閔行：打造專業(yè)辦案模式

文韜

上海市閔行區(qū)人民檢察院非常注重提高檢察官的司法辦案素能

隨著2014年檢察改革試點(diǎn)工作的啟動(dòng)，上海市閔行區(qū)人民檢察院繼2013年被高檢院確定為主任檢察官制度改革的試點(diǎn)單位后，再次成為上海市檢察系統(tǒng)先行試點(diǎn)的改革排頭兵。

完善辦案隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)和梯隊(duì)

作為此次司法改革的重要內(nèi)容，員額制無(wú)疑有利于實(shí)現(xiàn)檢察官的精英化。試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，閔行區(qū)檢察院召開(kāi)了分類管理工作專題部署會(huì)，根據(jù)員額控制目標(biāo)和本院隊(duì)伍結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，確定人員分類的具體方案。同時(shí)，制定了檢察官崗位設(shè)置規(guī)劃、崗位意向表和崗位說(shuō)明書(shū)，明確每個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)擬配的檢察官數(shù)量和五年內(nèi)的超額與缺額情況，全面征詢?nèi)焊删膷徫贿x擇意愿。強(qiáng)調(diào)以辦案為中心，提高檢察官的地位和待遇，促使一些符合條件的檢察官回歸辦案一線，對(duì)于辦案隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)和梯隊(duì)完善起著重要作用。

據(jù)了解，以往辦案部門(mén)的檢察官受行政級(jí)別所限，想要改善工資、福利和各種待遇，只有通過(guò)晉升行政頭銜這條唯一的渠道，由此導(dǎo)致很多辦案能手被行政的指揮棒所“指揮”：對(duì)于身在基層檢察院業(yè)務(wù)部門(mén)的干警來(lái)說(shuō)，他們最多只能達(dá)到正科級(jí)，因此出現(xiàn)了一些在刑檢部門(mén)的檢察官達(dá)到了最高行政級(jí)別后，往往會(huì)選擇調(diào)至壓力相對(duì)較小、責(zé)任相對(duì)較輕的監(jiān)督部門(mén)或綜合部門(mén)，令主要業(yè)務(wù)部門(mén)出現(xiàn)“青黃不接”的現(xiàn)象。據(jù)閔行區(qū)檢察院參與制定此次改革方案的負(fù)責(zé)人介紹，該院檢察官員額比例雖然控制在34%以內(nèi)，但檢察官的部門(mén)分布結(jié)構(gòu)卻不盡合理，主要體現(xiàn)在具備檢察員資格的資深檢察官較多集中在訴訟監(jiān)督部門(mén)和綜合部門(mén)，而刑檢部門(mén)的辦案人員年齡偏年輕化，不利于人才的培養(yǎng)。實(shí)行員額制后，檢察官的職務(wù)級(jí)別與行政級(jí)別將逐步脫離，檢察官、檢察官助理在同等級(jí)實(shí)行按期晉升，新選任檢察官則由市遴選委員會(huì)進(jìn)行擇優(yōu)選任，這對(duì)于增強(qiáng)檢察官的職業(yè)榮譽(yù)感，促進(jìn)檢察官回歸業(yè)務(wù)部門(mén)具有十分重要的意義。2014年10月，閔行區(qū)檢察院的每位干警都填寫(xiě)了一張意愿表，根據(jù)業(yè)務(wù)部門(mén)先行調(diào)整，同時(shí)按照個(gè)人意愿和組織安排相結(jié)合的原則，原本一些在訴訟監(jiān)督部門(mén)的資深檢察干警自愿選擇回歸一線部門(mén)。

分類管理的檢察官將實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列，在待遇和退休年齡等方面相對(duì)于普通公務(wù)員會(huì)更有優(yōu)勢(shì)，有越來(lái)越多的干警想加入到檢察官隊(duì)伍中。根據(jù)閔行區(qū)檢察院此次回收上來(lái)的干警意愿表，目前身在綜合部門(mén)的具有助檢員、檢察員資格的干警普遍有回歸業(yè)務(wù)部門(mén)的意愿。因此，在順利推進(jìn)改革的同時(shí)如何確保隊(duì)伍的穩(wěn)定性成為考驗(yàn)決策者智慧和勇氣的一道難題。為了確保改革平穩(wěn)有序過(guò)渡，閔行區(qū)檢察院嚴(yán)格按照上海市檢察院規(guī)定的“老人老辦法”原則，結(jié)合本院隊(duì)伍結(jié)構(gòu)狀況，對(duì)符合條件的檢察員、助檢員實(shí)行分步擇優(yōu)回歸，但今后新招錄的人員將嚴(yán)格按照分類管理的模式運(yùn)行，檢察輔助人員、司法行政人員等將來(lái)原則上就不能跨部門(mén)交流。

“最靠譜的把關(guān)人是自己”

“誰(shuí)辦案，誰(shuí)決定，誰(shuí)負(fù)責(zé)”是檢察官辦案責(zé)任制的基本原則，早在2011年，閔行區(qū)檢察院在上海市檢察院的指導(dǎo)下便開(kāi)始著手探索檢察官辦案責(zé)任制，為凸顯檢察官的辦案主體地位，閔行區(qū)檢察院構(gòu)建了辦案組織模式，在業(yè)務(wù)部門(mén)設(shè)置了26個(gè)主任檢察官辦案組，辦案組按照序號(hào)依次排列，每組分別由一名主任檢察官、不少于兩名的承辦檢察官和若干名輔助人員組成，以此作為該院的基本辦案組織模式。同時(shí)，為了保證辦案效率，主任檢察官辦案組還實(shí)行專業(yè)分工，形成了包括“輕微刑事案件、金融和知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件、職務(wù)犯罪案件、未成年人案件”等專辦小組。

辦案有了決定權(quán)意味著身上的責(zé)任也重了，配合主任檢察官制度，此次改革強(qiáng)調(diào)了檢察官辦案質(zhì)量的終身責(zé)任制。為確保辦案質(zhì)量，閔行區(qū)檢察院按照“好中選優(yōu)”的原則，注重配強(qiáng)主任檢察官隊(duì)伍，規(guī)定主任檢察官必須是具有十年以上法律工作經(jīng)歷或者省市級(jí)以上業(yè)務(wù)標(biāo)兵稱號(hào)的檢察員。在該院現(xiàn)有的26名主任檢察官中，具有全國(guó)或省市級(jí)業(yè)務(wù)標(biāo)兵稱號(hào)的共11名，占42.3%，形成了一支高素養(yǎng)的檢察官領(lǐng)軍隊(duì)伍，為提高司法辦案質(zhì)量提供了有力保障。另一方面，辦案質(zhì)量的終身責(zé)任制也逼出了干警的辦案獨(dú)立能力與更強(qiáng)的責(zé)任心，據(jù)主任檢察官劉莉介紹：以往由于擔(dān)心個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，部門(mén)內(nèi)的其他主任檢察官遇到?jīng)]有把握的案件時(shí)，往往首先想到的是向部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，如果部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)也拿不準(zhǔn)就又向分管檢察長(zhǎng)匯報(bào)，甚至啟動(dòng)檢委會(huì)程序。如今80%的案件都必須主任檢察官自己拿主意，隨之而來(lái)的變化是請(qǐng)示匯報(bào)少了，思考查閱多了，到領(lǐng)導(dǎo)辦公室少了，到看守所多了?！皩I(yè)、獨(dú)立、公正、責(zé)任”為核心的司法理念日漸成為共識(shí)，與此同時(shí)辦案效率也得到了有效提高，如2014年1月至8月份，閔行區(qū)檢察院受理審查起訴案件的平均審結(jié)天數(shù)同比縮減了7.5天，且自這項(xiàng)制度實(shí)行以來(lái)，全院無(wú)一起錯(cuò)案，法律監(jiān)督工作也展現(xiàn)良好勢(shì)頭。

據(jù)了解，司法改革試點(diǎn)前期，閔行區(qū)檢察院以主任檢察官辦案責(zé)任制為主，隨著分類管理的推進(jìn)和檢察官隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化和精英化，目前正逐步探索向檢察官辦案責(zé)任制的過(guò)渡，從而突出檢察官的辦案主體地位。截至2014年11月，閔行區(qū)檢察院根據(jù)上海市檢察院出臺(tái)的各項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)，先后啟動(dòng)了對(duì)《檢察官辦案責(zé)任制實(shí)施辦法》、授權(quán)清單、考核辦法等相關(guān)制度的修訂工作，以推動(dòng)檢察官辦案責(zé)任制的盡快落實(shí)。

愛(ài)“挑刺”的案件評(píng)查員

51歲的馮又鶴是閔行區(qū)檢察院的專職案件評(píng)查員，2013年由偵監(jiān)部門(mén)調(diào)至案件管理部，走進(jìn)他的辦公室時(shí)，他正忙著編寫(xiě)第四季度的《案件質(zhì)量評(píng)查報(bào)告》。按照馮又鶴的話，他的工作就是給主任檢察官所辦理的案件“挑刺”。每季度對(duì)每名主任檢察官所辦理的案件進(jìn)行評(píng)查是馮又鶴的日常工作，通過(guò)一系列理論和實(shí)踐探索，以往決定者不辦案、辦案者無(wú)決定權(quán)的狀況得到了改變，在突出檢察官主體地位、合理授權(quán)的條件下，如何對(duì)檢察官進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，完善主任檢察官的退出機(jī)制也成為此次改革不得不考慮的方面。為此閔行區(qū)檢察院加強(qiáng)了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，具體說(shuō)來(lái)，首先是堅(jiān)持檢察長(zhǎng)對(duì)檢察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，該院修訂了《主任檢察官辦案責(zé)任制實(shí)施辦法》，明確主任檢察官辦案責(zé)任制必須在檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)下進(jìn)行，主任檢察官必須服從檢察長(zhǎng)的指揮、決定和命令，必須執(zhí)行檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)的決定。同時(shí)，依據(jù)該院的《審查批捕、起訴案件質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施辦法》，主任檢察官可以決定三級(jí)及以下風(fēng)險(xiǎn)的案件，而四級(jí)以上風(fēng)險(xiǎn)案件則必須報(bào)請(qǐng)分管副檢察長(zhǎng)，如意見(jiàn)存在分歧，分管副檢察長(zhǎng)可以直接改變主任檢察官的審查意見(jiàn)，這樣實(shí)現(xiàn)了既大膽放權(quán)，又確保權(quán)力不被濫用;其次是建立辦案組織內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制，在堅(jiān)持主任檢察官主持辦案組工作的同時(shí)加強(qiáng)辦案組織成員之間相互監(jiān)督和工作制約，在辦案組內(nèi)部，普通承辦檢察官在對(duì)外作出法律決定前須報(bào)主任檢察官審核，檢察官的審查意見(jiàn)和主任檢察官的審核意見(jiàn)都要書(shū)面明示，當(dāng)兩者意見(jiàn)發(fā)生分歧時(shí)，主任檢察官無(wú)權(quán)直接改變檢察官的決定。如果主任檢察官認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，可以提請(qǐng)分管領(lǐng)導(dǎo)、檢委會(huì)進(jìn)行商議、處理;最后是強(qiáng)化案件管理對(duì)執(zhí)法辦案過(guò)程的監(jiān)督制約，該院建立了案管部門(mén)統(tǒng)一分案制度、辦案質(zhì)量督查與評(píng)議、法律文書(shū)專人審核、檢察官業(yè)務(wù)考核、聯(lián)席會(huì)議、重要文書(shū)備案管理等機(jī)制，如該院制定了《案件質(zhì)量評(píng)查工作規(guī)定（試行）》，規(guī)定批捕后犯罪嫌疑人被不起訴、撤回起訴或不再移送起訴、訴判不一或撤回起訴、監(jiān)督立案到案件最終未作刑事案件處理等十類案件為必須評(píng)查項(xiàng)目，其他案件則必須隨機(jī)抽取不低于5%的比例進(jìn)行評(píng)查，所產(chǎn)生的案件質(zhì)量評(píng)查的結(jié)果將記入干警的執(zhí)法檔案，并作為對(duì)主任檢察官和其他辦案人員辦案質(zhì)量考評(píng)以及優(yōu)質(zhì)次質(zhì)案件評(píng)選的重要依據(jù)，如果連續(xù)兩年業(yè)務(wù)考核評(píng)定為基本稱職及以下等次，將會(huì)被免去主任檢察官職務(wù)。

回顧上海市閔行區(qū)人民檢察院三年多的探索、試點(diǎn)進(jìn)程，閔行區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)潘祖全這樣說(shuō)道：“假如說(shuō)，我們閔行區(qū)檢察院當(dāng)初選擇改革，是為了應(yīng)對(duì)人案矛盾突出問(wèn)題、減少案件審批流程、提高辦案效率的話，那么，經(jīng)過(guò)三年多的探索實(shí)踐，我們已經(jīng)初步建立起了在檢察長(zhǎng)授權(quán)下，以主任檢察官為辦案責(zé)任主體的執(zhí)法辦案組織形式，凸顯了檢察機(jī)關(guān)的司法屬性。同時(shí)，也培養(yǎng)和造就了一批專業(yè)化檢察人才。這項(xiàng)制度的創(chuàng)新性、功能性，使我們受益匪淺。此次改革試點(diǎn)的實(shí)施必將使檢察工作更加符合司法工作規(guī)律，符合依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的新要求，符合人民群眾對(duì)司法公正的新期待。作為試點(diǎn)單位，我們一定不負(fù)重托，再接再厲，不斷開(kāi)拓，攻堅(jiān)克難，立志當(dāng)好司法改革的先行者！”