領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維運用能力的現(xiàn)狀及提升對策

□吳玉英

(中共湛江市委黨校 政治教研室，廣東 湛江 524000)

領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維運用能力的現(xiàn)狀及提升對策

□吳玉英

(中共湛江市委黨校 政治教研室，廣東 湛江 524000)

十八大報告提出“法治思維”、“法治方式” 的概念， 要求“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。法治思維是一種底線思維、規(guī)則思維、權(quán)利思維、契約思維，具有合法性、民主性、程序性、限權(quán)性、透明性的特征。提升領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維能力是法治社會最基本思維模式的必然要求、是改革發(fā)展的必然要求、是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。在社會治理視角中堅持法治思維需要對領(lǐng)導(dǎo)意志扭曲法律執(zhí)行、法外利益與糾紛解決、公權(quán)力過于強(qiáng)勢、重結(jié)果輕程序思維傳統(tǒng)進(jìn)行反思。提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的運用能力，可采取培養(yǎng)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)、構(gòu)建增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維能力需要的外部環(huán)境等對策。

領(lǐng)導(dǎo)干部；法治思維;對策

在人類歷史長河中，為了維護(hù)國家長治久安，古今中外的執(zhí)政者、思想家先后提出或運用如神治、德治、禮治、人治、法治等各種各樣的治國方略。近代以來，法治以其獨特的品格備受西方國家青睞。從人治走向法治，是社會發(fā)展的大趨勢。從清末修憲到民國立法，中國法制建設(shè)在艱難推進(jìn)，然而，新中國建國以來，我黨從制憲到“文革”期間法制曾一度被嚴(yán)重踐踏，直到十一屆三中全會后才提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制原則，逐步推進(jìn)法制國家建設(shè)。1997年，黨的十五大將依法治國確立為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。黨的十八大明確要求“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。”[1]明確了法治思維和法治方式在治國理政中的戰(zhàn)略地位，表明新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)識到，不應(yīng)只將法律視為一種管理的工具，這是我黨在法治觀念上的重大突破。在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中、四中全會從宏觀到具體對建設(shè)法治中國作出部署，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式的能力。只有用法治遏制失控張揚的權(quán)力，使其在法律的軌道上運行，才能真正有效遏制腐敗，建構(gòu)長期穩(wěn)定的社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

一、提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維運用能力的緊迫性和現(xiàn)實性

(一)法治思維的內(nèi)涵與特征

1.法治思維的內(nèi)涵

十八大后，理論界和實務(wù)界從價值論、方法論、過程論、行為選擇論等方面對“法治思維”作出各種界定。姜明安認(rèn)為，所謂“法治思維”,是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上,運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動與過程。[2]法治思維的內(nèi)涵可通過四個維度來呈現(xiàn)。

(1)法治思維是一種底線思維

法治思維是一種底線思維，是以合憲性與合法性為起點、以公平正義為中心的一個邏輯推理過程。這種底線思維主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，要按照憲法和法律的基本價值進(jìn)行合法性判斷。它是法治思維的“魂”；第二，要按照憲法和法律的基本內(nèi)容進(jìn)行合法性判斷，這是法治思維的基本要求；第三， 要按照憲法和法律的基本程序進(jìn)行合法性判斷，它是法治思維的“用”。

(2)法治思維是一種規(guī)則思維

這種規(guī)則思維的基本要求是：首先，通過培養(yǎng)規(guī)則意識、提升規(guī)則思維來提升法治思維；其次，國家機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格遵守法律規(guī)則，依照法律規(guī)則行使權(quán)力；再次，國家機(jī)關(guān)及其工作人員尋求解決問題的方案，應(yīng)當(dāng)符合基本的法律規(guī)則。

(3)法治思維是一種權(quán)利思維

這種權(quán)利思維應(yīng)當(dāng)包含以下三個方面的內(nèi)容：第一，不得侵犯公民的合法權(quán)利；第二，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡；第三，實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的平衡。

(4)法治思維是一種契約思維

這種契約思維在現(xiàn)代法治的價值取向與制度安排上，具體反映在以下三個層面：第一，宏觀層面上，政府權(quán)力來自人民的授權(quán)；第二，中觀層面上，政府行使權(quán)力的終極價值目標(biāo)是為人民服務(wù)；第三，微觀層面上，政府在權(quán)力行使過程中應(yīng)當(dāng)遵守契約，講究誠信。

2.法治思維的特征

(1)合法性

法治思維的核心是崇尚法律之治，合法性是法治思維的核心特征。法治思維強(qiáng)調(diào)法律的最高權(quán)威，法律具有至高無上的地位。法律的至尊地位主要體現(xiàn)在：(1)在諸種社會規(guī)范中，法律規(guī)范是最高規(guī)范，任何其他規(guī)范都不能背離法律。法律手段是社會治理的根本手段，任何其他手段的運用都不能脫離法律的軌道。(2)法律的權(quán)威高于任何權(quán)力的權(quán)威。

法治思維要求政府、企業(yè)、團(tuán)體或公民個人必須樹立強(qiáng)烈的法律意識，嚴(yán)格遵守法律，養(yǎng)成依法辦事、努力在法律框架內(nèi)解決問題的習(xí)慣。法治思維尤其強(qiáng)調(diào)政府行為的合法性。政府官員需要做到目的、權(quán)限、內(nèi)容、手段和程序五個方面合法，否則，就是與法治思維的精神相背離。

(2)民主性

民主與法治共生并存，民主性是法治思維的根本特征。法治思維強(qiáng)調(diào)法律必須體現(xiàn)多數(shù)人的意志和利益，法治思維既崇尚科學(xué)立法，也重視民主立法，強(qiáng)調(diào)以反映人民意志與利益的良法，促進(jìn)社會的良性發(fā)展。法治思維重視用法律保障多數(shù)人的合法權(quán)利，強(qiáng)調(diào)依法制裁侵犯公民合法權(quán)益的行為。任何人都不能享有法外特權(quán)。公民可以通過法律途徑追究侵權(quán)者的法律責(zé)任，有效地捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。

(3)程序性

程序性是法治思維的顯著特征。法治思維極其重視程序的價值，特別強(qiáng)調(diào)按照制度辦事，強(qiáng)調(diào)通過明確規(guī)定制度運行過程的每一個環(huán)節(jié)，通過嚴(yán)格科學(xué)規(guī)范的程序確保制度運行高度有效，降低制度運行的成本，消除制度運行的不確定性，使各種制度切實地發(fā)揮作用。

(4)限權(quán)性

法治思維把依法限制權(quán)力、有效制約政府官員視為法律的重要任務(wù)，限權(quán)性是法治思維的突出特征。為從根本上有效限制權(quán)力的不正當(dāng)使用，法治思維強(qiáng)調(diào)法律必須能夠制約政府權(quán)力，在制度層面根據(jù)法律設(shè)置互相分立、相互制約的權(quán)力，形成權(quán)力分立、相互制約的合理權(quán)力結(jié)構(gòu)。

(5)透明性

法治思維高度重視公開透明的辦事原則，強(qiáng)調(diào)一切權(quán)力都必須在陽光下運行，堅決反對暗箱操作。在法治思維的框架下，當(dāng)權(quán)者應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)之一就是公開透明行使權(quán)力，他們必須公開辦事的原則、規(guī)則和基本程序，及時公開權(quán)力運作的目的、內(nèi)容、過程和結(jié)果。

(二)提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維運用能力的緊迫性和現(xiàn)實性

當(dāng)今我國改革已進(jìn)入深水區(qū)，面臨諸多瓶頸，各種新問題新矛盾不斷涌現(xiàn)，只有全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維能力，才能真正建立法治政府，實現(xiàn)社會治理法治化和全面實現(xiàn)依法治國。

1.法治社會的必然要求

法治是人類歷經(jīng)數(shù)千年探索和實踐而獲得的治國理政最佳模式。在西方，古希臘的學(xué)者柏拉圖、亞里士多德對此早有認(rèn)識并極為推崇，英國哈林頓首創(chuàng)近代法治理論，提出“以法律為絕對統(tǒng)治體制的法治共和國模式”[3]P37，這種國家治理模式被盧梭、洛克、孟德斯鳩、戴雪所接受、推崇，盧梭認(rèn)為只有實行法治的國家，“才是公共利益在統(tǒng)治著”，[4]P51戴雪認(rèn)為法治的基本要素包括法律至上、法律面前人人平等等。美國的政治家和思想家如潘恩、杰斐遜、亞當(dāng)斯、漢密爾頓等更是在獨立宣言和聯(lián)邦憲法中載入法治原則和法治精神，使法治從理想成為現(xiàn)實。在我國，十八大首次把法治上升到治國理政的基本方式，這是巨大的歷史進(jìn)步，是在總結(jié)建國以來三十多年尤其是文革的深刻歷史教訓(xùn)和改革開放三十多年經(jīng)驗得出的結(jié)論。中國是一個有著漫長封建專制傳統(tǒng)的國家，治國理政主要依靠儒家倫理道德規(guī)范和民間習(xí)俗，法律始終處于從屬地位，法律工具主義盛行。近代以來，這種模式逐步改變，但儒家文化仍根深蒂固，治國理政更多的還是依據(jù)領(lǐng)袖的意志、政策、道德等，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立完善、民主的不斷發(fā)展，這種治國方式已經(jīng)越來越難以持續(xù)，甚至變得越來越危險。因此，法治必將成為當(dāng)代中國治國理政的最佳選擇和基本形式。

法治成為治國理政的基本方式， 并不是一蹴而就的歷史進(jìn)程，基礎(chǔ)前提是社會成員具有與之相適應(yīng)的思想意識和心理狀態(tài)。領(lǐng)導(dǎo)干部是治國理政的執(zhí)行主體，必須提升運用法治思維的能力，其運用法治思維的能力，將直接決定科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的進(jìn)程，對于從根本上解決改革發(fā)展穩(wěn)定中的一系列問題具有決定性的意義。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須徹底摒棄人治思維，深度掌握法治及其內(nèi)在價值和規(guī)律，盡快形成并提升法治思維運用能力。

2.改革發(fā)展的必然要求

當(dāng)前我國正處在機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，改革已進(jìn)入攻堅階段，如何深化改革促進(jìn)發(fā)展，需要各行各業(yè)凝聚共識、整合力量、形成合力，而法治已成為人民最大的共識，成為推動改革發(fā)展的最佳途徑，提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維運用能力是實現(xiàn)黨的依法治國基本方略的務(wù)實途徑。把法治思維確立為基本的思維模式，使我們的思維模式由以行政管理為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫崿F(xiàn)國家各項工作法治化為中心；土地使用權(quán)制度改革、農(nóng)村保障制度改革、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)一體化改革等涉及民眾切身利益的重點難點改革，均要求領(lǐng)導(dǎo)干部有較高的運用法治思維能力。改革發(fā)展迫切要求提升領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維能力，要用法治凝聚改革共識、引領(lǐng)改革方向、規(guī)范改革進(jìn)程、保障改革成果。

3.實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求

法治是現(xiàn)代文明的制度基石，放眼世界，步入現(xiàn)代文明的國家，均摒棄人治而選擇法治。黨的十八屆三中全會將實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)的各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度，其中主要是法律制度體系，特別強(qiáng)調(diào)科學(xué)合理配置公共權(quán)力，按照法定權(quán)限、程序進(jìn)行治理；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)，使之相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面，其中主要是運用法律制度實現(xiàn)有效治理的能力。國家生活和社會生活制度化、規(guī)范化、程序化運行的法治程度，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障和關(guān)鍵指標(biāo)，無論是構(gòu)建國家治理體系還是提升國家治理能力，都要弘揚法治精神，全面貫徹落實依法治國基本方略，運用法治思維和法治方式來處理各種重大和復(fù)雜的社會問題，以促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定。

二、對社會治理視角中法治思維問題的反思

樹立以合法性判斷為優(yōu)先、法律規(guī)則為中心、堅持程序正當(dāng)、限制權(quán)力保障權(quán)利的法治思維，特別要注意反思當(dāng)前中國社會治理中以下四個問題。

(一)對領(lǐng)導(dǎo)意志扭曲法律執(zhí)行的反思

樹立以規(guī)則為中心的法治思維，特別要注意反思某些以領(lǐng)導(dǎo)意志為中心的現(xiàn)象。法治講求理性，具有非專斷性與客觀性的特征，而人治的非理性特征明顯，往往激情、專橫，帶有強(qiáng)烈的主觀意志，兩者明顯相沖突。法治能夠使人們擺脫他人不可預(yù)測的率性行為的非理性干預(yù)。

現(xiàn)實生活中，由于復(fù)雜的歷史原因，以領(lǐng)導(dǎo)意志為中心的現(xiàn)象屢見不鮮且一時難以根除。一些領(lǐng)導(dǎo)干部或是認(rèn)可紅頭文件比法律重要，任由土政策、潛規(guī)則甚囂塵上；或是默許領(lǐng)導(dǎo)意志大于法律意識，以言代法，以權(quán)壓法，徇私枉法。領(lǐng)導(dǎo)的恣意妄為極大損害了黨委政府的公信力和社會團(tuán)結(jié)，也極大地影響了社會主義法治建設(shè)進(jìn)程。近年頻頻曝光的冤假錯案事件就充分體現(xiàn)了唯領(lǐng)導(dǎo)個人意志思維導(dǎo)致的亂象。蕭山殺人案、浙江張氏叔侄案就是在領(lǐng)導(dǎo)要求從快從速破案的意志下發(fā)生的。因此，必須形成法治思維，以規(guī)則作為領(lǐng)導(dǎo)意志行為的標(biāo)準(zhǔn)及邊界，樹立法律至上理念，杜絕領(lǐng)導(dǎo)意志至上的法律工具主義。

(二)對法外利益與糾紛解決的反思

權(quán)利是為法律所確認(rèn)的具有正當(dāng)性的利益，在社會糾紛的解決中要樹立合法性判斷優(yōu)先的法治思維，特別注意法外利益與合法的權(quán)利的區(qū)別。當(dāng)前社會管理、糾紛解決當(dāng)中出現(xiàn)種種亂象，很多矛盾久拖不決、循環(huán)往復(fù)，原因在于我們的思維僅僅是簡單進(jìn)行利益考量，沒有以糾紛當(dāng)事人是否具有合法權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行思維。如一些訪民靠上訪謀生，每到逢年過節(jié)兩會等敏感時期便上訪，不斷提出無理違法要求，謀取許多額外利益，造成惡劣影響，引發(fā)一些群眾效仿，形成“上了又接，接了又上，循環(huán)往復(fù)，惡性循環(huán)”的怪圈，事實上對守法公民極大不公。因此，應(yīng)該按照法律權(quán)利來衡量信訪問題，行政資源集中回應(yīng)涉及合法權(quán)利受侵害而不涉訴的事件，司法資源集中回應(yīng)涉法涉訴案件；而只涉及某些法外的利益、卻不涉及法律權(quán)利的事件，則不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處理，盡管這些不涉及法律權(quán)利的利益，部分仍具有正當(dāng)性。從實質(zhì)意義上看這樣的處理似乎有所缺憾，但法治不能總是關(guān)于人民希望于政府的任何美好事物。[5]P146這是因為，法治能為人們的行為提供預(yù)期從而減少對自由和尊嚴(yán)的侵害，不能承擔(dān)所有社會福祉的增加，法治在本質(zhì)上是一種否定性價值，不應(yīng)任意放大法治的重要性，這是遵守法治的真正價值。當(dāng)然，法治與社會福祉的增加也相關(guān)，法律也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會目的的實質(zhì)要求，如果法治犧牲過多的社會目的就會使法律成為空中樓閣。

(三)對公權(quán)力過于強(qiáng)勢的反思

法治思維要求限制權(quán)力保障權(quán)利，但在當(dāng)前公權(quán)力過于強(qiáng)勢的情況下，少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隨意用權(quán)、破壞規(guī)矩、擾亂秩序，有的憑“長官意志”盲目搞“政績工程”、“形象工程” ；有的高高在上、自以為是、頤指氣使，工作方法簡單，作風(fēng)粗暴，態(tài)度生硬，吃拿卡要；有的公職人員利用職權(quán)影響企業(yè)正常經(jīng)營或者干擾正常監(jiān)管、執(zhí)法活動?！案鲗褪菒骸薄ⅰ澳闶悄膫€單位的”、“你在替誰說話”等話語都暴露出某些公權(quán)力飛揚跋扈的一面。在這種語境下，我們不難理解法官為妻子維權(quán)穿法袍上訪，也聽聞過民警阻止開發(fā)商強(qiáng)拆公安局公房遭圍毆。“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，[6]P196-199因此，“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，對公權(quán)力加以必要的限制和監(jiān)督，讓公權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運行，這是法治的內(nèi)涵要求，也正如美國法學(xué)家哈耶克所說，“公民權(quán)利法無明文禁止即自由，公共權(quán)力法無明文授予即禁止”[7]P342。

當(dāng)前，中國社會轉(zhuǎn)型仍未完成，一方面，從政府管理走向社會治理，從全能政法治理模式轉(zhuǎn)向法治治理模式，是一個艱難的歷史進(jìn)程，公權(quán)力依然占據(jù)絕對壓倒性地位，并由此引發(fā)社會矛盾糾紛凸顯、群體性事件高發(fā)，如看守所各種離奇死亡案件、刑事冤假錯案、征地拆遷引發(fā)自焚重傷死人等等；另一方面，中國要實現(xiàn)現(xiàn)代化和法治化，需要重構(gòu)和強(qiáng)化國家權(quán)力。近代以來，世界日益現(xiàn)代化，中國迫切需要強(qiáng)大的國家權(quán)力來推動社會發(fā)展與秩序重構(gòu)，但由于國力的衰敗、國家權(quán)力的不足，被動發(fā)生的戊戌變法失敗帶來深刻的歷史警示與反思。中國的現(xiàn)代化和法治化過程“需要強(qiáng)化國家政權(quán)力量”，[8]“國家主義色彩濃厚”是其特征之一，只要處理得當(dāng)，“國家意志、國家利益和國家目的是更高層次的善，具有不容置疑的優(yōu)越性”。[9]堅持法治思維治國理政，既要預(yù)防國家主義泛濫帶來社會危險，又要預(yù)防公權(quán)力過弱不利于國家發(fā)展的危險，并堅持限制公權(quán)力具有更優(yōu)先的地位這一符合法治要求的價值判斷。

(四)對重結(jié)果輕程序思維傳統(tǒng)的反思

法治的核心意義是限制權(quán)力，法治要維護(hù)公平、正義，保護(hù)自由人權(quán)，法治是規(guī)則與程序之治等構(gòu)成法治的基本含義。法治包括形式法治、實質(zhì)法治，在治國理政中建構(gòu)法治思維和法治方式應(yīng)堅持“以形式法治思維方式為主，以實質(zhì)法治的思維方式為輔”，在現(xiàn)代法治建構(gòu)中，沒有程序就沒有權(quán)利。程序法治的核心是程序正義，程序法治實質(zhì)上是正當(dāng)程序之治。程序法治有利于民主程序的建立，抑制權(quán)力的恣意行使；有利于促進(jìn)社會公正；有利于加強(qiáng)權(quán)利的保護(hù)。在我國，輕視程序的傳統(tǒng)根深蒂固，甚至在學(xué)界法治化研究領(lǐng)域都有所體現(xiàn)。20 世紀(jì)80和90年代關(guān)于人治與法治、權(quán)利和人權(quán)問題的討論研究，反映出了側(cè)重于強(qiáng)調(diào)令行禁止、正名定分的實體合法性方面而忽視程序問題的傾向。法治的形式屬性必然要求堅持程序正義，堅持程序正當(dāng)?shù)姆ㄖ嗡季S，克服重實體、輕程序的思維傳統(tǒng)。黨政機(jī)關(guān)及各級領(lǐng)導(dǎo)干部的行為要獲得社會成員的接受，就必須嚴(yán)格按照事前制定的法律程序進(jìn)行，如關(guān)系公眾重要利益的事項，一定要真正做到信息公開和公眾參與。

當(dāng)前，各級領(lǐng)導(dǎo)干部逆法治的思維方式及領(lǐng)導(dǎo)方式還相當(dāng)突出。新中國建立以來的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)證明，必須把社會主義法治化治理上升為執(zhí)政策略，這也是人民意志的體現(xiàn)和制度選擇。黨的十八大第一次提出“提高干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”。這意味著對實現(xiàn)法治方法的探尋和實施法治方略的具體落實，當(dāng)人們能夠自覺、經(jīng)常依循法治理念來思考問題時，最終就會形成與法治理念相一致的普遍行為方式。

三、提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維運用能力的對策

(一)培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的幾點舉措

實踐證明，思維的形成與環(huán)境、教育密切相關(guān)。環(huán)境熏陶和教育重塑是確立理念、改變思維的有效手段。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)能否養(yǎng)成決定著法治理念能否形成，法治理念決定著思維方式，思維方式影響著治理方式的選擇。我們這樣一個法治水平有待提高的國家，要實現(xiàn)這一點需要付出艱辛的努力。

1.提高法治研究水平和成果質(zhì)量。目前我國學(xué)者對西方法律知識的學(xué)習(xí)下了很大功夫并大量引進(jìn)，但問題是并沒有形成與中國國情、中國特色有效結(jié)合的經(jīng)典力作。因此，法律人須靜下心用足夠時間克服法律研究的形式主義，把法治的基本精神、原則和我國的國情、近代以來的經(jīng)驗教訓(xùn)結(jié)合起來，推出能供我們領(lǐng)導(dǎo)干部在遭遇法治困惑時能從中吸取力量的法治經(jīng)典力作。

2.科學(xué)立法。法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機(jī)制，堅持立、改、廢、釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。如此，使廣大人民包括領(lǐng)導(dǎo)干部遵守的法律是最好的法律，從而促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的形成與運用能力的提升。

3.增加法律人在干部隊伍中的比例。所謂法律人就是指法律職業(yè)從業(yè)者，主要包括立法者、法官、律師、檢察官以及公證員等。歷史證明，法治的發(fā)育、發(fā)展依賴法律人共同體。提高法律人在干部隊伍中的比例，能大大提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維的能力。因此，一方面，我們要推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。另一方面要暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才的交流渠道。[10]

4.加強(qiáng)法治理念教育。法治理念決定思維方式，思維方式?jīng)Q定治理方式。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部法治理念教育至關(guān)重要。盡管我國政府伴隨30多年改革開放不斷推進(jìn)法治建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識有了一定增強(qiáng)，但并未真正樹立憲法至上、法律至上的理念。因而，當(dāng)前深化社會主義法治理念教育，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治心理、法治習(xí)慣和法治信仰，樹立法律至上等意識和觀念也就顯得至關(guān)重要。通過加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念教育，使法治理念真正內(nèi)化于其心、外化于其行，考慮問題時自覺用法治思維，遇到問題、處理問題首先選用法治的方式。領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立憲法至上、法律至上的理念，尊重法律、敬畏法律，摒棄部門利益、地方利益至上的觀念，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

5.加強(qiáng)普法教育管理。長期以來，我國領(lǐng)導(dǎo)干部的普法教育由于缺乏配套的考核機(jī)制，往往流于形式，領(lǐng)導(dǎo)干部對法治內(nèi)涵和要素了解甚少。正所謂，“一個對法治內(nèi)涵和要素不甚了了的政府官員，不可能有什么法治思維”[11]。因此，要創(chuàng)新培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、形式、內(nèi)容，強(qiáng)化普法教育考試和考核結(jié)果的應(yīng)用，以助推培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維。一方面，完善國家工作人員學(xué)法用法制度，把憲法法律列入黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課，推動領(lǐng)導(dǎo)干部法律學(xué)習(xí)的制度化、常態(tài)化。另一方面，改進(jìn)普法教育的形式，把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識課程，把重點放在國民教育、職業(yè)教育、政治參與、權(quán)力維護(hù)過程和場景中，使其符合人民群眾創(chuàng)造、爭取和維護(hù)合法權(quán)益的強(qiáng)烈愿望，進(jìn)而培養(yǎng)人民群眾的義務(wù)意識，以人民群眾的法治意識倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維運用能力。實行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度，加強(qiáng)普法講師團(tuán)、普法志愿者隊伍建設(shè)。把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，開展群眾性法治文化活動，健全媒體公益普法制度，加強(qiáng)新媒體新技術(shù)在普法中的運用，提高普法實效。[10]要著手建立領(lǐng)導(dǎo)干部法律教育考試機(jī)制，實行教育、考試、考核結(jié)果運用三分離制度。組織人事部門管控考核結(jié)果，將其納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核和提拔使用管理。

(二)催生和強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維能力的外部環(huán)境構(gòu)建

領(lǐng)導(dǎo)干部對法治思維的認(rèn)知與法治環(huán)境緊密相關(guān)，法治環(huán)境的改善有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力。因此，要采取有效措施構(gòu)建提升領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維能力需要的外部環(huán)境。

1.建立相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制

孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”[12]P104要將領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使通過法律和制度明確下來，法治化和程序化的機(jī)制有助于領(lǐng)導(dǎo)干部按照法定權(quán)限和程序各司其職、各負(fù)其責(zé)。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，可以從監(jiān)督體系和監(jiān)督制度上強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督的合力和實效。獨立行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)能讓決策更加科學(xué)、執(zhí)行更有效、監(jiān)督更加有力。相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機(jī)制勢必倒逼形成對領(lǐng)導(dǎo)干部決策、執(zhí)行和監(jiān)督的完整責(zé)任機(jī)制。

要實現(xiàn)科學(xué)決策必須做到：凡涉及群眾切身利益的重大決策都要向社會公開，接受群眾監(jiān)督，凡是重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用等重要問題，必須經(jīng)集體討論做出決定，要民主科學(xué)集體行使決策權(quán)，由人大和政府集體決策，而不是由一把手個人決策。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。積極推行政府法律顧問制度。要更好行使執(zhí)行權(quán)必須做到：分散行使執(zhí)行權(quán)，由相關(guān)部門分別行使人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)，從而減少一把手的權(quán)力。為確保監(jiān)督權(quán)獨立行使，人民檢察院、人民代表大會、人民政協(xié)、新聞媒體、人民群眾等必須對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行使進(jìn)行獨立監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉、誡勉談話、函詢、質(zhì)詢、罷免或撤換等制度。以上這些措施將倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部自覺培養(yǎng)法治思維和提升法治能力。

2.建立嚴(yán)格問責(zé)制度

“問責(zé)制”始于20世紀(jì)80年代西方歐美國家，是在全球公共行政改革的浪潮下，西方政治文明的產(chǎn)物。實行領(lǐng)導(dǎo)干部“問責(zé)制”，可以加強(qiáng)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督。自2009年6月30日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》并開始實施以來，領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任心有所增強(qiáng)，然而應(yīng)當(dāng)看到，問責(zé)制在我國尚處于剛剛起步發(fā)展的階段。實行嚴(yán)格的責(zé)任追究，關(guān)鍵在于制度的銜接，要設(shè)置公權(quán)力機(jī)關(guān)的自我糾錯機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，注重自上而下和自下而上的監(jiān)督，逐步完善追究責(zé)任的評價標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的體系化和規(guī)范化。對于凡是可能涉及到責(zé)任追究制度的決策、執(zhí)法、司法等行為，要進(jìn)行論證分析，凡是屬于故意或者重大過錯范疇的事項，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的問責(zé)。通過理性設(shè)計責(zé)任追究制度，促使公權(quán)力機(jī)關(guān)工作人員行使公權(quán)力之時首先要考慮合法性的問題，使法治要素成為他們行動的重要指南。健全完善問責(zé)制，具體要做到：不斷健全質(zhì)詢、審計、引咎辭職、罷免等問責(zé)制度，保證對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督有力、有效。要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任；對因失職和瀆職導(dǎo)致安全生產(chǎn)、食品藥品質(zhì)量、征地拆遷、環(huán)境污染、群體事件等責(zé)任事故的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)，采取政府行政問責(zé)、黨委問責(zé)、人大問責(zé)等多元化問責(zé)制度，從優(yōu)化行政問責(zé)環(huán)境、明確問責(zé)主體、拓寬問責(zé)適用范圍、嚴(yán)格行政問責(zé)程序等方面完善以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點的行政問責(zé)制度；建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。按照《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》嚴(yán)格采取因公辭職、自愿辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職等形式追究領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。這些措施將助推領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成和提升運用法治思維的能力。

3.通過公務(wù)員晉升機(jī)制和培訓(xùn)機(jī)制來提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法制素養(yǎng)

過去，組織部門主要從思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實績和廉潔自律等方面考核領(lǐng)導(dǎo)干部，往往忽視對領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治能力的考核，客觀上也導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治思維和法治能力。今后在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過程中，必須充分考察其法治思維和運用法治方法解決問題的能力，把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。對領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治能力的考核考試辦法包括主觀定性和客觀定量兩方面，主要考察領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。與此同時，領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識培訓(xùn)要實現(xiàn)制度化和常態(tài)化。通過健全公務(wù)員晉升機(jī)制和培訓(xùn)機(jī)制幫助領(lǐng)導(dǎo)干部提升法治思維和法治能力。

4.建立健全法治建設(shè)評估評價體系為主導(dǎo)的政績考核機(jī)制

要確立領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維，不僅要依靠法治理念的宣傳、教育和培訓(xùn)，而且最重要的就是建立健全科學(xué)完備的法治建設(shè)評估評價體系，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，并使之與政治決策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善及環(huán)境保護(hù)等活動的各個環(huán)節(jié)結(jié)合起來，作為對各項工作進(jìn)行政績考核的重要依據(jù)，倒逼地方領(lǐng)導(dǎo)干部不只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也重視法治建設(shè)，重視公平正義，把法治思維置于重要位置，促使領(lǐng)導(dǎo)干部扭轉(zhuǎn)畸形的唯GDP論政績觀和片面的維穩(wěn)觀。在設(shè)計法治建設(shè)評估評價體系的時候，應(yīng)遵循法治統(tǒng)一、系統(tǒng)性、典型性和動態(tài)性原則，把民主完善、法制完備、權(quán)力運行規(guī)范、公民權(quán)利切實保障、法律職業(yè)嚴(yán)格保護(hù)等設(shè)計為指標(biāo)體系的基本內(nèi)容，而且細(xì)化為一系列更具可操作性的指標(biāo)，從而形成一種外在的激勵和約束機(jī)制，助推領(lǐng)導(dǎo)干部確立法治思維，使其在追求自身政績的同時也促進(jìn)了法治的發(fā)展。為保證法治評估評價體系有效發(fā)揮作用，應(yīng)建立獨立公正的評價機(jī)制，評價主體包括上級黨政機(jī)構(gòu)、社會專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會公眾，實行三者有機(jī)結(jié)合?？己朔绞揭月毮芸己藶橹鞑⒔Y(jié)合社會公眾評價，實行條塊結(jié)合的層級考核方式，考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計要注重實效性，分級并設(shè)有分值，注重銜接性，實現(xiàn)考核結(jié)果資源共享。還可以探索邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、新聞媒體和其他有關(guān)方面的代表參加。還要視不同情況設(shè)計程序，同時要強(qiáng)化評價結(jié)果，將其作為黨政部門年度政績考核及領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任免、職級升降、交流任用、獎勵懲處的重要依據(jù)。此外，還要全面推進(jìn)政務(wù)公開，完善審計制度，深化行政執(zhí)法體制改革，完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機(jī)制。只有這樣，才能構(gòu)建良好外部環(huán)境以助推領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維能力的提升。

[1]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-08.

[2]姜明安.再論法治——法治思維與法律手段[J].湖南社會科學(xué),2012(4).

[3]〔英〕哈林頓.大洋國[M].何新譯.北京：商務(wù)印書館,1963.

[4]〔法〕盧梭.社會契約論[M].何兆武譯.北京：商務(wù)印書館,1980.

[5]〔美〕塔瑪納哈.論法治——歷史、政治和理論[M].李桂林譯.武漢：武漢大學(xué)出版社，2010.

[6]〔英〕拉茲.法律的權(quán)威[M].朱峰譯.北京：法律出版社,2005:196-199.

[7]〔英〕阿克頓.自由與權(quán)力[A].阿克頓勛爵論說文集[C].北京：商務(wù)印書館，2001.

[8]蘇力.二十世紀(jì)中國的現(xiàn)代化和法治[J].法學(xué)研究,1998(1).

[9]張志銘.轉(zhuǎn)型中國的法律體系構(gòu)建[J].中國法學(xué),2009(2).

[10]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[11]姜明安.政府官員應(yīng)具備法治思維[N].人民日報，2012-03-21.

[12]〔法〕孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁琛譯.北京：商務(wù)印書館，1995.

(責(zé)任編輯：胡碩兵)

The Status Quo of Leading Cadres’ Thinking of Rule of Law and the Corresponding Improvement Countermeasures

WU Yu-ying

(SectionofTeachingandResearchonPolitics,PartySchooloftheCPCZhanjiangCityCommittee,Zhanjiang,Guangdong)

In the report of the Eighteenth National Congress of the CPC,it is required to “improve the abilities of leading cadres to deepen reform,promote development,resolve contradictions,and maintain stability with the thinking of rule of law and by methods of rule of law.” The thinking of rule of law is a kind of thinking based on baseline,rules,rights and contract,and it is characterized by legitimacy,democracy,due procedure,limited power,and transparency.To improve leading cadres’ abilities to use the thinking of rule of law is a necessary requirement of the basic thinking mode of a society under the rule of law,a necessary requirement for reform and development,and a necessary requirement for realizing the modernization of the state governance system and governance capability.To persist in the thinking of rule of law in social governance,we need to reflect on the bad traditions of thinking,such as leaders’ will distorting the execution of law,solving interest disputes beyond law,highlighting public power excessively,emphasizing outcomes more than procedures,etc.To improve leading cadres’ abilities to use the thinking of rule of law,we can take measures such as cultivating their qualities in rule of law,building an external environment required for improving their abilities to use the thinking of rule of law,and so on.

leading cadre;thinking of rule of law;countermeasure

2015-01-26

吳玉英(1965—)，女，廣東高州人，中共湛江市委黨校政治教研室主任、教授，研究方向為政治學(xué)、法學(xué)。

C933

A

1674-0599(2015)02-0104-08