未成年人權(quán)益保護問題研究述評

■ 王建敏

(中國青年政治學(xué)院 《中國青年社會科學(xué)》編輯部，北京100089)

未成年人權(quán)益保護問題研究述評

■ 王建敏

(中國青年政治學(xué)院 《中國青年社會科學(xué)》編輯部，北京100089)

未成年人被稱為 “兒童”、“少年”或“青少年”，有的學(xué)者將未成年人、兒童、少年、青少年的概念混合使用、混淆不清。一般認為，未滿18 周歲的公民是未成年人，18周歲以上的公民是成年人?！吨腥A人民共和國未成年人保護法》(以下簡稱《未成年人保護法》)明確規(guī)定：未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)四項基本權(quán)利。同時又強調(diào)“未成年人享有受教育權(quán)，國家、社會、學(xué)校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權(quán)”。未成年人是一個特殊群體，他們在社會中處于弱勢地位?？v觀各種法律法規(guī)及學(xué)術(shù)研究，對未成年人權(quán)益保護的主體、存在的問題及如何完善等存在諸多說法。因此，有必要對這一問題的研究進行梳理，以便于研究的深化。

一、我國未成年人保護工作的歷史沿革

在我國未成年人保護的歷史沿革問題上，理論界主要有兩種劃分方法：以《未成年人保護法》的通過和以改革開放時間為界來劃分。前一種劃分方法大致可分為兩個時期。第一個時期是從1949 年新中國成立到1991年我國《未成年人保護法》的頒布，這個時期的特點是：保護的規(guī)定散見于國家制定的其他法律法規(guī)中。第二個時期是從《未成年人保護法》至今，這個時期，中國對未成年人法律保護的特點是：制定了專門的未成年人保護法，專門法律的保護與非專門法律保護相結(jié)合[1]。后一種劃分方法以改革開放為界，未成年人保護可以分為四個階段。改革開放前為第一階段。1933年通過的《中華蘇維埃共和國勞動法》以及后來的中華蘇維埃共和國憲法大綱、勞動法、婚姻法等，對未成年人教育、權(quán)益保護以及勞動就業(yè)、婚姻等方面作了一系列規(guī)定。建國以后制定和頒布的憲法及一系列法律法規(guī)，對涉及未成年人的很多內(nèi)容作了相應(yīng)規(guī)定。1978-1991年為第二階段。這一時期是未成年人保護工作向法制化、規(guī)范化、組織化運作方向積極進行探索實踐的時期。1986年通過《中華人民共和國義務(wù)教育法》。這一階段，未成年人保護的理念逐漸深入社會各個層面，很多實質(zhì)性的措施和政策陸續(xù)出臺、落實，使得未成年人保護工作取得了長足進步。第三階段是1992-2001年。20世紀80年代，隨著未成年人保護工作的發(fā)展，未成年人保護的整體狀況和實踐中面臨的突出問題都迫切需要進行專門立法。制定頒布《未成年人保護法》是未成年人保護事業(yè)最具里程碑意義的事件，隨之眾多涉及未成年人的法律、法規(guī)在中央和地方層面都被修訂和調(diào)整。1999年《預(yù)防未成年人犯罪法》頒布施行，未成年人權(quán)益保障的法律體系的框架逐漸清晰起來。2001年至今為第四階段。進入21世紀，未成年人保護工作在迅速發(fā)展。為了適應(yīng)新的形勢，從2001年開始，我國將未成年人保護工作列入規(guī)劃。2006年修訂的《未成年人保護法》進一步明確了未成年人的權(quán)利、保護未成年人的原則和政府的執(zhí)法主體地位，為未成年人保護工作提供了更堅實的基本法律保障。

這兩種劃分方法比較起來，第二種更為科學(xué)。第一種劃分只是以《未成年人保護法》的頒布為界劃分為兩個階段，過于簡單；第二種劃分更為細致，但把新中國成立至改革開放前劃為一個階段也有不妥。把建國以來劃分為四個階段更為科學(xué)。

二、未成年人權(quán)益保護的主體

《未成年人保護法》第6條規(guī)定：保護未成年人是國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責任。對侵犯未成年人合法權(quán)益的行為，任何組織和個人都有權(quán)予以勸阻、制止或者向有關(guān)部門提出檢舉或者控告。國家、社會、學(xué)校和家庭應(yīng)當教育和幫助未成年人維護自己的合法權(quán)益，增強自我保護的意識和能力，增強社會責任感。這實際上明確了未成年人權(quán)益保護的主體問題。

我國法學(xué)理論界對未成年人權(quán)益保護的主體問題認識是不一樣的。陳翰丹等從監(jiān)護的角度認識此問題，認為有必要明確政府在未成年人國家監(jiān)護中的責任，這不僅有利于未成年人權(quán)益的保障，還有利于和諧社會的構(gòu)建[2]。宋慧宇則認為，我國未成年人權(quán)益保護主體一般分為家庭、學(xué)校、社會。但是，一旦家庭和學(xué)校自身侵犯未成年人合法權(quán)益，就需要一個外部力量強力干預(yù)，以強制的手段保護未成年人權(quán)益不受侵犯。目前，這些外部力量包括民政部門、共青團、居委會、社區(qū)、公檢法機關(guān)等，同時應(yīng)成立未成年人保護專門機構(gòu)[3]。倪邦文認為：“保護未成年人是全社會責任?！盵4]也有學(xué)者把主體加上了成年人公民，認為國家、企事業(yè)單位、社會團體、其他組織和成年人公民同樣是保護的主體[5]。

由此可見，保護未成年人是全社會的責任，父母是首要主體；父母缺失的情況下法定監(jiān)護人是主體。各級政府、企事業(yè)單位、社會團體、其他組織也應(yīng)承擔起監(jiān)護責任，其中政府應(yīng)承擔主導(dǎo)責任，學(xué)校及其他成年公民也有義務(wù)保護未成年人權(quán)益，并為其提供健康成長的良好環(huán)境。

三、未成年人權(quán)益保護存在的問題

很多學(xué)者力圖全面綜合分析未成年人權(quán)益保護方面存在的問題。如孫云曉等在《中國未成年人權(quán)益狀況報告》中提出未成年人保護事業(yè)仍存在一些亟待解決的問題：未成年人保護機構(gòu)尚不健全；未成年人保護法律體系不夠完善；全社會共同保護未成年人的機制不夠健全；未成年人的權(quán)利實現(xiàn)和保障仍不夠理想；當前未成年人權(quán)利的實現(xiàn)狀況仍不夠理想，特殊群體尤為突出。林艷琴認為我國立法對監(jiān)護人的監(jiān)護職責只做了原則性的規(guī)定，缺乏監(jiān)護監(jiān)督人制度。也就是說，現(xiàn)行立法對監(jiān)護監(jiān)督主體規(guī)定不明確，對監(jiān)護行為缺乏有效的監(jiān)督機制。我國現(xiàn)行的監(jiān)護制度在保護未成年人利益時表現(xiàn)出明顯的國家干預(yù)不足[6]。任芳在“關(guān)于修改和完善未成年人保護法的提案(2014)”中提出：對未成年人在法律保護方面，責任主體不夠明確；在執(zhí)法的過程中，司法解釋與執(zhí)法標準的具體措施不夠規(guī)范；對未盡監(jiān)護職責的人員和機構(gòu)，追究和處罰的具體責任不夠確定；對于留守和特困未成年人的關(guān)注、關(guān)懷不夠[7]。

一些學(xué)者也從具體問題出發(fā)指出未成年人權(quán)益保護存在的問題。如匡敦校探討了未成年人社區(qū)矯正方面存在的問題[8]，李潔楠提出未成年人案件審判中存在亟需明確的問題[9]，李艾玲則認為未成年人犯罪報道中媒體存在失范問題[10]。

也有學(xué)者對未成年人特殊群體給予了特別關(guān)注。如朱磊認為，近年來，兒童權(quán)益受侵害的事件頻頻發(fā)生，成為全社會的“痛點”[11]。吳鵬飛等針對各地發(fā)生的一系列性侵未成年人犯罪案件，認為兩高兩部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》首次在我國未成年人刑事司法中明確了“兒童利益優(yōu)先”原則，是未成年人刑事司法保護理念的重大進步。但《意見》也留下了些許缺憾，在性侵害幼女犯罪、性侵害犯罪精神損害賠償及性侵男童等方面有待進一步完善[12]。陸士楨認為，我國兒童福利還存在明顯的缺陷，特別是福利服務(wù)方面，從政策法規(guī)到行政執(zhí)行體系，再到綜合專業(yè)服務(wù)機制，都還沒有形成真正嚴謹、規(guī)范、科學(xué)的體系[13]。杜江涌提出了“危機家庭”中存在的青少年權(quán)益保護問題[14]。

正是由于未成年人權(quán)益保護存在的諸多問題，因此未成年人屢遭傷害。周曉燕認為，由于受傳統(tǒng)教育觀念、經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型、家長和相關(guān)機構(gòu)監(jiān)護防范意識不強、管理預(yù)防措施不健全等諸多因素的綜合影響，孩子的權(quán)利歷來受到漠視。非法侵害不僅對未成年人身心造成傷害，還會對其家庭及今后的人生造成影響。因此，在目前的情況下，如何進一步切實有效地加強對未成年人的保護，成為社會各界關(guān)注的焦點，也成為亟待反思和研究的重大課題[15]。

四、加強未成年人權(quán)益保護的政策建議

針對未成年人權(quán)益保護存在的問題，學(xué)者們提出了許多有價值的解決方案和政策建議。

第一，有的學(xué)者從總體上給出了對策。如周曉燕指出：期待政府、國家把未成年人保護提升到一個戰(zhàn)略高度加以重視，全社會共同努力搭建一個未成年人保護的公共平臺。目前，當務(wù)之急是要建立預(yù)防兒童虐待的綜合機制，盡快制定預(yù)防少年兒童虐待的專門法律，將虐待兒童行為規(guī)定為法律的高壓線，從實體性權(quán)利保障、程序性權(quán)利保障方面建立行之有效的未成年人權(quán)益保障機制[16]。

第二，有的學(xué)者指出應(yīng)進一步完善有關(guān)法律制度，切實保護未成年人權(quán)益。如孫云曉等建議完善未成年人法律體系。任芳建議修改和完善保護未成年人權(quán)益的相關(guān)法律，明確責任人和執(zhí)法主體，或者制定《未成年人保護法》實施細則，細化具體部門職責[17]。還有些學(xué)者就某個方面制度的完善提出對策建議。如李潔楠提出完善未成年人刑事案件特別程序[18]，何燕提出進一步完善未成年人民事司法制度[19]。

第三，有的學(xué)者建議設(shè)立專門保護未成年人的機構(gòu)。如孫云曉等在《中國未成年人權(quán)益狀況報告》中建議設(shè)立國家未成年人保護委員會。 林艷琴提出設(shè)立監(jiān)護監(jiān)督人，明確監(jiān)護監(jiān)督人的職責。同時，設(shè)立行政監(jiān)督機構(gòu)。發(fā)揮民政部門的作用，建立由民政部牽頭的部際聯(lián)席會議制度，制定并完善相關(guān)政策措施，指導(dǎo)和督促地方做好工作[20]。陸士楨提出建立兒童福利制度，認為應(yīng)建立起對不同的兒童類型實行分類救助、全面保護的完善的兒童社會福利服務(wù)體系[21]。

第四，還有學(xué)者提出建立專項保護基金的建議。如孫云曉等在《中國未成年人權(quán)益狀況報告》中提出：建立以國家財政撥款為主、社會資助為輔的未成年人專項保護基金，資助權(quán)益受到傷害、處于困境中的未成年人。

第五，一些學(xué)者從不同的角度提出加強對特殊未成年人群體的保護。如王敏遠建議制定撫養(yǎng)殘疾未成年人的家庭補助、農(nóng)村純女戶的家庭補貼以及未婚媽媽、少女媽媽的救助措施[22]。杜江涌提出了“危機家庭”中的青少年權(quán)益保護問題解決的思路[23]。吳鵬飛等建議：只要與幼女發(fā)生性行為，一律以強奸罪論處；對于性侵害給被害人所造成的精神、心理損害應(yīng)給予賠償；將刑法中“奸淫幼女行為”修改為“奸淫兒童行為”[24]。對于虐童問題，趙莉認為，首先要建立預(yù)防機制，其次要建立強制報告制度，最后要建立政府干預(yù)和志愿者幫助相結(jié)合的制度[25]。

第六，有的學(xué)者提出了完善未成年人社區(qū)矯正的對策建議。如匡敦校提出：將未成年人犯罪案件被害人的民事權(quán)益納入社區(qū)矯正的工作范圍；在平等協(xié)商基礎(chǔ)上就職業(yè)教育與技能培訓(xùn)開展與工讀學(xué)校的合作；強化社區(qū)矯正未成年人的隱私保護；充分發(fā)揮社工的作用，逐步實現(xiàn)社區(qū)矯正工作的專業(yè)化。社區(qū)矯正機構(gòu)應(yīng)積極開展與專業(yè)性社工事務(wù)所的合作[26]。

第七，有的學(xué)者對新聞傳媒提出要求。如李艾玲認為，應(yīng)從以下幾方面入手規(guī)范媒體對未成年人犯罪的報道：成立監(jiān)管機構(gòu)，對媒體違法報道及時制止；制定規(guī)章，細化對未成年人犯罪報道的規(guī)定；健全媒體自律機制；系統(tǒng)學(xué)習(xí)法律知識；采取經(jīng)濟手段進行處罰[27]。

在未成年人權(quán)益保護的政策建議方面，歸納起來主要體現(xiàn)在未成年人權(quán)益保護主體的職責方面。具體而言，國家政府應(yīng)把未成年人保護提升到一個戰(zhàn)略高度加以重視，在全社會努力搭建一個未成年人保護的公共平臺，包括設(shè)立國家未成年人保護委員會、建立專項保護基金、完善未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度等。社會、學(xué)校應(yīng)積極參與對未成年人權(quán)益的保護，健全社會保障機制，建立社會福利機構(gòu)。家庭、父母是未成年人權(quán)益保護的首要主體，父母缺失情況下法定監(jiān)護人是主體，其職責是：建立良好的家庭關(guān)系、優(yōu)化家庭結(jié)構(gòu)，家長要掌握正確的教育方法、有針對性地開展家庭教育。除此之外，每個個體都有保護未成年人的義務(wù)，都應(yīng)積極參與對未成年人權(quán)利的保護，工作任何人不得損害未成年人權(quán)益。司法機構(gòu)應(yīng)切實履行的職責包括：進一步完善有關(guān)法律制度，切實保護未成年人權(quán)益，從程序法的角度對未成年人刑事訴訟程序的原則做出特別規(guī)定等。新聞傳媒對未成年人保護負有特殊職責，應(yīng)力求在滿足公眾知情權(quán)與保護未成年人權(quán)益之間找到平衡點。

[1]劉金霞：《我國青少年權(quán)益法律保護制度體系研究》，載《北京青年政治學(xué)院學(xué)報》，2004 年第12期。

[2]陳翰丹 陳伯禮：《論未成年人國家監(jiān)護制度中的政府主導(dǎo)責任》，載《社會科學(xué)研究》，2014年第2期。

[3]宋慧宇：《論未成年人權(quán)益保護的法律制度完善》，載《法制與社會》，2012年第6期。

[4]倪邦文：《保護未成年人是全社會責任》，載《人民法院報》，2015年3月6日。

[5]羅 瑋 邰麗萍：《論對未成年人權(quán)益的法律保護》，載《江西教育學(xué)院學(xué)報》，2011年第6期。

[6][20]林艷琴：《論我國未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度》，載《學(xué)術(shù)交流》，2013 年第8期。

[7][17]任 芳：《關(guān)于修改和完善未成年人保護法的提案》，http://www.cnhei.com.cn/News/20140321/201403211655475125.html

[8][26]匡敦校：《中國未成年人社區(qū)矯正的問題及對策》，載《中國青年社會科學(xué)》，2015年第1期。

[9][18]李潔楠：《新刑訴法視野下未成年人刑事特別程序在具體實踐中存在問題與對策》，http://sn.jcrb.com/xian/changan/llzs/201409/t20140930_1476136.shtml

[10][27]李艾玲：《未成年人犯罪報道中的媒體失范及對策》，載《青年記者》，2013年第30期。

[11][25]鄭晉鳴等：《南京“虐童”案引追問：誰來保護被侵害兒童》，載《光明日報》，2015年4月9日。

[12][24]吳鵬飛 余鵬峰：《懲治性侵害未成年人犯罪意見若干問題評析——以兒童權(quán)利保護為視角》，載《理論與改革》，2014年第4期。

[13][21]陸士楨：《從福利服務(wù)視角看我國未成年人保護》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》，2014年第1期。

[14][23]杜江涌：《“危機家庭”中的青少年權(quán)益保護——百件青少年犯罪案件的實證調(diào)查》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2008年第5期。

[15][16]周曉燕：《我國未成年人屢遭傷害的社會透視——來自國內(nèi)知名學(xué)者的言論》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》，2014年第1期。

[19]何 燕 楊會新：《國家監(jiān)護視域下未成年人民事司法救濟》，載《河南社會科學(xué)》，2012年第12期。

[22]王敏遠：《論未成年人刑事訴訟程序》，載《中國法學(xué)》，2011年第6期。

(實習(xí)編輯：張宇慧)

2015-07-01

王建敏，中國青年政治學(xué)院《中國青年社會科學(xué)》編輯部教授，主要研究民商法學(xué)。

本文系2015年度中央編譯局委托重點項目“法治與德治相結(jié)合推進國家治理現(xiàn)代化”(課題編號：15SQWT04)、北京市社會科學(xué)基金項目“國家治理中法治與德治相結(jié)合研究”(課題編號：15FXB027)的階段性研究成果。