遼寧省水土保持工程建設亟待解決的幾個問題及建議

蔡大為

(遼寧省水土保持局，遼寧 沈陽 110003)

遼寧省水土保持工程建設亟待解決的幾個問題及建議

蔡大為

(遼寧省水土保持局，遼寧 沈陽 110003)

水土保持；工程建設；遼寧省

為了落實中央提出的加快生態(tài)環(huán)境建設重大部署，針對目前遼寧省水土保持工程建設存在招標工作不規(guī)范、管理工作薄弱、造價計算不符合現(xiàn)況、配套資金無法保障等問題，提出充分發(fā)揮地市力量、積極探索科學治理模式、加大督導力度、嚴格資金管理等建議，進一步加強水土保持工程建設管理，以更好地服務水土保持生態(tài)建設大局。

遼寧省總面積14.63萬km2，水土流失面積4.23萬km2，分別占全省總面積和山丘區(qū)面積的28.9%和53.3%?！笆濉币詠恚餐瓿伤亮魇ЬC合治理面積8 479.3 km2，占全省現(xiàn)存水土流失面積的20%，為加速遼寧省生態(tài)文明建設發(fā)揮了重要作用。為了更好地服務于全省生態(tài)環(huán)境建設，進一步規(guī)范水土保持工程建設管理，在此筆者提出了遼寧省水土保持行業(yè)亟待解決的問題和建議，期待與業(yè)內(nèi)同仁探討。

1 亟待解決的問題

1.1 招標工作不夠規(guī)范

水利部第14號令明確要求“施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的勘察設計、監(jiān)理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的水利工程應實行招投標”。各地在貫徹執(zhí)行這一要求過程中由于對招投標辦法的理解和重視程度不同，因此執(zhí)行情況參差不齊。有的應該招投標而沒有進行招投標；有的名義上雖是公開招投標，但實際卻是邀標；有的招投標只是在走形式，名義上是由中標人實施，實則是由其他組織或個人實施；有的是因部門之間對招投標法定程序理解的偏差導致招投標各項工作的銜接配合不緊密。

1.2 建設管理仍很薄弱

盡管在《國家水土保持重點建設工程管理辦法》《水土保持工程建設管理辦法》《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理實施細則》基礎上，遼寧省水利廳2010年和2013年又先后出臺了《關于進一步加強水土保持工程建設管理的意見》《關于加強水土保持工程質(zhì)量管理的指導意見》和《關于加強水土保持工程建設管理工作的通知》，對加強建設管理工作做出了詳盡規(guī)定,并且省水利廳通過召開會議、舉辦培訓班等方式對加強建設管理工作進行了反復強調(diào)，但還是存在不少問題。有的地區(qū)盡管治理工程規(guī)模大、質(zhì)量好，但在建設管理方面卻仍有不足。比如有的地方2013年完工的工程款到2014年9月還未撥付完畢，有的地方將本該以縣水利水保部門為責任主體的責任轉(zhuǎn)嫁給項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的地方工程設計深度不夠、部分工程與設計不符、監(jiān)理日志不全、設計圖表不規(guī)范，甚至有的地方還出現(xiàn)了未驗收工程被損毀的情況。

1.3 造價計算不符合實際情況

目前，遼寧省水土保持規(guī)劃設計所采用的定額仍是2003年國家頒布的標準，與現(xiàn)實情況相差很大，影響了任務的完成和質(zhì)量的保證。如按照2003年國家頒布的人工費定額3.43元/工時計算一個工日僅27元，而現(xiàn)實一個工日則需要100～150元，由此不難看出設計所采用的定額遠低于實際需要。

1.4 配套資金無法保障

受地方財政拮據(jù)的限制，各地很少能夠真正兌現(xiàn)配套資金的承諾。尤其像中央投資1 000萬元、地方配套667萬元的坡耕地治理工程，由于占總投資40%的配套資金沒有到位，不僅嚴重影響了國家任務的完成，而且使占7.5%的獨立費用無處列支，也使多數(shù)坡耕地治理任務較重的縣份對此項目既渴望又焦灼。

1.5 檢測費用難以承受

按照遼寧省水利廳會同省財政廳、省發(fā)改委、省編辦聯(lián)合印發(fā)的《關于加強全省水利工程質(zhì)量管理的實施意見》(遼水合〔2013〕3號)提出的“沒有質(zhì)量檢測單位出具的質(zhì)量檢測報告，質(zhì)量監(jiān)督機構不得出具質(zhì)量監(jiān)督報告；沒有質(zhì)量監(jiān)督單位出具的質(zhì)量監(jiān)督報告，不得進行驗收”的要求，所有水土保持工程在驗收前應首先持有由質(zhì)量檢測單位出具的質(zhì)量檢測合格報告。但由于目前國家還沒有出臺專門用于水土保持質(zhì)量檢測的規(guī)范和標準，因此涉及土石方壓實度和混凝土質(zhì)量的檢測還只能參照《水利工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》(水利部令第36號)執(zhí)行。目前市場上能夠承擔該項檢測任務的單位既少，報價又過高，加之地方配套資金幾乎為零，使得多數(shù)地區(qū)無力委托第三方開展質(zhì)量檢測，只能通過監(jiān)理部門的質(zhì)量評定、查驗原材料是否有合格單、測定造林成活率等方式對質(zhì)量進行評價。

1.6 部分工程無法竣工驗收

按照國家規(guī)定，省級相關部門應及時對國家投資工程進行驗收，但因地方配套資金不到位，使相關的中央預算內(nèi)水土流失重點治理工程無法按時竣工驗收。

2 幾點建議

2.1 充分發(fā)揮各市力量，加強對基層的檢查指導

2013—2014年間國家向遼寧省投資3.6億元用于國家水土保持重點建設工程、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持工程、國家坡耕地水土流失綜合治理工程、中央預算內(nèi)水土流失重點治理工程等四大國家級工程建設。項目共涉及全省53個縣(市、區(qū))、183條小流域，要對所有治理現(xiàn)場在立項—施工—驗收的每個階段進行逐一監(jiān)督檢查，必須充分發(fā)揮市水土保持部門的職能，進一步加強對各項目縣的檢查指導及現(xiàn)場服務。

依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，國家投資建設的水土保持工程由省里負責驗收，但根據(jù)國家目前“簡政放權”的總體要求，結合中央預算內(nèi)水土流失重點治理工程和坡耕地治理工程由“市發(fā)展改革委審批實施方案”的現(xiàn)狀，本著權責統(tǒng)一原則，建議：遼寧省水利廳會同省發(fā)展改革委明確凡是國家發(fā)展改革委下達任務的驗收由市發(fā)展改革委和市水行政主管部門負責；會同省財政廳和省農(nóng)發(fā)辦參照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理實施細則》“年度建設任務完成后，省級(或委托市級)水利水保部門會同農(nóng)發(fā)機構組織年度驗收”規(guī)定精神，將國家水土保持重點建設工程和農(nóng)發(fā)水保項目的年度驗收工作分別委托給市水行政主管部門和市財政主管部門或市農(nóng)發(fā)辦實施。省水利廳會同省發(fā)展改革委、省財政廳或省農(nóng)發(fā)辦分別對上述工程年度驗收結果進行抽檢，并負責竣工驗收。

2.2 加大攻關力度，盡快探索更科學的治理模式

以朝陽為代表的遼西地區(qū)發(fā)明的大規(guī)模山上水平槽、魚鱗坑整地工程，對改善遼西地區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，但全省仍有很多地方的水土保持工程目前還局限于小穴造林。因此建議加強調(diào)研總結，應組織有關科研院校盡快摸索出更為科學的適用遼東、遼中和遼北地區(qū)水土保持生態(tài)建設的治理模式，以更好地推動全省水土保持生態(tài)文明建設。

2.3 加大督導力度，規(guī)范建設管理過程

2014年，省級及以上的水土保持投資為2.3億元(其中，中央投資1.88億元、省投資0.45億元)，其治理任務為654.38 km2。為完成好這一目標任務，必須加大督導力度，繼續(xù)實行嚴格的質(zhì)量監(jiān)督和資金使用審計，并組建由建設管理、前期工作、資金管理、質(zhì)量監(jiān)督等方面專家組成的督查組，通過抽查的方式對各項目縣計劃執(zhí)行情況、資金使用情況、任務完成情況進行督查和指導，以強化管理意識和質(zhì)量意識，進一步提高全省水土保持工程建設管理水平。

2.4 嚴格資金監(jiān)管，確保資金使用合理

為了充分發(fā)揮省級以上投資的使用效益，必須加大對各項目縣資金使用的監(jiān)管力度。督促各項目縣及時并足額配套資金，確?？傮w任務全面完成；督促各項目縣嚴格按照國家規(guī)定的要求，及時撥付預付款和工程款，提留好質(zhì)量保證金。要堅決杜絕因拖延資金撥付而影響工程進度、因克扣工程款和未預留質(zhì)量保證金而影響工程質(zhì)量的情況；要嚴格禁止任何形式的擠占挪用；要督促各項目縣落實配套資金，保證獨立費的需求，嚴禁將獨立費用從省以上投資中列支。

2.5 加強前期工作，確保滿足施工需要

盡管全省水保項目的前期工作成效較以往有了很大提高，但仍有實施方案存在設計與實際不符、與當?shù)匦枨蟛环那闆r，進而造成無法施工甚至不得不變更設計的情況。為避免這一情況的再度發(fā)生，應監(jiān)督并督促設計部門在認真做好現(xiàn)場查勘的基礎上，嚴格按照國家規(guī)范要求并充分考慮當?shù)貙嶋H需求編制實施方案，以確保其符合規(guī)范要求、反映現(xiàn)場實際、適應社會需求、滿足施工需要；實行嚴格的審查責任倒追機制，以確保所批實施方案全部符合國家規(guī)范的要求，并具有可操作性。

2.6 規(guī)范招投標行為，加快施工進度

組織各地嚴格按照招投標辦法的規(guī)定開展招投標活動，對確因工期緊(如按公開招投標程序確實不能按期完工)等特殊情況，建議遼寧省水利廳會同有關部門準許其通過邀標方式進行招投標。責成招標人加強對投標人資格和信用度的審查，使更多的具備施工資格且信用度較高的投標人參與投標，以確保開標后能夠順利施工。

2.7 嚴格監(jiān)理過程，加強質(zhì)量監(jiān)督

雖然遼寧省水利廳會同省財政廳、省發(fā)展改革委、省編辦在合發(fā)的《關于加強全省水利工程質(zhì)量管理的實施意見》(遼水合〔2013〕13號)中提出了“沒有質(zhì)量檢測單位出具的質(zhì)量檢測報告，質(zhì)量監(jiān)督機構不得出具質(zhì)量監(jiān)督報告；沒有質(zhì)量監(jiān)督單位出具的質(zhì)量監(jiān)督報告，不得進行驗收”的要求，但目前國家還沒有出臺專門用于水土保持檢測的規(guī)范，水土保持具有以整地造林或一般性造林為主的行業(yè)特點，只要把住苗木質(zhì)量檢驗的關口，嚴格實行栽植過程的旁站監(jiān)理，認真進行造林成活率測試，就可以認定造林質(zhì)量是否合格。另外，當前缺乏配套資金，對按照10年一遇6 h防洪標準建設的水土保持溝道治理工程投入大筆資金進行檢測的必要性也有待考究。鑒于上述實際情況，建議在國家沒出臺專門的水土保持質(zhì)量檢測規(guī)范之前，對水土保持坡面工程暫不委托第三方進行檢測，而是通過監(jiān)理部門的質(zhì)量評定、原材料檢驗、造林成活率調(diào)查等方式進行質(zhì)量監(jiān)督。對溝道治理工程則由水利質(zhì)量監(jiān)督部門直接進行檢測。

2.8 采取相應措施，搞好工程驗收

鑒于遼寧省實施的中央預算內(nèi)水土流失重點治理工程及坡耕地治理工程都沒完成占總投資40%的地方配套資金的實際情況，為了不影響交付使用，建議通過階段驗收的方式，對已完工的中央預算內(nèi)水土流失重點治理工程及坡耕地治理工程實行階段性驗收，待配套資金全部到位且任務全部完成后再進行竣工驗收。

(責任編輯 王 琦)

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蔡大為(1967—)，男，遼寧大連市人，高級工程師，學士，從事水土保持行政管理工作。

2015-05-04