人權(quán)。

4.賦予某一國家機關(guān)的某項權(quán)力，是否存在部門利益和部門保護(hù)以及地方利益和地方保護(hù)的情況。

五是，要合理地確定國家機關(guān)權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，既要避免重權(quán)力、輕責(zé)任，特別是國家機關(guān)只有權(quán)力、不承擔(dān)責(zé)任的情況，也要避免過于強調(diào)國家機關(guān)責(zé)任而忽視其權(quán)力的情況。

四、合理因素標(biāo)準(zhǔn)：考慮立法中的各種特殊情形

按照前述張德江委員長的闡述，科學(xué)立法是要求法律符合社會關(guān)系的客觀規(guī)律和法律體系的內(nèi)在規(guī)律。這是從哲學(xué)意義上將科學(xué)立法上升到探索事物發(fā)展規(guī)律這一認(rèn)識論的高度來看待問題的。在2014年中國法學(xué)會立法學(xué)會蘭州年會上，全國人大法律委員會原主任委員楊景宇和法工委原副主任張春生對科學(xué)立法也分別做了闡述。楊景宇認(rèn)為，科學(xué)立法解決的是立法過程中主觀和客觀的關(guān)系，它要求主觀認(rèn)識符合客觀實際，是追求真理的過程*楊景宇先生在2014年中國法學(xué)會立法學(xué)會蘭州年會上的發(fā)言，筆者記錄，未經(jīng)本人審閱。。這個觀點也是以哲學(xué)中的認(rèn)識論為立足點進(jìn)行闡述的，強調(diào)立法是探索規(guī)律、追求真理的過程，這與張德江委員長的論述角度是相同的。

張春生則認(rèn)為，不宜將科學(xué)立法解讀為法的內(nèi)容的科學(xué)化，否則就等于將法律法規(guī)與科學(xué)結(jié)論劃上了等號。他認(rèn)為：首先，科學(xué)的本質(zhì)在于追求真理，而法的本質(zhì)是人們意志的反映，我們現(xiàn)在強調(diào)法律要體現(xiàn)絕大多數(shù)人的意志，而絕大多數(shù)人的意志并不等同于科學(xué)結(jié)論。其次，意志背后更多的是利益，人們的利益追求、價值觀、風(fēng)俗習(xí)慣乃至宗教觀念，都對立法有重大影響甚至起支配作用。[7](P165)

上述張春生的闡述與張德江、楊景宇的闡述看似不一致，甚至存在沖突，但仔細(xì)分析即可發(fā)現(xiàn)，他們對科學(xué)立法的闡述是站在不同角度展開的，實際并不沖突。張德江、楊景宇的立足點是馬克思主義哲學(xué)，而哲學(xué)是立于其他各類社會科學(xué)以及自然科學(xué)之上的人類思維和時代精神的升華，闡述的是人類歷史長河中具有永恒性的問題。所以，站在哲學(xué)的角度，說科學(xué)立法旨在追求真理，是站得住的。舉例來說，宗教是不科學(xué)、反規(guī)律、反真理的，但卻時常對立法起到支配作用。但按照馬克思主義的宗教觀，宗教本身就是基于人類認(rèn)識的局限而產(chǎn)生的，隨著人類認(rèn)識的不斷發(fā)展，宗教最終也會消亡。所以，從長遠(yuǎn)看，宗教對立法的影響的確存在，但會逐漸衰退，立法最終還會回歸規(guī)律和真理。

而張春生的觀點是立足現(xiàn)實進(jìn)行闡述的?，F(xiàn)實中，立法的確不能與科學(xué)結(jié)論等同起來，人們的利益觀念、價值觀念、宗教觀念以及風(fēng)俗習(xí)慣等各種特殊情形，有可能蘊含著非科學(xué)的成份和因素，而這些成份和因素時常影響支配著立法。據(jù)此，要求現(xiàn)實中的立法都是科學(xué)立法，很難做到。但是，現(xiàn)實中受各種特殊情形影響的立法與追求科學(xué)立法也并不矛盾。還是以宗教為例說明。馬克思主義辯證法的基本方法論是，要堅持兩點論，反對片面論。這一方法用在宗教問題上，對共產(chǎn)黨員提出的要求就是，一方面，共產(chǎn)黨員是無神論者，應(yīng)當(dāng)不相信宗教；另一方面，又要看到宗教的消亡需要漫長的過程，共產(chǎn)黨員既要承認(rèn)宗教存在的合理性，又要尊重宗教信仰和信教群眾。用馬克思主義的這一觀點方法來看待科學(xué)立法與各種特殊情形對立法的影響，就應(yīng)當(dāng)持有這樣的觀點：科學(xué)立法是哲學(xué)意義上追求真理的過程，從歷史發(fā)展的長遠(yuǎn)看，立法最終能夠接近規(guī)律和真理，實現(xiàn)科學(xué)化，但是，現(xiàn)實中影響科學(xué)立法的各種特殊情形乃至非科學(xué)成份，因為有歷史現(xiàn)實的基礎(chǔ)和各種合理性，仍然并將會長期存在，對這些特殊情形以及其中非科學(xué)的成份應(yīng)當(dāng)予以承認(rèn)和尊重。承認(rèn)和尊重這些特殊情形的存在及其對立法的影響，本身就是科學(xué)的態(tài)度。各種特殊情形對立法的影響，體現(xiàn)的是法所調(diào)整社會關(guān)系發(fā)展的階段性、特殊性，是立法者認(rèn)識規(guī)律、追求真理的階段性、相對性、局限性，是通往科學(xué)立法目標(biāo)的必經(jīng)階段，是科學(xué)立法的一種特殊表現(xiàn)。如果超越歷史階段去否認(rèn)這些特殊情形乃至其中包含的非科學(xué)成份對立法的影響，脫離實際，要求一切立法的內(nèi)容都必須等同于科學(xué)結(jié)論，則會欲速則不達(dá)，會阻礙通過立法促進(jìn)社會進(jìn)步的進(jìn)程。所以，承認(rèn)和尊重現(xiàn)實中各種特殊情形對立法的影響，本身就是科學(xué)立法。

筆者認(rèn)為，尊重特殊情形對立法的影響，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題：

1.注意改革時代社會關(guān)系的不確定性、不穩(wěn)定性。立法與改革本身是矛盾的，法是要把穩(wěn)定的社會關(guān)系確定下來，而改革是要把穩(wěn)定的社會關(guān)系變過去。我國長期處于改革階段的實際，就決定了很多社會關(guān)系的發(fā)展變化具有不確定性、不穩(wěn)定性，這在客觀上增加了立法預(yù)見的困難，以及實現(xiàn)科學(xué)立法的困難。這樣，在處理立法與改革的關(guān)系上，不宜過于依賴改革經(jīng)驗，使立法滯后于改革，但也不宜片面強調(diào)立法的超前和引領(lǐng)作用?？茖W(xué)的態(tài)度是，既要準(zhǔn)確預(yù)見改革中社會關(guān)系發(fā)展的現(xiàn)狀和未來走向，用立法肯定改革經(jīng)驗成果，引領(lǐng)改革方向，又要理性認(rèn)識和敬畏改革帶來的社會關(guān)系的不確定性和不穩(wěn)定性，避免立法的草率盲動，該粗疏原則就粗疏原則，該為改革留下空間就為改革留下空間，使立法反映真實反映階段性、相對性的規(guī)律和真理。

2.理性看待和處理立法過程中的不同利益訴求和意志反映?，F(xiàn)實中的立法過程總是表現(xiàn)為不同群體、不同方面利益和意志的博弈過程，很難用哲學(xué)意義上的規(guī)律和真理來對照解釋。這時候，立法者心中既要有社會關(guān)系發(fā)展的規(guī)律和真理，但又不能脫離實際機械地執(zhí)著于規(guī)律和真理，科學(xué)的做法是，既要恰當(dāng)?shù)仡A(yù)見把握社會關(guān)系發(fā)展的走向，又要承認(rèn)不同意志利益訴求的現(xiàn)實性和歷史階段性，在各種訴求矛盾的焦點上“砍一刀”，所砍的這一刀又要有利于引導(dǎo)和推動社會關(guān)系向規(guī)律性的方向發(fā)展。

3.承認(rèn)和尊重風(fēng)俗民情等歷史遺留因素對立法的影響。中國是一個有悠久歷史文化傳統(tǒng)的大國，風(fēng)俗民情、文化傳統(tǒng)等因素在社會生活中具有很大影響，立法既不能回避又難以輕易改變這些歷史遺留因素，如不能理性對待和處理，則可能使社會生活和立法均處于被動。比如，中國人有春節(jié)燃放煙花爆竹的風(fēng)俗，但在大城市燃放煙花爆竹又極易引起火災(zāi)等安全事故。如果簡單地用立法來禁放，就會使城市居民和立法執(zhí)法機關(guān)雙方處于被動。再比如，風(fēng)水文化、祖墳文化以及封建迷信觀念等在中國有長久的歷史傳統(tǒng)，在現(xiàn)實社會生活中也占據(jù)很大市場，因此，在相關(guān)立法中就難以簡單地用馬克思主義哲學(xué)中的一些科學(xué)結(jié)論來否定和改造這些文化傳統(tǒng)。

4.承認(rèn)和尊重宗教、民族等因素對立法的影響。宗教、民族因素影響立法是一個世界性問題。我國有宗教傳統(tǒng)，又是多民族國家，宗教、民族問題不僅有歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實的合理性，還直接影響到社會穩(wěn)定和國家安全。因此，無論是中央立法還是地方立法都必須十分重視宗教和民族因素，不宜簡單地用“科學(xué)”、“規(guī)律”和“真理”等認(rèn)識論的范疇來干預(yù)宗教和民族問題，而應(yīng)當(dāng)充分尊重各種宗教傳統(tǒng)和民族因素。

5.注意考慮地理環(huán)境對立法的影響。孟德斯鳩就提出，氣候、土壤等地理因素與法律具有密切關(guān)系。我國地域遼闊，不同地方的地理環(huán)境差異很大，不同地方的地理因素對全國性立法特別是對地方立法有很大影響。因此，地方立法中也不宜簡單地用認(rèn)識論中的一些抽象范疇來統(tǒng)一劃線，而應(yīng)當(dāng)因地制宜，充分考慮地理環(huán)境對立法的影響和制約作用。

6.注意考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的不平衡因素。我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，在過去、現(xiàn)在以及將來相當(dāng)長時間內(nèi)，都很難用整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)去衡量。地方的這種不平衡性相當(dāng)明顯。所以，在立法特別是地方立法中，不宜簡單地用統(tǒng)一的“科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”去提出要求，而應(yīng)當(dāng)充分考慮各地發(fā)展的不平衡性，承認(rèn)立法中“有先有后”以及各種合理差異的存在。

筆者認(rèn)為，地方立法充分考慮各種特殊情形的影響，具有很強的理論意義和實踐意義。但需要指出的是，在科學(xué)立法與特殊情形影響立法的關(guān)系上，我們既要堅持馬克思主義方法論中的兩點論，同時，更要重視兩點論中的重點論，在科學(xué)立法和特殊情形對立法的影響中，科學(xué)立法是主要矛盾和矛盾的主要方面，特殊情形對立法的影響是次要矛盾和矛盾的次要方面。因此，在立法中，我們雖然承認(rèn)和尊重特殊情形的影響，但是，更要始終抓住科學(xué)立法這個主要矛盾，逐步地、階段性地、符合歷史邏輯地淡化特殊情形對立法的影響，使立法最終回到科學(xué)、規(guī)律和真理的軌道上。

五、程序標(biāo)準(zhǔn)：用程序的民主實現(xiàn)內(nèi)容的科學(xué)

討論科學(xué)立法，必須同時考慮它與民主立法的關(guān)系。如同對什么是科學(xué)立法的見仁見智一樣，對于什么是民主立法，理論和實踐中也存在不同認(rèn)識。有觀點認(rèn)為，民主立法是指立法內(nèi)容要充分實現(xiàn)人民的意志和利益，也就是說，民主立法是指立法內(nèi)容的民主。有觀點認(rèn)為，民主立法是指立法程序的民主。還有觀點認(rèn)為，民主立法既包括立法內(nèi)容的民主，也包括立法程序的民主。在前述立法學(xué)會蘭州年會上，楊景宇從黨的群眾路線角度談了他對民主立法的認(rèn)識。他認(rèn)為，民主立法要解決的是立法過程中多數(shù)與少數(shù)的關(guān)系，它要求在立法過程中堅持黨的群眾路線，多謀善斷，集思廣益，完善民主的立法程序，在立法過程中尊重多數(shù)人的意見，做到少數(shù)服從多數(shù)*楊景宇先生在2014年中國法學(xué)會立法學(xué)會蘭州年會上的發(fā)言，筆者記錄，未經(jīng)本人審閱。。這主要是將民主立法限定于立法程序的民主，筆者對此深表贊同。

如果將科學(xué)立法的要義之一界定為立法內(nèi)容科學(xué)的話，那么，立法中科學(xué)的內(nèi)容由何而來？達(dá)到立法內(nèi)容的科學(xué)可能有很多路徑，但十分重要的一條，就是立法程序的民主，沒有民主的立法程序，就很難有科學(xué)的立法內(nèi)容。從這一角度看，檢驗立法內(nèi)容是否科學(xué)，一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是，立法程序是否符合民主的要求。當(dāng)然，民主的程序并不必然帶來科學(xué)的結(jié)果，因為真理有時掌握在少數(shù)人手里，立法過程中少數(shù)人掌握真理的情況并不罕見。但是，人類政治文明的經(jīng)驗表明，要實行民主，就沒有比少數(shù)服從多數(shù)更好的選擇。更重要的是，由多數(shù)人作出決定，達(dá)到真理的機率和可能性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于由少數(shù)人決定的情形，立法活動當(dāng)然不能違背這一規(guī)律。所以，要最大限度地實現(xiàn)立法內(nèi)容的科學(xué)，就必須建立和完善一套最有利于多數(shù)人表達(dá)意志和利益的民主程序，程序越民主，多數(shù)人的意志和利益就表達(dá)得越充分，立法的內(nèi)容就越接近科學(xué)和真理。在這一意義上，可以說，立法的程序民主決定立法內(nèi)容的科學(xué)。

如何推進(jìn)民主立法？張德江委員長在前述全國立法工作會議上提出四個要求：一是進(jìn)一步健全民主開放包容的立法工作機制；二是拓展人民有序參與立法途徑；三是充分發(fā)揮人大代表作用；四是完善法律起草、審議的協(xié)調(diào)機制。而《決定》則對推進(jìn)民主立法提出一系列具體要求：凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定；加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)；健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制；健全下級人大征詢立法意見機制；建立基層立法聯(lián)系點制度；健全立法機關(guān)和社會公眾溝通機制；完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決；等等。這是從立法程序的宏觀和微觀方面提出的總體性和具體要求，對各級立法主體都具有普遍指導(dǎo)意義。

筆者認(rèn)為，立法程序的民主具有相當(dāng)豐富的內(nèi)容和要求，不同層級、不同區(qū)域立法機關(guān)的立法程序民主既有共性規(guī)律，又有自身的特點。目前，全國人大及其常委會的立法程序主要是由《立法法》規(guī)定的，地方人大及其常委會的立法程序主要是由各地的地方性法規(guī)規(guī)定的，行政法規(guī)、規(guī)章的制定程序主要是由行政法規(guī)予以規(guī)定的，這種情況就決定了民主立法程序是共性與個性并存的，很難用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量和要求各種立法的民主程序。但是，在遵循立法的一般民主程序之外，各方面還可以充分發(fā)揮創(chuàng)造性，設(shè)定有特色的民主立法程序，推動和實現(xiàn)不同層級立法內(nèi)容的科學(xué)。

六、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：創(chuàng)造一套成熟管用的立法技術(shù)

立法既是一項重要的決策活動，也是一門難度較大的技術(shù)性工作，立法技術(shù)的好與差、優(yōu)與劣，直接影響到立法內(nèi)容的科學(xué)與否。但長期以來，立法技術(shù)問題沒有受到應(yīng)有的重視。筆者認(rèn)為，提升立法技術(shù)，應(yīng)注意以下幾點：

(一)總結(jié)經(jīng)驗，建立系統(tǒng)的立法技術(shù)規(guī)范

為實現(xiàn)科學(xué)立法，從中央到地方的各級立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)從不同的方面，對幾十年來立法技術(shù)的成功經(jīng)驗與存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)的梳理總結(jié)，并加大力量，從理論和實踐兩個方面，深入研究符合中國實際情況的立法技術(shù)規(guī)律*這方面，我們已經(jīng)做了一些努力。比如，2009年4月，全國人大常委會法工委曾經(jīng)專門召開了立法技術(shù)規(guī)范座談會，專門就立法技術(shù)規(guī)范的若干問題進(jìn)行探討。。在這個基礎(chǔ)上，中央一級立法機關(guān)有必要適時制定一套系統(tǒng)規(guī)范的立法技術(shù)手冊，統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范各級立法機關(guān)的立法活動。

(二)加強立法過程中的定量定性分析

立法活動的本質(zhì)是少數(shù)服從多數(shù)，這最終表現(xiàn)為立法機關(guān)組成人員投票的少數(shù)服從多數(shù)。這個少數(shù)與多數(shù)是以數(shù)量而論的，投票的結(jié)果就是根據(jù)數(shù)量的比例達(dá)到的定性，由此可以得出一個樸素的結(jié)論：立法機關(guān)組成人員從審議到投票表決，實際就是一個由定量到定性的過程。

從理論上說，立法機關(guān)多數(shù)人的意見應(yīng)當(dāng)代表了立法所涉及利益群體中的多數(shù)人意見，立法機關(guān)少數(shù)人的意見則代表了立法所涉及利益群體中的少數(shù)人意見。但是，代議制本身存在的各種弊端以及其他復(fù)雜因素，使得立法機關(guān)組成人員的意見與他們所代表的立法利益群體的意見，未必成準(zhǔn)確對應(yīng)的狀態(tài)。所以，為了接近或者努力達(dá)到這種準(zhǔn)確對應(yīng)狀態(tài)，重視和加強立法過程中的定量定性分析，就變得十分重要。

立法過程中的定量定性分析包括三個方面：

1.對立法機關(guān)組成人員(包括列席發(fā)表意見人員)的意見進(jìn)行分析。經(jīng)驗表明，立法機關(guān)組成人員對某一法案或者法案中的某一條款、某一問題，是否發(fā)表意見以及發(fā)表什么樣的意見，選擇贊成、反對、棄權(quán)中的某一方式進(jìn)行投票，背后都蘊藏著復(fù)雜的因素，對這些現(xiàn)象進(jìn)行定量定性分析，對于進(jìn)一步健全立法程序，具有重要意義。

2.對立法所涉利益群體的意見進(jìn)行定量定性分析。由于立法機關(guān)組成人員的意見未必與立法所涉利益群體的意見準(zhǔn)確對應(yīng)，所以，采取多種措施，加強對利益群體意見的定量定性分析，就有助于發(fā)現(xiàn)立法中真正的多數(shù)意見。比如，在修改《個人所得稅法》時，對于如何確定個稅起征點，各方面的意見很不一致，全國人大常委會辦公廳將法律草案向社會公布，在短短一周內(nèi)，就收到23萬多份意見，對這些意見進(jìn)行歸類分析，就從一個重要方面得出民意的傾向，最終，立法機關(guān)將稅收起征點由原來的3000元提高到3500元。

3.對相關(guān)執(zhí)法部門的意見進(jìn)行定量定性分析。執(zhí)法部門是管理者、服務(wù)者和法的實施者，對它們的意見進(jìn)行定量定性分析，具有重要意義。

(三)重視立法過程中的方案選項設(shè)計

立法的根本任務(wù)就是要解決問題，解決問題就會有不同的方案。立法實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)對問題的爭議意見相持不下、難以定奪的情況。這時候，由立法機關(guān)工作機構(gòu)設(shè)計幾種可供選擇的方案，就會為解決問題打下好的基礎(chǔ)。經(jīng)驗表明，立法過程中，對爭議問題、難以定奪問題多設(shè)計選擇性方案，有利于多謀善斷，形成立法共識，也可以避免立法中的長官意志，削弱強勢者話語權(quán)。

(四)重視立法專題研究報告建設(shè)

長期以來，我國立法過程中存在一個短板，就是立法研究與立法實踐脫節(jié)。一方面，立法研究關(guān)注不到立法實踐中遇到的問題，或者即使關(guān)注到實踐問題，但研究的成果與實踐脫節(jié)。另一方面，立法實踐常常走在研究的前面，立法實踐急需理論予以回答的問題，又找不到相關(guān)研究成果，致使立法規(guī)定違背基本法理和實際，常常走彎路。因此，加強立法中的專題研究具有重要意義。

一部法的制定經(jīng)常會遇到各類問題，加強專題研究的最好辦法是，重視專題研究報告建設(shè)。這有幾項工作可以做：一是，建立專題研究報告制度，包括對開展專題研究的條件、程序以及研究報告的寫作要求等進(jìn)行規(guī)范；二是，對立法中遇到的問題不急于做出規(guī)定，先組織力量進(jìn)行專題研究，寧可立法速度慢一點，也要保證質(zhì)量；三是，對立法專題既要重視實證研究，也要重視基礎(chǔ)理論研究；四是，對專題研究報告本身的質(zhì)量也要進(jìn)行考量鑒別。

(五)加強立法過程中的量化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

這個問題尚未引起應(yīng)有重視。對立法中的諸多問題確立量化標(biāo)準(zhǔn)，有助于立法的提案主體以及審議表決主體科學(xué)、全面、細(xì)致地考慮問題。黨的十八屆三中全會提出，“完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法質(zhì)量?！倍鴱牧⒎ɑ顒拥母鱾€環(huán)節(jié)分別設(shè)定若干個質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，可能更有操作性。比如，在地方立法中，我們經(jīng)常強調(diào)起草法規(guī)草案要注意必要性、可行性、合憲性、合法性和合理性，但實踐中如何去把握卻非易事，所以，就可以探索確立一些具體標(biāo)準(zhǔn)。實踐中，有的地方對此做了專門規(guī)定。比如，上海市于2000年通過了《上海市人大常委會審議地方性法規(guī)(草案)的若干質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。這一文件提出了地方性法規(guī)的總體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和具體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。具體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)又分為立法必要性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、可行性標(biāo)準(zhǔn)、表述規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)等。再比如，陜西省于2012年通過了《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》。規(guī)定立法后評估按照合法性、實效性、合理性、協(xié)調(diào)性和操作性等五個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，并對這個五個標(biāo)準(zhǔn)的含義分別進(jìn)行了界定。

(六)加強立法結(jié)構(gòu)、語言、邏輯建設(shè)

任何一部法都是由結(jié)構(gòu)、語言和邏輯組合連接而成的，三者是否嚴(yán)謹(jǐn)、合理、適當(dāng)，直接關(guān)系到立法內(nèi)容的科學(xué)與否。

法的結(jié)構(gòu)即通常所說的篇章結(jié)構(gòu)，強調(diào)系統(tǒng)性、嚴(yán)謹(jǐn)性。從法的形式看，憲法和法律的篇章結(jié)構(gòu)最為系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)，因為它們所規(guī)范的內(nèi)容是國家和社會生活的全局或者某一領(lǐng)域的全局性事項，需要有與之相適應(yīng)的系統(tǒng)性、嚴(yán)謹(jǐn)性的篇章結(jié)構(gòu)形式。但是，行政法規(guī)和地方性法規(guī)、規(guī)章等基本是執(zhí)行性或者局部的創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，因而不必要求具有大而全的篇章結(jié)構(gòu)形式。

現(xiàn)在，地方立法存在的突出問題是，過于追求體例結(jié)構(gòu)的完整，內(nèi)容繁復(fù)、重復(fù)甚至照抄上位法的情況比較普遍。在名稱上，基本都冠以“條例”、“實施細(xì)則”、“規(guī)定”等；在結(jié)構(gòu)上，動輒設(shè)計總則、章甚至附則；在條文數(shù)量上，少則二三十條，多則六七十條，甚至更多；在內(nèi)容上，除了存在與上位法重復(fù)甚至照搬照抄上位法的現(xiàn)象，還存在原則性規(guī)定過多，操作性不強的現(xiàn)象。建議地方立法堅持以問題為導(dǎo)向，在體例結(jié)構(gòu)上刪繁就簡，有幾條規(guī)定幾條，除了某些特殊情況，名稱一般不再采用“條例”、“實施辦法”、“規(guī)定”，在結(jié)構(gòu)上一般不再分章分節(jié)，杜絕與上位法重復(fù)交叉規(guī)定現(xiàn)象，就是若干規(guī)定，條文少而精，規(guī)定得更加具體，能夠操作。

立法語言是立法技術(shù)的重要內(nèi)容，一部高質(zhì)量的法離不開好的立法語言甚至標(biāo)點符號。建國以來，我國從中央到地方立法的時間不算長，在立法語言方面積累了一定經(jīng)驗，但也存在不少問題。這已經(jīng)引起立法機關(guān)的重視。2007年，全國人大常委會法工委還專門成立了立法用語規(guī)范化專家咨詢委員會。此外，法工委還對立法用語制定了規(guī)范，用來指導(dǎo)地方立法工作。

加強立法語言建設(shè)有幾個問題值得注意：一是，充分尊重立法語言與普通語言的共性，不能將立法語言與普通語言割裂開來；二是，充分尊重立法語言自身的特殊性，也即善用法言法語表述法律規(guī)范；三是，保持立法語言的統(tǒng)一性，使憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等法的形式，對于特定內(nèi)容的表達(dá)，保持用語的一致。

立法邏輯也是立法技術(shù)的重要內(nèi)容。加強立法邏輯建設(shè)需要注意幾個問題：一是，注意立法邏輯與立法語言的關(guān)系；二是，注意保持立法篇章結(jié)構(gòu)上邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)；三是，注意立法具體內(nèi)容前后邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)順暢；四是，注意保持不同的法律規(guī)范在立法內(nèi)容方面的邏輯嚴(yán)謹(jǐn)順暢。

七、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)：可執(zhí)行性決定立法的科學(xué)性

立法的目的是使法得到有效實施。如果法制定后得不到有效實施，立法就失去了意義。所以，要實現(xiàn)科學(xué)立法，就須重視法的可執(zhí)行性。具體而言，需要解決以下幾個問題：

(一)在立法的精細(xì)化上下功夫

改革開放之初，國家立法處于起步階段，經(jīng)驗不夠豐富，改革本身又帶有很大的探索性、試驗性，立法需要為改革留下空間，因此，立法內(nèi)容偏于原則和粗疏，更多的具體措施依賴于配套法規(guī)作出規(guī)定。但是，經(jīng)過三十多年的實踐，我們對改革方向和措施的把握能力越來越強，改革的經(jīng)驗越來越豐富，立法的經(jīng)驗也越來越豐富，更重要的是，人們已經(jīng)認(rèn)識到，法律內(nèi)容的原則粗疏不僅損害了法律的可操作性，也損害了法律的權(quán)威和法制統(tǒng)一。十二屆全國人大常委會推出的十分重要的改革舉措就是，在立法的精細(xì)化上下功夫，推動立法向具體化、精細(xì)化方向發(fā)展。張德江委員長在常委會工作報告中提出：“要科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計法律規(guī)范，能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用”。[8]

(二)考慮執(zhí)法主體、執(zhí)法環(huán)境因素

法律規(guī)范制定后需要依靠執(zhí)法主體去執(zhí)行，但是，執(zhí)法主體自身的能力、條件以及執(zhí)法環(huán)境等因素都直接影響法律規(guī)范執(zhí)行的效果。比較典型的例子是地方在禁放方面立法的失敗。1993年，北京市人大常委會制定了《關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》。為保證這個法規(guī)的實施，一年春節(jié)，僅除夕和初五夜，在京城禁放區(qū)，有關(guān)部門就出動民警、聯(lián)防隊員、治保積極分子和保衛(wèi)干部21萬多人次，加強街道和社區(qū)的巡邏控制，執(zhí)法成本之高可見一斑。但即使這樣，也遠(yuǎn)未能收到預(yù)期效果。在實施了11年后，這部法規(guī)被迫廢止。為什么呢？一方面，燃放煙花爆竹是中國人的傳統(tǒng)，居民對立法“不買賬”；另一方面，燃放煙花爆竹是一種極為特殊的行為，執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員不具備在同一時間段全面實行禁放的條件和能力。也正因為這一原因，那一時期，全國實行禁放政策或者立法禁放的城市，在經(jīng)過一段時間的實踐后，紛紛放棄了相關(guān)政策和立法。所以，立法如果不考慮執(zhí)法主體和執(zhí)法環(huán)境等諸多因素，就很難說是科學(xué)的。

(三)考慮守法者的因素

立法的目的是為了讓公民、法人和其他組織遵守法律規(guī)范。而守法者的因素包括守法者對法的接受認(rèn)可度以及守法的承受能力等。比如，在大城市禁放煙花爆竹的立法，所以得不到有效實施，關(guān)鍵原因是不被廣大居民認(rèn)可。再比如，《個人所得稅法》將起征點確定為2000、2500或者3000元，顯然超過了大多數(shù)納稅人的承受能力，即使現(xiàn)在立法確定為3500元，實際也超過了不少人的承受能力。所以，對稅收起征點進(jìn)一步分類細(xì)化，就是立法科學(xué)化的必然趨勢。

(四)綜合考慮立法的成本與效益關(guān)系

判斷立法科學(xué)與否的重要標(biāo)準(zhǔn)就是，在立法成本與效益的比較上，效益是否大于以及在多大程度上大于立法的成本。這方面，有幾個問題值得注意：一是計算立法過程的成本；二是計算執(zhí)法成本；三是計算守法成本。對于執(zhí)法和守法成本問題，前面已經(jīng)述及，但前面主要是從執(zhí)法的條件環(huán)境與守法的認(rèn)可承受度來闡述的，這里論述的角度主要著眼于執(zhí)法、守法需要付出的代價即成本。當(dāng)扣除執(zhí)法、守法的成本后，法律規(guī)范實施的效益大于立法成本時，這樣的立法才可以說是科學(xué)的立法；效益越大，說明立法的科學(xué)化程度越高。實踐中，有些法制定的成本很高，制定后雖然沒有多少執(zhí)法成本和守法成本，但法本身也沒起什么作用，這樣的法也談不上有什么科學(xué)性。比如，一些口號性質(zhì)、倡導(dǎo)性質(zhì)、臨時政策性質(zhì)的法，就沒有什么用，還有一些過度干預(yù)社會生活的類似木工、秘書、晾曬衣服方面的立法，也沒有什么價值。

在立法前評估、立法中評估和立法后評估中，對立法的各類成本與效益進(jìn)行比較衡量，對于判斷立法科學(xué)化的程度具有重要意義。目前，全國人大常委會已經(jīng)對三種立法評估開展了積極有效的探索，這對地方立法的評估，也具有指導(dǎo)和示范意義。

八、政治與專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：努力提高立法機關(guān)組成人員的素質(zhì)

能否實現(xiàn)科學(xué)立法，很大程度上取決于立法機關(guān)組成人員的政治素質(zhì)。具體說來有以下幾個問題值得注意：

1.立法機關(guān)組成人員應(yīng)當(dāng)具有堅定的政治立場。立法工作是重要的政治工作，很多問題涉及大是大非的政治決斷，因此，立法機關(guān)組成人員堅定的政治立場對于解決立法工作中的大是大非問題至關(guān)重要。比如，在立法工作中如何堅持社會主義的根本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度就需要政治立場支撐。

2.立法機關(guān)組成人員應(yīng)當(dāng)具有敏銳的政治眼光。立法工作涉及對法所調(diào)整社會關(guān)系現(xiàn)狀和長遠(yuǎn)的準(zhǔn)確認(rèn)識把握，對這些社會關(guān)系的規(guī)范和處理常常涉及重大政治問題，這就要求立法機關(guān)組成人員善于從政治的角度展開調(diào)查研究，見微知著，洞察長遠(yuǎn)，又著眼大局，準(zhǔn)確認(rèn)識把握和引導(dǎo)規(guī)范社會關(guān)系的發(fā)展。

3.立法機關(guān)組成人員應(yīng)當(dāng)具有高度的政治責(zé)任感。立不立一部法，在一部法中要不要規(guī)定一項內(nèi)容，如何規(guī)定一項內(nèi)容，常常與立法機關(guān)組成人員的政治責(zé)任感和使命感密切相關(guān)。各級立法機關(guān)組成人員都是政治家，都在一定范圍代表了人民意志和利益，應(yīng)當(dāng)具有對人民負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)的高度責(zé)任心和使命感，將立法工作當(dāng)作具有高度政治責(zé)任的工作。

4.立法機關(guān)組成人員應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的政治智慧和政治藝術(shù)。立法工作不是簡單機械的對社會關(guān)系的規(guī)范和調(diào)整，立法活動中很多問題的解決都需要站在政治的角度，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)各方，尋求最佳方案。因此，立法機關(guān)組成人員特別是立法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人就需要有高超的政治智慧和政治藝術(shù)，堅持原則性與靈活性相結(jié)合，妥善協(xié)調(diào)解決立法中遇到的矛盾和問題。

除了政治素質(zhì)外，立法機關(guān)組成人員的專業(yè)素質(zhì)也直接影響到立法的科學(xué)化程度。立法機關(guān)組成人員的專業(yè)素質(zhì)包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律以及社會管理等不同領(lǐng)域的專業(yè)知識、理論、技能和經(jīng)驗。立法機關(guān)組成人員的專業(yè)素質(zhì)直接關(guān)乎立法質(zhì)量，所以，不斷提高和加強他們的專業(yè)素質(zhì)，是實現(xiàn)科學(xué)立法的重要條件。

[1]中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2013-02/24/c_114782088.htm.

[2]全國人大常委會召開立法工作會議[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/video/2013-10/30/c_125625552.htm.

[3]馬克思恩格斯全集(第4卷)[M].北京：人民出版社,1995.

[4]馬克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社,1995.

[5]張德江.提高立法質(zhì)量 落實立法規(guī)劃[J].中國人大,2013.

[6]劉松山.當(dāng)代中國處理立法與改革關(guān)系的策略[J].法學(xué),2014(1).

[7]張春生.從立法與實踐關(guān)系的視角談科學(xué)立法的幾個問題[A].中國法學(xué)會立法學(xué)研究會2014年年會論文集[C].

[8]張德江.全國人民代表大會常委會工作報告[EB/OL].人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n/2015/0320/c64094-26722156.html.

(責(zé)任編輯：蔡金榮)

國家社會科學(xué)基金資助項目《改革開放條件下立法的預(yù)見性研究》(12BFX001)及上海市立法研究所委托課題《科學(xué)立法的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)》的階段性成果。

D901

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1243(2015)05-0080-10

作者：劉松山，華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：憲法學(xué)。郵編：200042