我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運作績效評價

朱立群 李朝暉

【摘 要】 綜合公共財政支出考核原則和社會各界的關(guān)注層面，通過對績效評價指標(biāo)的選取與調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金總體上在規(guī)范運作和綜合效益方面取得了較好的成效。它帶動了數(shù)倍的民間資本從事創(chuàng)業(yè)投資活動，有效地支持了初創(chuàng)階段企業(yè)的發(fā)展，較自發(fā)的民間創(chuàng)業(yè)投資活動更能促進就業(yè)、推動自主創(chuàng)新活動和增加財政稅收，在子基金的投資回報方面也取得了良性發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 創(chuàng)業(yè)投資; 引導(dǎo)基金; 運作績效; 指標(biāo); 評價

中圖分類號：F832 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）02-0072-03

一、引言

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。自2006年國務(wù)院頒布《關(guān)于實施〈國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）〉若干配套政策的通知》明確鼓勵有關(guān)部門和地方政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以來，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金數(shù)量與金額呈逐年上升趨勢。2012年，科技部科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金管理中心對全國政府引導(dǎo)基金展開一次全面細(xì)致調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明，截止到2011年年底，我國已設(shè)立并運作的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金達(dá)80只，是2006年年初的20倍;引導(dǎo)基金總規(guī)模達(dá)514.49億元，是2006年年初的9.2倍。這些引導(dǎo)基金中有35只是在2009年之前設(shè)立，截止到2011年年底，其運作時間最短也有3年。2008年10月，國家發(fā)展改革委員會聯(lián)合商務(wù)部和財政部發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），提出“按照公共性原則，對引導(dǎo)基金建立有效的績效考核制度，定期對引導(dǎo)基金政策目標(biāo)、政策效果及其資產(chǎn)情況進行評估”。但之后遲遲沒有推出相應(yīng)的績效評價體系與具體操作方法，關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的具體運作績效，業(yè)內(nèi)外并沒有得出相關(guān)結(jié)論。由于調(diào)查結(jié)果披露的后滯性，本文利用科技部2012年的調(diào)查結(jié)果對我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運作績效進行簡單剖析。

二、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運作績效評價指標(biāo)的選取

（一）引導(dǎo)基金績效評價指標(biāo)的選取原則

引導(dǎo)基金績效評價指標(biāo)的選取應(yīng)符合引導(dǎo)基金的運作性質(zhì)與特點，并在實踐中具備可操作性。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，引導(dǎo)基金的性質(zhì)是政府設(shè)立并按市場化運作的政策性基金，其本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)，而是通過參股、融資擔(dān)保、跟進投資或其他方式帶動社會資本進入創(chuàng)業(yè)投資的市場失靈領(lǐng)域，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，促進科技型中小企業(yè)的發(fā)展。引導(dǎo)基金的宗旨是發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。它不用于市場充分競爭領(lǐng)域，不與市場爭利，應(yīng)納入公共財政考核評價體系。因此，對引導(dǎo)基金績效評價指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)公共財政支出考核的特點，即合規(guī)性考評與效益性考評相結(jié)合。合規(guī)性主要考核引導(dǎo)基金的設(shè)立與運行是否符合政策規(guī)定;效益性則表明所設(shè)績效評價指標(biāo)應(yīng)能體現(xiàn)引導(dǎo)基金的綜合社會效益。

（二）其他學(xué)者設(shè)置的引導(dǎo)基金績效評價指標(biāo)

由于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在我國仍屬于新興事物，對它的運作績效評價指標(biāo)的研究寥寥可數(shù)。李洪江（2010）是較早研究政府引導(dǎo)基金績效評價體系的學(xué)者，他提出政府導(dǎo)向型創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價體系應(yīng)該體現(xiàn)引導(dǎo)基金的政府產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和支持方向、引導(dǎo)效果（杠桿效應(yīng)）、對創(chuàng)業(yè)企業(yè)的風(fēng)險控制和自身的保值增值等政策效果，他設(shè)置的指標(biāo)沒有涉及各指標(biāo)的具體計算與評價標(biāo)準(zhǔn)問題。梁娟、孔劉柳（2011）建立了包括業(yè)務(wù)指標(biāo)、管理指標(biāo)和效益指標(biāo)3個一級指標(biāo)，6個二級指標(biāo)和17個三級指標(biāo)的引導(dǎo)基金績效評價指標(biāo)體系，并對各指標(biāo)的設(shè)置目的和具體計算進行了解釋。石琳（2012）通過發(fā)放問卷調(diào)查了創(chuàng)業(yè)投資基金管理機構(gòu)對引導(dǎo)基金運行的注重因素，并以此為基礎(chǔ)建立了一套包括3個一級指標(biāo)、9個二級指標(biāo)和18個三級指標(biāo)的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價指標(biāo)體系，對各指標(biāo)賦予了權(quán)重。上述學(xué)者在設(shè)置引導(dǎo)基金績效評價指標(biāo)體系方面有以下共同點：

一是注重考核引導(dǎo)基金對早期企業(yè)的扶持。李洪江設(shè)置了政府支持方向指標(biāo)，考核引導(dǎo)基金對種子期和起步期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資;梁娟在業(yè)務(wù)指標(biāo)中設(shè)置了“所扶持的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)對創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)投資的比重（%）”;石琳在考核政策目標(biāo)指標(biāo)時，給引導(dǎo)投資階段前移作用賦予了12%的權(quán)重。

二是強調(diào)引導(dǎo)基金的杠桿作用。李洪江將杠桿效應(yīng)分為一次杠桿效應(yīng)和二次杠桿效應(yīng)，分別反映政府參股創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資基金直接放大的風(fēng)險投資資金規(guī)模和政府參股創(chuàng)業(yè)投資基金與其他民間風(fēng)險投資機構(gòu)等聯(lián)合投資而放大的風(fēng)險投資總額;梁娟在業(yè)務(wù)指標(biāo)中設(shè)置了三級指標(biāo)值“引導(dǎo)的社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的規(guī)模（億元）”;石琳的評價指標(biāo)體系中，政策目標(biāo)占40%的比重，而其中引導(dǎo)基金的杠桿作用占16%的比重。

三是將經(jīng)濟效益納入考核指標(biāo)體系，但各自的側(cè)重點不同。李洪江在經(jīng)濟效益上強調(diào)引導(dǎo)基金的保值增值，將引導(dǎo)基金的現(xiàn)有價值和原價值之比設(shè)定為價值指標(biāo)考核引導(dǎo)基金的可持續(xù)發(fā)展情況;梁娟不看重引導(dǎo)基金自身的經(jīng)濟效益，將創(chuàng)業(yè)資本供給變化與創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)產(chǎn)值占比來衡量引導(dǎo)基金的社會效益和經(jīng)濟效益;石琳則以引導(dǎo)基金是否實現(xiàn)保本微利經(jīng)營與成功退出項目數(shù)來衡量引導(dǎo)基金的經(jīng)濟效益，并以被投企業(yè)的就業(yè)增長和研發(fā)增長來衡量引導(dǎo)基金的社會效益，所設(shè)指標(biāo)體系更加全面。

四是重視引導(dǎo)基金的風(fēng)險控制考核。李洪江以對合作伙伴的管理能力為考核的重點，提出用合作伙伴項目投資成功率來表現(xiàn)引導(dǎo)基金的風(fēng)險控制效果;梁娟設(shè)置了“引導(dǎo)基金內(nèi)部控制制度的健全性和引導(dǎo)基金管理責(zé)任的履行情況”兩個指標(biāo);石琳設(shè)置了決策管理能力和風(fēng)險控制能力兩個二級指標(biāo)分別考核引導(dǎo)基金的辦公能力、專業(yè)評審能力、對閑散資金處理的合規(guī)性和內(nèi)控機制的有效性。

（三）引導(dǎo)基金運作績效評價指標(biāo)的具體選取

綜合引導(dǎo)基金評價指標(biāo)的選取原則、學(xué)術(shù)界與業(yè)界對引導(dǎo)基金運作績效的關(guān)注層面，本著簡易可行的原則選取幾個代表性指標(biāo)來對引導(dǎo)基金的運作績效進行評價。在具體指標(biāo)選取中，筆者認(rèn)為對引導(dǎo)基金運作績效的評價應(yīng)以合規(guī)性為主，兼顧效益性。引導(dǎo)基金的杠桿作用和對早期企業(yè)的扶持是設(shè)立引導(dǎo)基金的根本目的與引導(dǎo)基金合規(guī)運作的根本要求，也是學(xué)術(shù)界和業(yè)界普遍關(guān)注的地方。因此，將引導(dǎo)基金的杠桿比率和對早期企業(yè)的扶持比率這兩個指標(biāo)作為評價引導(dǎo)基金運作績效的基本指標(biāo)。效益性包括社會效益和經(jīng)濟效益。社會效益主要體現(xiàn)在促進就業(yè)和推動自主創(chuàng)新兩方面，可用單位投資項目吸收就業(yè)人數(shù)和單位項目的專利數(shù)或研發(fā)投入來衡量。雖然引導(dǎo)基金的運作不以盈利為目的，但是作為一項投資活動，其成功與否的最終標(biāo)志仍然是是否產(chǎn)生了經(jīng)濟效益。對于經(jīng)濟效益的衡量，可以從宏觀與微觀兩方面進行。在宏觀方面表現(xiàn)為對財政稅收的貢獻(xiàn)作用，在微觀方面則可以用引導(dǎo)基金的賬面投資回報來衡量。

三、對我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運作績效的具體評價

（一）杠桿效應(yīng)

杠桿效應(yīng)衡量引導(dǎo)基金撬動社會資本的程度，可以通過計算直接杠桿比率來表示。直接杠桿比率是引導(dǎo)基金承諾出資額帶動的社會創(chuàng)業(yè)投資資本倍數(shù)。其計算公式為：直接杠桿比率= ，它表示一單位財政資金承諾投入直接引起的創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模的擴大倍數(shù)。

從2012年各地引導(dǎo)基金提供的數(shù)據(jù)看，政府引導(dǎo)基金的資金放大效應(yīng)顯著。從總體上看，截止到2011年年底，我國已設(shè)立80家引導(dǎo)基金，這些引導(dǎo)基金參股399只子基金，總規(guī)模達(dá)到953.87億元，其中引導(dǎo)基金承諾出資142.07億元，直接杠桿比率為6.71倍。

筆者將引導(dǎo)基金吸引社會資本的構(gòu)成作為評價財政資金杠桿效應(yīng)的輔助指標(biāo)，認(rèn)為吸引的社會資本中，民營資本所占的比重越高，財政資金的杠桿效應(yīng)越大。在調(diào)研中，部分引導(dǎo)基金提供了其資本構(gòu)成，并表現(xiàn)出對民間資本良好的引導(dǎo)作用。如，成都銀科創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金募集了13只子基金，總規(guī)模達(dá)33.57億元，吸引社會資本24.06億元，其中民營資本占79%，外資占17.46%，只有3.5%來自于國有企業(yè)?？萍疾恐行∑髽I(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金先后參股組建了37只子基金，子基金總規(guī)模達(dá)63.70億元，直接杠桿比率為7，其中53.04%的資本來自于民營資本。

（二）政策導(dǎo)向

根據(jù)企業(yè)生命周期理論，企業(yè)在成長過程中的現(xiàn)金流具有“J”形特征，處于早期階段的企業(yè)的現(xiàn)金流多為負(fù)值，若沒有外部扶持，很容易陷入死亡困境。因此，政策上要求引導(dǎo)基金將早期階段企業(yè)作為扶持對象，部分引導(dǎo)基金也明文規(guī)定參股子基金必須將一定比例的資金投入到早期階段的企業(yè)。

引導(dǎo)基金參股子基金投資的早期階段項目所占比重反映了引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向效果。對于項目是否處于早期階段，以其成立時間長短來判斷，將不超過五年的項目認(rèn)定為早期階段項目。筆者選取了調(diào)查中的312個投資項目樣本數(shù)，其中有125個項目在接受引導(dǎo)基金參股子基金投資時成立時間不到五年，占比40%。引導(dǎo)基金對創(chuàng)業(yè)資本投向早期階段項目的政策導(dǎo)向效應(yīng)主要體現(xiàn)在2008年《指導(dǎo)意見》發(fā)布之后，在125家成立時間未超過五年就獲得引導(dǎo)基金參股子基金初始投資的企業(yè)中有76家企業(yè)是在2011年獲得投資，占比61%，其余49家均是在2009年或2010年獲得引導(dǎo)基金參股子基金的投資。

（三）社會效益

1.對就業(yè)的促進作用

在這次調(diào)查中，有211個引導(dǎo)基金參股子基金投資項目匯報了2011年年底的就業(yè)人數(shù)。這211個項目共創(chuàng)造了124 563個就業(yè)崗位，平均每個項目解決了590人的就業(yè)問題。根據(jù)《中國創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)發(fā)展報告2012》，2011年末全國7 104個創(chuàng)業(yè)投資項目年末就業(yè)人員為208.71萬人，平均每個項目創(chuàng)造的就業(yè)崗位為294人，遠(yuǎn)低于引導(dǎo)基金的投資項目平均就業(yè)人數(shù)。

2.對企業(yè)自主創(chuàng)新的推動作用

政府引導(dǎo)基金多規(guī)定合作創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)以一定比例資金投入初創(chuàng)企業(yè)或高新技術(shù)企業(yè)。與傳統(tǒng)企業(yè)相比，這類企業(yè)的創(chuàng)新活動多，創(chuàng)新成果顯著。創(chuàng)新成果多以知識產(chǎn)權(quán)、專利數(shù)及研發(fā)投入等指標(biāo)來衡量。從一些引導(dǎo)基金提供的數(shù)據(jù)中可以分析到，引導(dǎo)基金在促進企業(yè)開展自主創(chuàng)新方面表現(xiàn)明顯。

以投資項目擁有的專利數(shù)量為例，引導(dǎo)基金參股子基金投資的561家企業(yè)中有208家企業(yè)提供了專利數(shù)。這208家受資企業(yè)共擁有4 415項專利，平均每家企業(yè)擁有23項專利。從自主知識產(chǎn)權(quán)擁有率和研發(fā)投入水平看，引導(dǎo)基金參股子基金的投資項目表現(xiàn)不俗。在381個調(diào)查樣本中，只有12個投資項目明確表示沒有自主知識產(chǎn)權(quán)，自主知識產(chǎn)權(quán)擁有率高達(dá)96.85%。反饋了研發(fā)投入數(shù)據(jù)的163家企業(yè)在2011年共投入研發(fā)經(jīng)費22.93億元，企業(yè)平均研發(fā)投入1 406.59萬元，遠(yuǎn)高于全國創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所投企業(yè)的平均水平717.44萬元。引導(dǎo)基金參股子基金投資項目的人均研發(fā)投入2.24萬元，與全國創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所投項目的人均研發(fā)投入2.44萬元相近。

（四）經(jīng)濟效益

1.對財政稅收的貢獻(xiàn)

引導(dǎo)基金帶動社會資本從事創(chuàng)業(yè)投資活動，提高了被投資的創(chuàng)業(yè)企業(yè)的生存能力和盈利能力，為地方政府增加財政稅收提供了源泉。引導(dǎo)基金對財政稅收的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在其子基金投資項目的納稅能力上。

從所搜集的調(diào)查數(shù)據(jù)可以看到，引導(dǎo)基金對財政稅收的貢獻(xiàn)表現(xiàn)突出。調(diào)查中，有205家企業(yè)匯報了2011年度的應(yīng)納稅情況，這205家企業(yè)的應(yīng)納稅總額為43.37億元，平均每家企業(yè)在2011年應(yīng)納稅額2 115.57萬元。這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)高于全國創(chuàng)投項目在2011年平均納稅水平。根據(jù)《中國創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)發(fā)展報告2012》，全國7 104家創(chuàng)業(yè)投資基金投資企業(yè)在2011年的應(yīng)納稅總額為936.32億元，平均每家企業(yè)的納稅額為1 318.02萬元。

2.參股子基金的投資回報

參股子基金所投資的項目中有207家企業(yè)提供了當(dāng)初獲得的投資額、參股子基金的持股比例和2011年年末的凈資產(chǎn)數(shù)據(jù)。這207家企業(yè)中有16個項目投資于2009年，有62個項目投資于2010年，有129個項目投資于2011年。根據(jù)這些數(shù)據(jù)筆者對參股子基金的投資回報率進行了測算。表1顯示了各年的投資項目數(shù)、投資金額及根據(jù)子基金持股比例計算出來的2011年年底的折合凈資產(chǎn)。折合凈資產(chǎn)表示2011年年底所投項目中歸屬于子基金的凈資產(chǎn)份額。

從以折合凈資產(chǎn)與投資支出之差對比投資支出計算出的投資回報率來看，2009年投資的項目年均投資回報率最高，為0.26%;其次是2010年的投資項目，為-21.39%;最后是2011年的投資項目，為-48.92%。表明引導(dǎo)基金參股子基金各年投資項目的年均投資回報率呈逐年遞增趨勢。這種變動趨勢符合創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資回報的特點，即投資時間越短的項目年均回報率越低，這說明引導(dǎo)基金子基金的投資項目良性發(fā)展，引導(dǎo)基金的投資回報趨勢良好。

四、結(jié)論與政策建議

通過上述分析，基本可以得到如下結(jié)論：自2008年10月《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金總體上在規(guī)范運作和綜合效益方面取得了較好的成效。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立帶動了數(shù)倍的民間資本從事創(chuàng)業(yè)投資活動，有效地支持了初創(chuàng)階段企業(yè)的發(fā)展。并且與自發(fā)的民間創(chuàng)業(yè)投資活動相比，政府引導(dǎo)基金參股子基金對促進就業(yè)、推動自主創(chuàng)新活動和增加財政稅收方面的作用更大，在子基金的投資回報方面也取得了良性發(fā)展趨勢。

但是，由于缺乏統(tǒng)一的考核評價制度與考核監(jiān)管部門，在調(diào)研中難以取得全部引導(dǎo)基金參股子基金的配合，因此計算出來的效益指標(biāo)只能部分代表政府引導(dǎo)基金總體的運作績效。對于各地方政府引導(dǎo)基金的具體運作績效如何，以及如何對它們進行有效的考核與監(jiān)督，這需要設(shè)立一套有效的考核評價指標(biāo)體系，并授權(quán)相關(guān)部門如國家發(fā)展改革委員會或科技部實施統(tǒng)一監(jiān)管與考核。對于地方政府引導(dǎo)基金，應(yīng)定期匯總并上報其參股子基金和投資項目的相關(guān)數(shù)據(jù)，被授權(quán)考核的主管部門應(yīng)定期公布對政府引導(dǎo)基金運作績效的考核評價結(jié)果，從而實現(xiàn)公眾對政府引導(dǎo)基金的監(jiān)督，促使政府引導(dǎo)基金能夠更加規(guī)范高效地發(fā)揮引導(dǎo)作用。

【參考文獻(xiàn)】

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