新疆社會(huì)穩(wěn)定與兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)探討*

劉海霞

(新疆維吾爾自治區(qū)工會(huì)干部學(xué)校，新疆 烏魯木齊 8 30002)

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán) (以下簡(jiǎn)稱兵團(tuán))是我國(guó)特有的組織建制，是兼具屯墾戍邊職能、黨政軍企合一的特殊組織。成立60年來(lái)，兵團(tuán)為新疆的建設(shè)和穩(wěn)定，為維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，做出了重大貢獻(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)下，兵團(tuán)自身的發(fā)展與穩(wěn)定日益重要。2010年中央新疆工作座談會(huì)要求兵團(tuán)向“城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”方向發(fā)展，其中首要的任務(wù)就是推進(jìn)城鎮(zhèn)化。兵團(tuán)應(yīng)抓住契機(jī)，加快建設(shè)一批現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)的跨越式發(fā)展，服務(wù)于新疆的長(zhǎng)治久安。

一、兵團(tuán)城鎮(zhèn)化在新疆社會(huì)穩(wěn)定中的作用

兵團(tuán)擔(dān)負(fù)的歷史使命是屯墾戍邊，維護(hù)邊疆穩(wěn)定，而城鎮(zhèn)是兵團(tuán)履行屯墾戍邊職能、維護(hù)新疆穩(wěn)定的重要載體。兵團(tuán)城鎮(zhèn)在新疆社會(huì)穩(wěn)定中的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

(一)有利于構(gòu)筑堅(jiān)強(qiáng)堡壘，維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定

自古以來(lái)，城鎮(zhèn)就具有維穩(wěn)固邊、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的功能。新疆地處歐亞大陸腹地，與8個(gè)國(guó)家接壤，有5400公里國(guó)境線。兵團(tuán)為了適應(yīng)鞏固西北邊防的需要，采取了特殊的組織形式，下轄的邊境團(tuán)場(chǎng)大都選擇在地處偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣的荒漠地區(qū)。兵團(tuán)單位分布全疆，但又相對(duì)集中，所處戰(zhàn)略地理地位極其重要，組織、動(dòng)員、行動(dòng)能力強(qiáng)，這對(duì)于維護(hù)新疆地區(qū)穩(wěn)定而言非常重要。兵團(tuán)在嚴(yán)厲打擊境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力、維護(hù)邊疆穩(wěn)定方面發(fā)揮了極為重要的作用。當(dāng)前，隨著兵團(tuán)的特殊體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷融合，兵團(tuán)維護(hù)穩(wěn)定的任務(wù)不僅僅包括守衛(wèi)邊疆，更重要的是促進(jìn)新疆的安定團(tuán)結(jié)，為新疆的繁榮發(fā)展?fàn)I造和諧的社會(huì)環(huán)境。在維穩(wěn)工作中，兵團(tuán)城鎮(zhèn)已成為防范、打擊“三股勢(shì)力”的重要陣地。

(二)有利于發(fā)展兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)，奠定維穩(wěn)物質(zhì)基礎(chǔ)

城鎮(zhèn)化水平是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展水平的重要指標(biāo)。當(dāng)前，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展壯大，必須要先行發(fā)展城鎮(zhèn)化。一是可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占據(jù)兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)可以加快兵團(tuán)從農(nóng)業(yè)到工業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，使大量兵團(tuán)農(nóng)業(yè)人口向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是可以推進(jìn)兵團(tuán)工業(yè)化進(jìn)程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)可以為工業(yè)企業(yè)提供完備的基礎(chǔ)設(shè)施及完善的公共服務(wù)，工業(yè)的發(fā)展不僅給富余的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力提供了就業(yè)崗位，而且還增加了職工的收入，提高了職工的消費(fèi)水平。這些都為壯大兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，維護(hù)新疆穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)有利于穩(wěn)定職工隊(duì)伍，匯聚兵團(tuán)人力資源

職工隊(duì)伍是兵團(tuán)存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，是履行屯墾戍邊使命的重要承擔(dān)者。兵團(tuán)城鎮(zhèn)化對(duì)于穩(wěn)定職工、匯聚兵團(tuán)人力資源發(fā)揮著重要作用。只有兵團(tuán)得到發(fā)展，兵團(tuán)職工才能安居樂(lè)業(yè)、扎根邊疆。不可否認(rèn)，雖然目前兵團(tuán)職工的生活水平與過(guò)去相比有了很大提高，但還有很多團(tuán)場(chǎng)的職工生活在條件極為艱苦的邊境地區(qū)，職工收入渠道主要依賴于農(nóng)業(yè)收入，收入水平較低。生產(chǎn)、生活條件差，收入低，造成職工工作積極性不高，思想不穩(wěn)，人員流失。只有大力加強(qiáng)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，職工隊(duì)伍才能穩(wěn)定，兵團(tuán)的凝聚力才能進(jìn)一步增強(qiáng)。因此，兵團(tuán)城鎮(zhèn)化是壯大屯墾戍邊隊(duì)伍的有效途徑。

二、兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

(一)兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀

自兵團(tuán)成立以來(lái)，特別是改革開放以來(lái)，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了很大成就。截至2013年底，兵團(tuán)城鎮(zhèn)化率達(dá)到62%，城鎮(zhèn)人口超過(guò)總?cè)丝谝话?，達(dá)150多萬(wàn)。兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)遍布13個(gè)地州，就其所處地理位置，除了少數(shù)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)分布在山區(qū)，大部分團(tuán)場(chǎng)都選擇在自然條件較差的兩大沙漠邊緣，布局比較分散。經(jīng)過(guò)60年的艱苦創(chuàng)業(yè)，兵團(tuán)的城鎮(zhèn)建設(shè)已初具規(guī)模。截至目前，兵團(tuán)已建成7市4鎮(zhèn)。其中石河子市是中等城市，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，基礎(chǔ)設(shè)施較完善;而阿拉爾市、北屯市、圖木舒克市、鐵門關(guān)市、五家渠市、雙河市因?yàn)閽炫茣r(shí)間短，城鎮(zhèn)建設(shè)剛剛起步，基礎(chǔ)設(shè)施還不太完備。兵團(tuán)已經(jīng)形成了以176個(gè)團(tuán)場(chǎng)小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，以7個(gè)新建城市為重點(diǎn)的有兵團(tuán)特色的城鎮(zhèn)體系。

兵團(tuán)城鎮(zhèn)體系空間分布的特殊性在于自身比較分散，沒有形成完整的區(qū)域，但卻和新疆地方城鎮(zhèn)體系緊密結(jié)合，形成了相互交融的空間格局。按照中央和自治區(qū)黨委促進(jìn)兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略決策，在“師建城市、團(tuán)場(chǎng)建鎮(zhèn)、整體規(guī)劃、分步實(shí)施、成熟一個(gè)建設(shè)一個(gè)”的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路下，到2015年兵團(tuán)將形成以12個(gè)城市和10個(gè)墾區(qū)中心城鎮(zhèn)為骨干的城鎮(zhèn)體系。但受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等客觀條件限制，兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

(二)兵團(tuán)城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問(wèn)題

當(dāng)前兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要問(wèn)題是工業(yè)化不發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平低，城鎮(zhèn)規(guī)劃落后，城鎮(zhèn)規(guī)模較小，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。表現(xiàn)在三個(gè)方面:

第一，兵團(tuán)內(nèi)部地區(qū)發(fā)展不平衡。兵團(tuán)城鎮(zhèn)分布全疆各地，從總體情況看，地處天山北部的團(tuán)場(chǎng)由于自然條件較好，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平要高于南疆地區(qū);而處于南疆及邊境地區(qū)的團(tuán)場(chǎng)，自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，城鎮(zhèn)化建設(shè)相對(duì)滯后。

第二，兵團(tuán)城鎮(zhèn)過(guò)于分散，難以形成城市合力。主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)地域分布的不平衡。兵團(tuán)下轄170多個(gè)團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)，分布在新疆廣袤的土地上，師、團(tuán)之間跨度大。這些團(tuán)場(chǎng)所處位置較偏遠(yuǎn)，自然條件差，雖然形成了相對(duì)獨(dú)立的小城鎮(zhèn)體系，但規(guī)模小，布局分散，城鎮(zhèn)的輻射范圍小，難以形成完整的城鎮(zhèn)體系。

第三，兵團(tuán)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城鎮(zhèn)功能難以發(fā)揮。當(dāng)前，兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)整體還處于初級(jí)階段。除少數(shù)中等城市及腹地團(tuán)場(chǎng)外，邊境團(tuán)場(chǎng)所處地方自然環(huán)境惡劣、資源稟賦差，有的不具備基本的生產(chǎn)和生活條件。水利、交通、通訊、電力、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，難以發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚功能。

(三)兵團(tuán)城鎮(zhèn)化存在問(wèn)題的原因

造成以上問(wèn)題的原因是多方面的。由于特殊的政治要求，兵團(tuán)城鎮(zhèn)的布局有其特殊性。但應(yīng)該承認(rèn)，當(dāng)前制約兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素還是源自兵團(tuán)特殊的管理體制。一是兵團(tuán)的行政主體資格不明確。從行政管理體制上講，雖然兵團(tuán)享有省級(jí)的權(quán)限，但是兵團(tuán)沒有省級(jí)政府那樣完全的行政管理權(quán)，沒有完整的土地、水、礦產(chǎn)等自然資源的支配能力，只充當(dāng)“準(zhǔn)政府”的角色。因此，兵團(tuán)在城鎮(zhèn)發(fā)展中政府功能缺位，經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展動(dòng)力不足，這是成為制約兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要體制性障礙。二是兵團(tuán)非建制鎮(zhèn)的功能缺失。從兵團(tuán)的城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展體系看，兵團(tuán)除7個(gè)建制市和4個(gè)建制鎮(zhèn)外，其余團(tuán)場(chǎng)小城鎮(zhèn)都屬非建制鎮(zhèn)。這就意味著這些非建制鎮(zhèn)不能享受國(guó)家賦予城鎮(zhèn)的各種行政管理權(quán)，主要是財(cái)政稅收權(quán)，城鎮(zhèn)的發(fā)展受到阻礙。綜上，行政主體資格不明確，管理權(quán)限缺失，成為兵團(tuán)城鎮(zhèn)化的重要制約因素。

三、加快推進(jìn)兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)

兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)不同于地方城鎮(zhèn)，既要發(fā)揮其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體作用，又要承擔(dān)建城戍邊、維護(hù)新疆穩(wěn)定的使命。2014年3月公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014－2020年)》提出了我國(guó)當(dāng)前及以后一個(gè)時(shí)期城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量要求、發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，要求統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。兵團(tuán)要貫徹國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，按照中央城鎮(zhèn)化建設(shè)要求和自治區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，將兵團(tuán)城鎮(zhèn)建設(shè)融入新疆城鎮(zhèn)體系的大格局中。

(一)確定兵團(tuán)各級(jí)主體法律地位

眾所周知，兵團(tuán)體制是在我國(guó)建國(guó)初期的特定歷史條件下形成的。兵團(tuán)成立以來(lái)，黨和政府雖然對(duì)兵團(tuán)的成立和發(fā)展頒布過(guò)諸多文件，但在法律上沒有明確兵團(tuán)的行政主體地位，致使兵團(tuán)的法律地位長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài)。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)方略，國(guó)家應(yīng)通過(guò)法律程序明確兵團(tuán)行政主體地位，賦予兵團(tuán)相應(yīng)的行政權(quán)力，保障兵團(tuán)各項(xiàng)事業(yè)在法治軌道上健康運(yùn)行。

加快師市合一，落實(shí)師法律地位。實(shí)現(xiàn)師市合一以后，兵團(tuán)各師就具有一級(jí)行政法律主體資格，能夠依法行使各種行政權(quán)力。2014年2月國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意新疆維吾爾自治區(qū)設(shè)立縣級(jí)雙河市的批復(fù)》，同意新疆設(shè)立縣級(jí)雙河市，使兵團(tuán)師市合一建設(shè)的城市增加到7個(gè)。按照兵團(tuán)2020年城鎮(zhèn)化率要從2009年的48%提高到70%的目標(biāo)要求，兵團(tuán)“十二五”期間要再規(guī)劃一批縣級(jí)市，通過(guò)實(shí)現(xiàn)“一個(gè)師一個(gè)市”目標(biāo)，以及團(tuán)場(chǎng)建鎮(zhèn)的方式實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)由屯墾戍邊向建城戍邊轉(zhuǎn)變。兵團(tuán)應(yīng)積極落實(shí)師市合一規(guī)劃目標(biāo)，如期完成設(shè)市任務(wù)，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，設(shè)置機(jī)構(gòu)，加大兵地資源整合力度，促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

同樣，兵團(tuán)非建制城鎮(zhèn)無(wú)法律地位，相應(yīng)地導(dǎo)致兵團(tuán)城鎮(zhèn)行政管理權(quán)限的缺失，無(wú)法執(zhí)行行政職能。另外，團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)非建制體制使得兵團(tuán)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足，城鎮(zhèn)建設(shè)所需的資金主要來(lái)源于國(guó)家投資和團(tuán)場(chǎng)利潤(rùn)積累，缺乏公共資金支持，由此造成團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，城市公共事業(yè)建設(shè)與城市服務(wù)能力滯后。因此，需要通過(guò)立法形式，確定場(chǎng)鎮(zhèn)合一的行政體制，明確兵團(tuán)城鎮(zhèn)的性質(zhì)、法律地位，使其享有相應(yīng)的行政法律主體地位，行使行政管理權(quán)如財(cái)政稅收等權(quán)力。

(二)加快場(chǎng)鎮(zhèn)建設(shè)，筑牢維穩(wěn)基礎(chǔ)

一是在城鎮(zhèn)規(guī)模上，注意因地制宜，發(fā)展中小城鎮(zhèn)。一般來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程不僅僅表現(xiàn)為城市人口的集聚，更重要的是，城鎮(zhèn)化的發(fā)展可以為大量的勞動(dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位。國(guó)務(wù)院新聞辦公室2014年10月發(fā)表的《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的歷史與發(fā)展》白皮書披露，截至2013年底，兵團(tuán)總?cè)丝?70.14萬(wàn)人，只占新疆總?cè)丝诘?1.9%。兵團(tuán)人口較少，不利于大城市的形成和發(fā)展，宜選擇中小城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展模式。應(yīng)根據(jù)兵團(tuán)城鎮(zhèn)空間布局的特點(diǎn)，選擇一批戰(zhàn)略地位重要、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、有一定發(fā)展?jié)摿Φ闹行某擎?zhèn)，以此為核心，將周邊人口規(guī)模較小的城鎮(zhèn)加以合并，將部分符合國(guó)家建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的中心城鎮(zhèn)設(shè)為兵團(tuán)管理的自治區(qū)直轄縣級(jí)市。

二是在城鎮(zhèn)布局上，注重區(qū)域整合，增加南疆場(chǎng)鎮(zhèn)。兵團(tuán)下轄14個(gè)師，176個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)呈點(diǎn)式分布全疆各地，但大都位于邊緣與邊境地區(qū)，交通不便。此外，從兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展的區(qū)域看，南疆地區(qū)的城鎮(zhèn)化程度明顯低于北疆團(tuán)場(chǎng)。因此，兵團(tuán)城鎮(zhèn)布局要充分考慮團(tuán)場(chǎng)分布的特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)域整合。一要做優(yōu)做強(qiáng)現(xiàn)有城鎮(zhèn)，加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和人口的承載力;二要加快團(tuán)場(chǎng)設(shè)鎮(zhèn)工作，做好場(chǎng)鎮(zhèn)合一規(guī)劃。借助第二次中央新疆工作座談會(huì)的有利契機(jī)，積極爭(zhēng)取國(guó)家及自治區(qū)財(cái)政資金支持，推進(jìn)團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，要加快高層次產(chǎn)業(yè)、高素質(zhì)人員引進(jìn)，提升團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模和水平;三要培育建立新的城鎮(zhèn)，尤其要在南疆加大增設(shè)團(tuán)場(chǎng)力度，合并地方鄉(xiāng)村，擴(kuò)大場(chǎng)鎮(zhèn)規(guī)模，并按照習(xí)近平總書記“建立各民族相互嵌入的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)各民族交往交流交融”的要求，以多種方式增加南疆團(tuán)場(chǎng)小城鎮(zhèn)漢族人口比例。

習(xí)近平同志2014年4月考察新疆時(shí)指出，新形勢(shì)下，兵團(tuán)工作只能加強(qiáng)，不能削弱。要發(fā)揮好兵團(tuán)調(diào)節(jié)社會(huì)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)文化交流、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、優(yōu)化人口資源等特殊作用，使兵團(tuán)真正成為安邊固疆的穩(wěn)定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化的示范區(qū)。兵團(tuán)要發(fā)揮好這三大作用，必須要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。這就要求兵團(tuán)城鎮(zhèn)化改革首先要從源頭入手，打破制度障礙，明確法律地位，賦予其健全的政府職能，加快兵團(tuán)由屯墾戍邊向建城戍邊轉(zhuǎn)化步伐，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中更好地發(fā)揮其獨(dú)特作用。

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［10］何元超.兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)問(wèn)題研究［J］.石河子大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2011，(2).

［11］新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局兵團(tuán)調(diào)查總隊(duì).新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)統(tǒng)計(jì)年鑒2013［M］.北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013.

［12］國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014－2020年)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014－03－17.