將來如何民告官？

曹偉

152票贊成、0票反對、5票棄權(quán)。11月1日上午，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定。

這是十八屆四中全會后，國家立法機關(guān)修改的第一部法律，也是行政訴訟法實施24年來首次作出修改。

新修改的行政訴訟法如何破解“立案難、審理難、執(zhí)行難”的問題？對于作為行政訴訟主體、客體以及主持訴訟活動本身的法院來說，新法的實施將給他們帶來哪些變化？

擴大受理范圍破解立案之難

2013年，“民告官”的行政訴訟案件立案數(shù)在近幾年連續(xù)下降的情況下，又比2012年下降了5%，這是最高人民法院司法改革辦公室主任賀小榮向外界公布的數(shù)字。北京市人大內(nèi)務(wù)司法委員會日前發(fā)布的一項調(diào)研報告則顯示，近三年北京市行政訴訟立案率連續(xù)下降，平均立案率僅為30%左右。

從以上數(shù)據(jù)不難看出，行政訴訟立案之難。

在賀小榮看來，行政訴訟是三大訴訟中受地方因素影響最大的訴訟。在行政訴訟中，為了地方利益、部門利益，打招呼、批條子、遞材料干預(yù)司法個案的現(xiàn)象比較突出。而受訪的多位基層法院行政庭法官也表示，很多行政訴訟案件原告訴狀還沒遞到法院，政府部門“打招呼”的電話就打過來了。

新法首先擴大了受案范圍，將對征收、征用及其補償決定不服的，行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費用的，沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇的行政行為納入了受案范圍。

“對公民權(quán)利的保護不再僅限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，是這部法在制度建設(shè)上的一個進步?！敝袊ù髮W(xué)教授王敬波認(rèn)為，進一步明確列舉可訴行政行為的情形，可以避免法院借口法律沒有明確規(guī)定而不予受理。尤其是將拆遷、社會保障等老百姓最迫切期待解決的爭議納入可訴范圍，具有重要意義。

此外，新法還增加了一個“認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”的兜底條款，一個“等”字為公民權(quán)利預(yù)留了“口子”。全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛(wèi)東認(rèn)為，法律規(guī)定中用了一個“等”字，可以看出微言大義，即有一些其他的權(quán)利都可以進來，為未來擴大行政訴訟法律保護的范圍提供制度空間。

那么問題來了，受案范圍擴大了，但法院礙于行政機關(guān)的壓力不立案怎么辦？新法對此明確規(guī)定：行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。

作為立案時的最后實施環(huán)節(jié)——遞交訴狀這個程序中，新法除規(guī)定書寫起訴狀確有困難的可口頭起訴外，還明確法院在接到起訴狀時對符合法律規(guī)定起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?/p>

“關(guān)于‘登記立案的規(guī)定是按照四中全會精神連夜修改的?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの敝魅涡糯胡棻硎?，這對于立案難問題的解決有很大推動作用。

作為行政訴訟的主體，行政機關(guān)如何保障法律的貫徹和實施？對這個問題，國務(wù)院法制辦副主任夏勇回應(yīng)稱，行政訴訟就是“民告官”，對各級行政機關(guān)來講，首先要經(jīng)得起“告”，這要求各級行政機關(guān)要切實進一步提高依法行政的水平?！按舜涡薷臄U大了法院受理行政訴訟案件的范圍，行政機關(guān)要進一步提高依法行政的水平，確保各類行政行為都能夠經(jīng)受法律的檢驗。”夏勇說。

夏勇指出，行政機關(guān)還要配合“告”。這次修法在加重行政機關(guān)應(yīng)訴法律責(zé)任方面有一些硬性的規(guī)定，如行政機關(guān)不得干預(yù)阻礙法院受理行政案件、被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴等。這就要求行政機關(guān)更加積極地配合、支持人民法院行使審判權(quán)，特別是行政機關(guān)內(nèi)部要健全行政應(yīng)訴的配套制度。

“對行政機關(guān)來講，更重要的是要從源頭上減少‘告?！毕挠抡f，打官司對老百姓來講是一件成本很高的事情。從根本上講，行政機關(guān)還是要通過進一步做好改革發(fā)展、改善民生的各項工作，切實維護好、發(fā)展好人民群眾的切身利益，真正讓老百姓滿意，從源頭上預(yù)防和消解行政爭議。

跨區(qū)法院保障訴訟實施

行政訴訟法審理，不能直接代行政機關(guān)作出具體行政決定，即使發(fā)現(xiàn)問題，也只能撤銷原有行政行為，要求行政機關(guān)重新作出決定，但很多行政機關(guān)在敗訴后依然作出原有或相似的行政決定，由此可見“審理難”與“執(zhí)行難”。

新修改的行政訴訟法在立法目的中明確提出要解決行政爭議，增加了調(diào)解制度，其中明確規(guī)定，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。

“原來行政訴訟不能調(diào)解，現(xiàn)在規(guī)定有關(guān)行政賠償、補償?shù)壤馇樾慰梢哉{(diào)解，這對于解決爭議將起到重要作用。”北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說，這就是說，對涉及賠償、補償、自由裁量的案件可以調(diào)解，為老百姓坐下來和政府部門協(xié)商解決糾紛提供了途徑。

審理難的另一個方面就是行政訴訟案件受到的干預(yù)多。由于地方法院的人、財、物都受制于地方政府，民告官也就成了燙手山芋，導(dǎo)致一些案子不能判、不好判、不敢判。

現(xiàn)實中，往往是告哪兒的政府就在哪兒的法院起訴，這一做法，難以避免地方保護，由此出現(xiàn)了“審判難”。因此，行政案件管轄制度的調(diào)整是法律修改的一大焦點。

這次行政訴訟法修改調(diào)整了法院的管轄，對告縣政府的案件統(tǒng)一由中級法院來受理;經(jīng)最高法院批準(zhǔn)，高級法院可以確定若干人民法院跨行政區(qū)管轄行政案件;最高法院還可以對行政案件進行巡回審理，為了減少地方政府對行政審判的干預(yù)，新修改的行政訴訟法引入了集中管轄和提級管轄兩種方式：一是規(guī)定經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件;二是對縣級以上地方政府提起訴訟的案件，由中級法院管轄。

姜明安認(rèn)為“跨區(qū)法院”的規(guī)定是此次修法最大的亮點。他對《小康》記者舉例解釋道：“北京高法可以指定北京海淀法院受理西城區(qū)、朝陽區(qū)的行政案件。原來的規(guī)定只能是審第一審案件，現(xiàn)在把第一審去掉了，指定法院可以受理行政案件，實際上也可以受理第二審案件，可以擺脫地方干預(yù)、地方保護主義?！眅ndprint

而據(jù)最高人民法院副院長江必新介紹，將來會利用原來鐵路法院的框架，把一部分行政案件，還有一部分與交通有關(guān)的刑事案件、與行政訴訟有關(guān)的民事案件，指定到原來的鐵路中級法院或者是基層法院來進行管轄，現(xiàn)在正處在試點階段?！斑@個法院不屬于專門法院系列，又不是一個完全的普通法院，它是跨行政區(qū)劃的一個普通法院?！?/p>

“這是解決司法公正，防止地方對司法進行干預(yù)的重要制度，也符合四中全會精神。”王振宇表示，“大家應(yīng)該有信心，法院能夠排除外來干擾，獨立、公正地審判好行政案件?！?/p>

“民告官”的官司難打，即便贏了，判決卻常停在紙上成了“空文”，這就是“執(zhí)行難”。信春鷹說：“針對執(zhí)行難，增加對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，嚴(yán)格到可以拘留，這是空前的嚴(yán)格、空前的嚴(yán)厲?！?/p>

“對行政機關(guān)拒不執(zhí)行判決的，原來一點辦法都沒有。”姜明安說，“現(xiàn)在加了三個辦法：一是原來罰行政機關(guān)的，不痛不癢，現(xiàn)在改為罰負(fù)責(zé)人。二是不執(zhí)行的要予以公告。在報紙上、在互聯(lián)網(wǎng)上公布行政機關(guān)不執(zhí)行，這比罰款還厲害。三是情節(jié)惡劣的，還可以拘留，這一般不會實行，但有一個威懾作用，一把劍懸在那里，基本上不用，但是能起到威懾作用。”

應(yīng)訴工作納入到依法行政考核

“只見民不見官”是“民告官”案件審判過程中的普遍現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示，目前行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件僅占一成多。許多行政機關(guān)都以委托律師出庭的形式應(yīng)訴，而律師很難真正深入了解行政行為的背景信息和具體行政流程，不利于矛盾的化解和糾紛的解決。

有分析認(rèn)為，行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人不愿出庭，原因主要在于放不下身段，感覺“尷尬”、“丟臉”。盡管缺席審判并不影響法律效力，但卻反映了一些政府官員漠視公眾訴求的心態(tài)。在行政訴訟中，被告代表政府和公權(quán)力，而原告往往是公民個人，處于相對弱勢地位。官員出庭與原告平等對話，體現(xiàn)的是對普通公民和法律的尊重，不僅丟不了“面子”，還會保住“里子”。

新修訂的法律明確規(guī)定，“行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)阻礙人民法院受理行政案件”，同時也明確規(guī)定了“被訴行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”。

王振宇表示，“應(yīng)當(dāng)”二字體現(xiàn)了強制性，隨著十八屆四中全會提出將法治納入考核指標(biāo)體系，官員應(yīng)當(dāng)出庭，而不出庭可能影響自身政績考核。

記者在采訪中了解到，全國人大常委會上一次審議時，有些常委委員、部門提出，實踐中有些行政機關(guān)不到庭應(yīng)訴，或者中途隨意退庭，影響了案件的正常審理，草案應(yīng)對這類行為作出有針對性的規(guī)定。法律委員會經(jīng)研究，采納了這一意見。

夏勇說：“被告經(jīng)法院傳票傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，法院可以予以公告，還可以提出關(guān)于處分的司法建議，所以說行政機關(guān)面臨的壓力更大了。這就要求行政機關(guān)更加積極地配合、支持人民法院行使審判權(quán)，特別是行政機關(guān)內(nèi)部要健全行政應(yīng)訴的配套制度，強化責(zé)任制，把行政應(yīng)訴工作納入到各級行政機關(guān)依法行政的指標(biāo)考核體系中來推動?！?/p>

針對行政復(fù)議中維持率較高的情況，為了讓復(fù)議機關(guān)履行職責(zé)，新法明確規(guī)定：經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告;復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。

“實踐中復(fù)議機關(guān)為了不當(dāng)被告，維持原行政行為的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮作用。這一修改有利于加強、促進復(fù)議機關(guān)履行法律職責(zé)、干預(yù)糾錯，對該撤銷的應(yīng)該撤銷，該變更的應(yīng)該變更。同時有利于改變長期以來行政復(fù)議因許多地方和部門復(fù)議機關(guān)做‘維持會而導(dǎo)致復(fù)議公信力嚴(yán)重下降的現(xiàn)實困境?！苯靼舱f。

行政首長出庭應(yīng)訴了，法院也判了，但行政機關(guān)就是不執(zhí)行法院判決，行政訴訟走到最后一步又被卡住了，怎么辦？

針對執(zhí)行難問題，即行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，新法增加三項規(guī)定：一是對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人按日罰款;二是將拒絕履行的情況予以公告;三是社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。

“雖然拘留會慎重使用，但直接按日罰行政機關(guān)負(fù)責(zé)人、在媒體上進行公示，還是非常有力度的。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人礙于面子和社會輿論壓力，肯定會積極履行的?！苯靼舱f。endprint