外軍裝備制造中的質(zhì)量責(zé)任問題探究

■ 趙軍號(hào)

外軍裝備制造中的質(zhì)量責(zé)任問題探究

■ 趙軍號(hào)

產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任是指因產(chǎn)品質(zhì)量不符合國家的有關(guān)法規(guī)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及合同規(guī)定的產(chǎn)品適用、安全和其它特性的要求，給用戶造成損失后，由產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)銷者所承擔(dān)的民事責(zé)任。這里的損失既包括不合格產(chǎn)品對(duì)用戶的經(jīng)濟(jì)效益的影響，也包括不合格產(chǎn)品給用戶及他人的人身和財(cái)產(chǎn)造成的損害。因此，這種民事責(zé)任既包括了違反合同的民事責(zé)任，又包括了因產(chǎn)品質(zhì)量問題而引起的一種特殊的損害賠償責(zé)任。

一、外軍裝備研制生產(chǎn)中的質(zhì)量責(zé)任主體

1.軍方

以美軍為例，從管理層次看，主要包括國防部和軍種兩個(gè)層次；從業(yè)務(wù)領(lǐng)域看，主要包括裝備需求確定部門、合同簽訂部門（或項(xiàng)目管理部門）、合同管理部門、合同審計(jì)部門和合同支付部門、作戰(zhàn)試驗(yàn)與鑒定部門等。

裝備軍事需求確定部門是指國防部和軍種負(fù)責(zé)確定裝備軍事需求的相關(guān)部門，負(fù)責(zé)論證和制定裝備采辦各階段的需求文件，擬訂裝備采辦項(xiàng)目的作戰(zhàn)使用要求。合同簽訂部門（或項(xiàng)目管理部門）負(fù)責(zé)在合同中明確規(guī)定質(zhì)量要求，委托合同管理部門進(jìn)行質(zhì)量管理。合同管理部門接受合同簽訂部門的委托，負(fù)責(zé)對(duì)合同履行過程實(shí)施全面質(zhì)量管理。合同審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)承包商提交產(chǎn)品的成本構(gòu)成和合同經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行審查監(jiān)督，協(xié)助合同簽訂部門和合同管理部門搞好合同的簽訂和實(shí)施，保證項(xiàng)目費(fèi)用合理。合同經(jīng)費(fèi)支付部門是指國防財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)局下設(shè)的合同支付中心，通過對(duì)合同經(jīng)費(fèi)撥付金額和撥付進(jìn)度、額度的控制，根據(jù)承包商交付裝備的質(zhì)量情況實(shí)施獎(jiǎng)罰。作戰(zhàn)試驗(yàn)與鑒定部門通過對(duì)裝備項(xiàng)目開展獨(dú)立的作戰(zhàn)環(huán)境條件試驗(yàn)與鑒定，評(píng)估裝備的各項(xiàng)技術(shù)性能、質(zhì)量、可靠性等達(dá)到程度，為合同驗(yàn)收提供依據(jù)。國防部行政與管理局和各軍種還設(shè)有質(zhì)量管理辦公室，負(fù)責(zé)制定質(zhì)量管理政策與指南，監(jiān)督質(zhì)量管理工作計(jì)劃的執(zhí)行，向國防部和各軍種提供質(zhì)量管理指導(dǎo)，同時(shí)負(fù)責(zé)質(zhì)量培訓(xùn)和質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)等工作。

2.承包商

承包商是裝備科研生產(chǎn)合同的乙方，也是裝備科研生產(chǎn)質(zhì)量的直接責(zé)任主體。美國相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定了承包商在裝備質(zhì)量保證方面的責(zé)任，主要包括：承包商要按政府（主要指國防部）要求，制定和實(shí)施政府可接受的質(zhì)量控制制度或質(zhì)量檢驗(yàn)計(jì)劃；控制產(chǎn)品或服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量；保證分包商具備可接受的質(zhì)量控制體系；負(fù)責(zé)開展合同規(guī)定的檢查與試驗(yàn)；按照合同的技術(shù)要求進(jìn)行研制生產(chǎn)；圖紙、規(guī)范和工藝的改變要符合合同要求；試驗(yàn)與檢測的方法、設(shè)備要能保證以最佳手段鑒定產(chǎn)品的各項(xiàng)特性；開展可靠性、維修性、使用壽命、耐久性和持續(xù)備用狀態(tài)等保障特性的評(píng)估；保證將符合合同要求的產(chǎn)品提交政府。

二、外軍裝備研制生產(chǎn)中質(zhì)量責(zé)任的確立

1.在需求論證階段明確裝備需求。外軍按規(guī)定程序和要求提出指導(dǎo)各采辦階段工作的需求文件，明確具體戰(zhàn)術(shù)技術(shù)指標(biāo)和要求，為確定質(zhì)量要求和質(zhì)量責(zé)任奠定良好的基礎(chǔ)。美軍開展需求論證與審查批準(zhǔn)后，最終產(chǎn)生《初始能力文件》、《能力開發(fā)文件》和《能力生產(chǎn)文件》三個(gè)文件，明確提出裝備采辦各階段的主要戰(zhàn)術(shù)技術(shù)指標(biāo)。

2.在競爭性談判中逐步明確雙方的質(zhì)量責(zé)任。競爭性談判的過程中要分為軍方擬制建議征求書、發(fā)布建議征求書及承包商提出建議書、軍方評(píng)審建議書并與合適的承包商談判和簽訂合同三個(gè)環(huán)節(jié)，在談判過程中逐步明確雙方的質(zhì)量責(zé)任。一是軍方項(xiàng)目管理部門將裝備軍事需求轉(zhuǎn)化為裝備技術(shù)和質(zhì)量要求，擬制建議征求書，對(duì)參選承包商的資格條件和擬采辦裝備的技術(shù)指標(biāo)、進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)和質(zhì)量管理等提出明確要求。二是承包商在建議書中對(duì)采辦項(xiàng)目的技術(shù)、成本、進(jìn)度、質(zhì)量管理等方面提出明確的建議，承諾其質(zhì)量責(zé)任。三是軍方依據(jù)承包商的以往業(yè)績及其提交的項(xiàng)目建議書，選擇適當(dāng)?shù)某邪涕_展談判，修改征求建議書，軍方優(yōu)選承包商與其簽訂合同，進(jìn)一步明確質(zhì)量責(zé)任。

3.在合同條款中確定雙方具體的質(zhì)量責(zé)任。軍方和承包商通過共同商議，在簽訂的正式合同文本中明確規(guī)定合同雙方的質(zhì)量責(zé)任，特別是要對(duì)承包商的質(zhì)量保證體系、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量控制方式和產(chǎn)品驗(yàn)收方式等方面提出具體要求。

三、外軍裝備研制生產(chǎn)中質(zhì)量責(zé)任的發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定

1.質(zhì)量問題的發(fā)現(xiàn)

（1）在合同履行管理中發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題。主要是通過合同管理部門的日常合同履行管理工作發(fā)現(xiàn)的，合同管理部門對(duì)發(fā)現(xiàn)的裝備質(zhì)量問題及時(shí)記錄，并撰寫質(zhì)量問題報(bào)告，將產(chǎn)品設(shè)計(jì)或技術(shù)要求等方面存在的缺陷及時(shí)反饋給合同簽訂部門，并提出對(duì)合同、技術(shù)規(guī)范、產(chǎn)品說明書或其他要求的修改建議。

（2）在里程碑決策評(píng)審和中間技術(shù)狀態(tài)評(píng)審中發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題。外軍把裝備采辦劃分為若干階段，美軍分為裝備解決方案、技術(shù)開發(fā)、工程與制造研制、生產(chǎn)與部署、使用與保障5 個(gè)里程碑階段，英軍裝備采辦中設(shè)初始決策點(diǎn)和主決策點(diǎn)等兩個(gè)里程碑決策點(diǎn)。在進(jìn)入每個(gè)里程碑階段之前，里程碑決策機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的職能部門都要審查前一階段的項(xiàng)目成本、進(jìn)度和質(zhì)量情況，通過評(píng)審后才能進(jìn)入下一采辦階段。

（3）在試驗(yàn)與鑒定活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題。美軍通過研制試驗(yàn)、作戰(zhàn)試驗(yàn)、實(shí)彈試驗(yàn)、互操作試驗(yàn)及其鑒定，審核裝備項(xiàng)目的重量、射程、精度、有效載荷、速度、可靠性、火力、預(yù)警能力、戰(zhàn)場識(shí)別能力等參數(shù)是否達(dá)到預(yù)定的月標(biāo)值和門限值要求，如果某項(xiàng)關(guān)鍵性能參數(shù)不滿足要求，說明裝備項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題。

（4）第三方評(píng)估發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題。除軍方合同管理部門和技術(shù)評(píng)審部門發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題外，其他政府行政部門（如行政管理與預(yù)算局）、國會(huì)及其支撐機(jī)構(gòu)（如政府問責(zé)辦公室）以及一些研究機(jī)構(gòu)也通過調(diào)查研究、監(jiān)督評(píng)估等方式發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題。美國國會(huì)和非營利機(jī)構(gòu)（如蘭德公司）等機(jī)構(gòu)作為第三方還對(duì)重大項(xiàng)目采辦的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并發(fā)布評(píng)估報(bào)告。

（5）合同驗(yàn)收時(shí)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題。外軍在合同驗(yàn)收工作中嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)交付產(chǎn)品存在的各種質(zhì)量問題，最大限度地防止存在質(zhì)量隱患的裝備交付部隊(duì)使用。此外，對(duì)裝備交付部隊(duì)后可能出現(xiàn)由于操作失誤或裝備設(shè)計(jì)缺陷等原因造成的質(zhì)量問題，必須進(jìn)行嚴(yán)格的確認(rèn)和責(zé)任認(rèn)定。

2.質(zhì)量責(zé)任的認(rèn)定與調(diào)解裁決

外軍發(fā)現(xiàn)裝備質(zhì)量問題后，需要經(jīng)過責(zé)任認(rèn)定來確定責(zé)任方。在承包商存在爭議時(shí)，通過調(diào)解和裁決最終認(rèn)定質(zhì)量問題的責(zé)任者。

（1）軍方根據(jù)合同條款直接認(rèn)定。由合同管理部門根據(jù)合同條款確認(rèn)存在的問題，提出關(guān)于質(zhì)量責(zé)任的初步意見，通知承包商，同時(shí)上報(bào)合同簽訂部門（項(xiàng)目辦公室等）備案。如果合同管理部門難以認(rèn)定責(zé)任，則提請(qǐng)合同簽訂部門與其進(jìn)行聯(lián)合認(rèn)定，并向更高一級(jí)合同管理部門匯報(bào)結(jié)果。如果承包商接受對(duì)質(zhì)量責(zé)任的認(rèn)定，認(rèn)定的結(jié)果為有效結(jié)果；如果承包商無法認(rèn)同，可提出仲裁或上訴申請(qǐng)。

（2）行政調(diào)解或仲裁機(jī)構(gòu)仲裁。如果軍方與承包商對(duì)出現(xiàn)的質(zhì)量責(zé)任存在較大爭議，無法協(xié)商一致，外軍一般采取行政調(diào)解或由仲裁機(jī)構(gòu)仲裁的方式解決爭議。美軍首選的途徑是行政調(diào)解，即由合同簽訂官對(duì)合同管理部門和承包商的質(zhì)量責(zé)任爭議進(jìn)行調(diào)解。承包商如果不服從調(diào)解結(jié)果，可以在法定時(shí)間內(nèi)向美國武裝部隊(duì)合同申訴委員會(huì)（ASBCA）申訴。該委員會(huì)作為一個(gè)仲裁機(jī)構(gòu)，依據(jù)《合同爭議法》的規(guī)定，采用便捷、經(jīng)濟(jì)的方法解決爭議。對(duì)于行政調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)仲裁達(dá)成的協(xié)議，軍方采購部門必須遵守，如果承包商無法接受，則有權(quán)向法院提出訴訟。

（3）聯(lián)邦訴訟法庭解決。對(duì)于重大質(zhì)量責(zé)任間題，如果承包商對(duì)于調(diào)解或仲裁的結(jié)果確實(shí)難以接受，就只能通過上訴到聯(lián)邦法庭的方式解決。由于武器裝備采辦質(zhì)量問題涉及美國政府的利益，是所謂的“聯(lián)邦問題案件”，因此由裝備質(zhì)量問題產(chǎn)生的糾紛，由聯(lián)邦法院進(jìn)行裁決。對(duì)于裝備質(zhì)量問題的產(chǎn)生糾紛，美軍盡可能不采取法律訴訟的途徑解決，主要因?yàn)榉稍V訟的程序復(fù)雜，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間與人力。承包商在絕大多數(shù)情況下也不愿意走法律訴訟途徑，如果承包商拒絕接受調(diào)解或仲裁結(jié)果，承包商將很難參與國防部后續(xù)采辦項(xiàng)目的競標(biāo)，甚至有可能被國防部將其從“合格廠商名錄”中剔除。

四、外軍裝備研制生產(chǎn)中質(zhì)量責(zé)任的處理

1.對(duì)由于承包商原因造成質(zhì)量責(zé)任的處理。由于承包商管理或技術(shù)等方面原因產(chǎn)生的質(zhì)量問題，主要由承包商承擔(dān)責(zé)任。軍方通常采用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、績效評(píng)估及激勵(lì)等手段給予相應(yīng)處罰。

（1）經(jīng)濟(jì)手段。是指軍方根據(jù)合同條款規(guī)定以及認(rèn)定和調(diào)解、仲裁和法庭判決的結(jié)果。對(duì)承包商質(zhì)量責(zé)任采取的經(jīng)濟(jì)處罰措施。這是外軍裝備質(zhì)量責(zé)任處理中運(yùn)用最多的方式，也是控制承包商的有效手段。一是采用合同支付手段的方式，如果研制或生產(chǎn)的產(chǎn)品經(jīng)過鑒定或驗(yàn)收，存在質(zhì)量問題，軍方有權(quán)根據(jù)合同支付方面的規(guī)定，向承包商少付款或不付款。二是按照合同處罰條款處罰承包商，因承包商違反合同約定而生產(chǎn)質(zhì)量問題的裝備項(xiàng)目，承包商應(yīng)根據(jù)合同條款的規(guī)定，提交違約金或者支付政府重新采購所多花的費(fèi)用；若條款中未規(guī)定違約罰金，則應(yīng)賠償政府所遭受的實(shí)際損失。二是軍方根據(jù)質(zhì)量事故的嚴(yán)重程度和承包商的責(zé)任大小，對(duì)出現(xiàn)裝備科研生產(chǎn)質(zhì)量問題的承包商，可根據(jù)相關(guān)法規(guī)及合同條款的規(guī)定，拒收存在質(zhì)量缺陷的項(xiàng)目、要求承包商糾正質(zhì)量缺陷乃至調(diào)整或中止合同。

（2）法律手段。是指質(zhì)量問題或事故的責(zé)任處理過程中，對(duì)承包商依法追究相應(yīng)的民事或刑事責(zé)任。外軍相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定了承包商對(duì)重大違法行為和質(zhì)量問題應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任：一是由于承包商管理人員有意蒙騙或缺乏誠意造成的產(chǎn)品或服務(wù)有缺陷；二是承包商在以低于預(yù)計(jì)合同金額的投標(biāo)價(jià)格簽訂合同，最終導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重下降；三是承包商接受轉(zhuǎn)包商的回扣，最終造成重大質(zhì)量事故。

（3）績效評(píng)估及獎(jiǎng)懲手段。外軍針對(duì)承包商出現(xiàn)的重大質(zhì)量問題，還采取記錄其績效的方式，限制或禁止其參與后續(xù)的軍方科研生產(chǎn)競爭資格。美國國防部建立了一套較為完備的承包商以往業(yè)績?cè)u(píng)估制度。國防部依據(jù)其業(yè)績?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)承包商業(yè)績進(jìn)行評(píng)估，確定其履行合同的業(yè)績等級(jí)或履行合同能力。履約業(yè)績好的承包商將成為下次競爭招標(biāo)的優(yōu)選對(duì)象，反之，承包商有可能被列入“被禁止、被暫停、建議禁止以及已宣布無資格簽訂合同的承包商名單”中，在一定期限內(nèi)不能簽訂相關(guān)的裝備采辦合同。

2.對(duì)由于軍方原因造成質(zhì)量責(zé)任的處理。軍方作為裝備質(zhì)量的重要責(zé)任主體，相關(guān)組織或個(gè)人也要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、法律、行政等責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指因軍方對(duì)正在履行的合同項(xiàng)目修改戰(zhàn)術(shù)技術(shù)要求、調(diào)整技術(shù)和質(zhì)量指標(biāo)，以及由于軍方管理不當(dāng)造成質(zhì)量問題，經(jīng)認(rèn)定由軍方承擔(dān)責(zé)任的，軍方要對(duì)由此給承包商帶來的經(jīng)濟(jì)損失給予一定補(bǔ)償。法律責(zé)任是指對(duì)于軍方人員由于索取和接受賞金、謀求私利等非法行為造成裝備出現(xiàn)的質(zhì)量問題，政府可以以受賄或?yàn)^職罪向聯(lián)邦法院起訴，追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。行政責(zé)任是指行政機(jī)構(gòu)通過制定政策與法規(guī)，對(duì)軍方質(zhì)量責(zé)任主體進(jìn)行的表彰或懲罰，主要手段包括授予質(zhì)量獎(jiǎng)項(xiàng)，職位晉升、降職與罷免等。

3.承包商質(zhì)量擔(dān)保、保證書（擔(dān)保人擔(dān)保）及保險(xiǎn)

（1）承包商質(zhì)量擔(dān)保。是商業(yè)界常用的一種產(chǎn)品或服務(wù)項(xiàng)目管理措施。根據(jù)美國《聯(lián)邦采辦條例》，承包商質(zhì)量擔(dān)保是指承包商對(duì)其產(chǎn)品的性質(zhì)、效用或狀態(tài)以及對(duì)其服務(wù)項(xiàng)目的水準(zhǔn)，依據(jù)合同要求向政府采辦部門所作的承諾或確認(rèn)。承包商質(zhì)量擔(dān)保期限根據(jù)產(chǎn)品的估計(jì)使用壽命、產(chǎn)品的性質(zhì)和商業(yè)慣例等因素確定，質(zhì)量擔(dān)保期限不超過承包商在政府驗(yàn)收后對(duì)產(chǎn)品顯然缺陷承擔(dān)責(zé)任的合理期限。

（2）保證書——擔(dān)保人擔(dān)保。根據(jù)美國《聯(lián)邦采辦條例》，“保證書”是指投標(biāo)人或承包商（“委托人”）和第二方（“擔(dān)保人”或“共同擔(dān)保人”）簽字生效的一種書面保證合同，用以保證委托人向第三方（“債權(quán)人”或“政府”）履行保證書中規(guī)定的義務(wù)。如果委托人未履行義務(wù)，則保證書擔(dān)保人在規(guī)定的范圍內(nèi)支付債權(quán)人遭受的一切損失。保證書要規(guī)定“罰款金額”，即擔(dān)保人有義務(wù)支付的最高金額。

（3）保險(xiǎn)。外軍對(duì)于航天裝備等重大裝備項(xiàng)目的研制、生產(chǎn)、發(fā)射、試驗(yàn)等活動(dòng)實(shí)行保險(xiǎn)。為轉(zhuǎn)移航天研制生產(chǎn)試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)，減少經(jīng)濟(jì)損失，世界主要國家都普遍實(shí)行航天保險(xiǎn)，對(duì)航天產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)、安裝、試驗(yàn)、發(fā)射、運(yùn)行等活動(dòng)提供風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)。

（作者單位：總裝駐航天某院軍事代表室）