將水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算與財(cái)務(wù)管理改革的探討

陳麗梅

(福建省水土保持試驗(yàn)站，福建 福州350003)

將水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算與財(cái)務(wù)管理改革的探討

陳麗梅

(福建省水土保持試驗(yàn)站，福建 福州350003)

財(cái)政預(yù)算；財(cái)務(wù)管理改革；水土保持監(jiān)測(cè)；福建省

以水土保持法律法規(guī)為依據(jù)，深入剖析了水土保持監(jiān)測(cè)的性質(zhì)與特點(diǎn)，闡明了將水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)納入政府公共財(cái)政預(yù)算的主要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，分析總結(jié)了福建省水土保持監(jiān)測(cè)工作與財(cái)務(wù)管理方面存在的主要問(wèn)題，具體有：水土保持監(jiān)測(cè)起步晚、基礎(chǔ)差，監(jiān)測(cè)體系存在先天不足；資金投入不穩(wěn)定、不足額，監(jiān)測(cè)工作開(kāi)展起來(lái)很困難；財(cái)政預(yù)算科目設(shè)置不合理、不科學(xué)；財(cái)政預(yù)算管理體制不順；監(jiān)測(cè)點(diǎn)自身財(cái)務(wù)管理制度不健全、不規(guī)范。探討提出了將福建省水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算與財(cái)務(wù)管理改革的基本思路。

1 將水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)納入政府公共財(cái)政預(yù)算的主要依據(jù)

一項(xiàng)事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)能否被納入公共財(cái)政預(yù)算，關(guān)鍵看該項(xiàng)事業(yè)是否屬于公益性事業(yè)，這是政府公共財(cái)政性質(zhì)所決定的。《中華人民共和國(guó)水土保持法》第四十條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)工作，發(fā)揮水土保持監(jiān)測(cè)工作在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公眾服務(wù)中的作用?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)?！?該規(guī)定是對(duì)水土保持監(jiān)測(cè)工作性質(zhì)與地位最權(quán)威、最根本的界定，明確了水土保持監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和成果是服務(wù)于政府、服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于公眾的，因此水土保持監(jiān)測(cè)是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)工作所需經(jīng)費(fèi)被列入政府財(cái)政預(yù)算理所當(dāng)然。這里必須指出的是，水保法第四十一條關(guān)于“對(duì)可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測(cè)”的規(guī)定，主要是針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)業(yè)主單位而設(shè)定的應(yīng)當(dāng)履行的水土流失監(jiān)測(cè)法律義務(wù)，不屬于政府財(cái)政的支出范疇。

水土保持監(jiān)測(cè)除了具有公益性，還具有如下3個(gè)顯著特點(diǎn)：

一是監(jiān)測(cè)內(nèi)容的法定性。①《福建省水土保持條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第三十三條規(guī)定：“省人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)我省水土保持的特點(diǎn)和全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)布局的要求，合理設(shè)置水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，對(duì)全省水土流失進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)?！北緱l明確規(guī)定全省水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)與運(yùn)行、管理屬于省級(jí)“事權(quán)”。②《中華人民共和國(guó)水土保持法》第三十五條規(guī)定：在重力侵蝕地區(qū)，地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織單位和個(gè)人，采取監(jiān)測(cè)、徑流排導(dǎo)、削坡減載等措施，建立監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警體系，等等。水土保持法律法規(guī)對(duì)各級(jí)政府水土保持監(jiān)測(cè)“事權(quán)”的劃分是明確的，不存在異議，這些法定“事權(quán)”既是各級(jí)財(cái)政對(duì)公益性水土保持監(jiān)測(cè)預(yù)算科目設(shè)定的法律依據(jù)，也是政府財(cái)政對(duì)公益性水土保持監(jiān)測(cè)事業(yè)穩(wěn)定支持的重要依據(jù)。

二是監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)工作的獨(dú)立性。水土保持監(jiān)測(cè)內(nèi)容具有法定性，且其自身具有一整套的監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(或技術(shù)規(guī)程、規(guī)范)與要求，這就決定了水土保持監(jiān)測(cè)是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作。水土保持監(jiān)測(cè)主要是圍繞水土資源動(dòng)態(tài)狀況、水土流失動(dòng)態(tài)及其治理過(guò)程的監(jiān)測(cè)與評(píng)估等方面展開(kāi)的，與環(huán)保監(jiān)測(cè)、水文觀測(cè)等其他專業(yè)或部門監(jiān)測(cè)的內(nèi)容不同，具有相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)領(lǐng)域。因此，其他領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)無(wú)法替代。

三是監(jiān)測(cè)工作的連續(xù)性。水土流失的動(dòng)態(tài)變化情況與人類活動(dòng)息息相關(guān)，只要人類活動(dòng)存在，其動(dòng)態(tài)變化也必然存在。因此，短時(shí)間的或斷斷續(xù)續(xù)的監(jiān)測(cè)，其結(jié)果不能說(shuō)明水土流失動(dòng)態(tài)變化規(guī)律或趨勢(shì)，需要連續(xù)、長(zhǎng)時(shí)間序列的監(jiān)測(cè)。

這些特點(diǎn)決定了水土保持監(jiān)測(cè)工作開(kāi)展所需經(jīng)費(fèi)必須是連續(xù)和穩(wěn)定的。

2 福建省水土保持監(jiān)測(cè)與財(cái)務(wù)管理存在的主要問(wèn)題

總的來(lái)看，福建省的水土保持監(jiān)測(cè)工作基本能按照上級(jí)要求開(kāi)展,但也存在一些深層次問(wèn)題：

一是水土保持監(jiān)測(cè)起步晚、基礎(chǔ)差，監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系存在先天不足。水土保持監(jiān)測(cè)工作業(yè)務(wù)性質(zhì)與水文觀測(cè)相似，但目前全省的水土保持監(jiān)測(cè)管理體系存在“四無(wú)”現(xiàn)象，即無(wú)機(jī)構(gòu)(縣級(jí))、無(wú)編制、無(wú)專職人員、無(wú)工作落實(shí)機(jī)制。特別是省監(jiān)測(cè)站與各地監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))不是垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，上下級(jí)不相隸屬，管人與管事分離，造成工作人員不穩(wěn)定、工作職責(zé)不明確。

二是政府財(cái)政資金投入不穩(wěn)定、不足額，水土保持監(jiān)測(cè)工作開(kāi)展起來(lái)很困難。由于宣傳不夠深入，水土保持監(jiān)測(cè)工作未能引起政府有關(guān)部門的真正重視，加上省、設(shè)區(qū)市、縣級(jí)財(cái)政之間未能把水土保持監(jiān)測(cè)的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”劃分明確，致使水土保持監(jiān)測(cè)各項(xiàng)工作開(kāi)展所需的經(jīng)費(fèi)未能按照水土保持法律法規(guī)的要求依法納入經(jīng)常性的財(cái)政預(yù)算，嚴(yán)重影響水土保持監(jiān)測(cè)工作的正常開(kāi)展。目前福建省的15個(gè)國(guó)家級(jí)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的觀測(cè)經(jīng)費(fèi)，只有省級(jí)財(cái)政每年給予每個(gè)站點(diǎn)5萬(wàn)元，中央和設(shè)區(qū)市、縣級(jí)財(cái)政均沒(méi)有安排預(yù)算，只能維持最簡(jiǎn)單的監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)運(yùn)行工作，連儀器設(shè)備的更新維護(hù)經(jīng)費(fèi)都無(wú)法保障。

三是財(cái)政預(yù)算科目設(shè)置不合理、不科學(xué)，影響監(jiān)測(cè)工作的連續(xù)性與穩(wěn)定性。由于政府有關(guān)部門對(duì)水土保持監(jiān)測(cè)工作的性質(zhì)與特點(diǎn)認(rèn)識(shí)模糊，致使目前福建省級(jí)財(cái)政預(yù)算中，把水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)列在第“213”類第“03”款第“10”項(xiàng)“水土保持”科目之中，該科目預(yù)算資金的使用范圍包括水土流失治理、生態(tài)修復(fù)、預(yù)防監(jiān)測(cè)、監(jiān)督執(zhí)法等10個(gè)方面。這里存在的突出問(wèn)題是：“水土保持”科目下各子科目之間資金分配沒(méi)有明確界定，導(dǎo)致水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)年度預(yù)算分配的隨意性和不確定性，而不像“水文測(cè)報(bào)”和“水質(zhì)監(jiān)測(cè)” 科目那樣，具有明確的財(cái)政預(yù)算科目和確定的預(yù)算數(shù)額。另外，現(xiàn)有水土保持監(jiān)測(cè)所需經(jīng)費(fèi)的財(cái)政預(yù)算額度，并沒(méi)有考慮水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)缺乏、專職工作人員不足這一現(xiàn)實(shí)，未能把水土保持監(jiān)測(cè)的人力成本列入財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致公益性水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)額嚴(yán)重不足。此外，水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的新建、擴(kuò)建工程也尚未被列入發(fā)展與改革部門的基本建設(shè)計(jì)劃。

四是現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算管理體制不順，影響監(jiān)測(cè)工作的正常開(kāi)展。目前省級(jí)水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政與水行政主管部門聯(lián)合下達(dá)，直接撥給監(jiān)測(cè)站點(diǎn)所在地的縣級(jí)水利局(少數(shù)直接撥給監(jiān)測(cè)站點(diǎn))，而沒(méi)有經(jīng)過(guò)省級(jí)水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，造成水土保持監(jiān)測(cè)工作“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”完全分離，形成管錢的不管事、管事的管不了錢的格局，導(dǎo)致諸如觀測(cè)工作不落實(shí)、工作質(zhì)量難保證、監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)被截留和挪用等一系列問(wèn)題，嚴(yán)重影響法定水土保持監(jiān)測(cè)工作的開(kāi)展。

五是監(jiān)測(cè)站點(diǎn)自身財(cái)務(wù)管理制度不健全、不規(guī)范，影響監(jiān)測(cè)事業(yè)的健康發(fā)展。一方面，與水文、環(huán)保監(jiān)測(cè)行業(yè)相比，水土保持監(jiān)測(cè)工作起步晚、基礎(chǔ)差，財(cái)務(wù)管理制度、定額標(biāo)準(zhǔn)的制定比較滯后，難以適應(yīng)當(dāng)前水土保持監(jiān)測(cè)工作發(fā)展的需要，如水土保持監(jiān)測(cè)領(lǐng)域現(xiàn)只有技術(shù)手冊(cè)沒(méi)有財(cái)務(wù)管理手冊(cè)，監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)開(kāi)支的定額標(biāo)準(zhǔn)目前尚處在探索制定之中。另一方面，現(xiàn)有監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的財(cái)務(wù)工作不可能做到獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立，而只能依托現(xiàn)有水利或水保機(jī)構(gòu)，勢(shì)必造成財(cái)務(wù)管理工作的混亂。

3 將福建省水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算與財(cái)務(wù)管理改革的基本思路

新形勢(shì)下，福建省水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)財(cái)政預(yù)算與財(cái)務(wù)管理改革的基本思路是：根據(jù)水土保持監(jiān)測(cè)行業(yè)工作的性質(zhì)與特點(diǎn)，針對(duì)當(dāng)前存在的主要問(wèn)題，按照財(cái)政預(yù)算、水土保持、政府采購(gòu)等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，立足實(shí)際，展望未來(lái)，遵循順序漸進(jìn)、簡(jiǎn)便易行、規(guī)范高效、有利發(fā)展的原則，進(jìn)行探索與構(gòu)建。

首先，要科學(xué)編制水土保持監(jiān)測(cè)規(guī)劃。根據(jù)財(cái)政預(yù)算制度的要求，今后凡是沒(méi)有列入規(guī)劃的項(xiàng)目，財(cái)政部門一律不安排預(yù)算，因而科學(xué)、合理地編制水土保持監(jiān)測(cè)規(guī)劃，是監(jiān)測(cè)事業(yè)健康發(fā)展的前提，是各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的直接依據(jù)，也是取得財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定支持的重要環(huán)節(jié)。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：①水土流失調(diào)查規(guī)劃，包括宏觀的區(qū)域性遙感調(diào)查、中觀的抽樣點(diǎn)調(diào)查和微觀的監(jiān)測(cè)站點(diǎn)觀測(cè)等。②水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)(包括固定和臨時(shí))建設(shè)規(guī)劃，即在現(xiàn)有15個(gè)站點(diǎn)的基礎(chǔ)上，擬再分期分批建30個(gè)不同類型固定站點(diǎn)和100個(gè)左右的臨時(shí)站點(diǎn)，包括建設(shè)與運(yùn)行、管理等內(nèi)容。③重力侵蝕地區(qū)監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警體系的建設(shè)規(guī)劃。④水土保持監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃，包括信息平臺(tái)、信息傳輸、信息處理與應(yīng)用等信息體系建設(shè)與運(yùn)行、管理等內(nèi)容。⑤水土保持監(jiān)測(cè)科教支撐體系建設(shè)，包括監(jiān)測(cè)科研、人才教育培訓(xùn)、技術(shù)推廣等。

其次，要合理設(shè)置水土保持監(jiān)測(cè)財(cái)政預(yù)算子科目。隨著預(yù)算法的深入實(shí)施，今后預(yù)算制度的貫徹執(zhí)行勢(shì)必日趨嚴(yán)格，因此必須合理設(shè)置水土保持監(jiān)測(cè)的財(cái)政預(yù)算科目。根據(jù)水利部辦公廳《全國(guó)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與公告項(xiàng)目管理辦法》(辦水?！?014〕257號(hào))第五條規(guī)定，即“動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目納入水利部門預(yù)算水土保持經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)管理，?？顚Ｓ谩钡囊螅Y(jié)合水土保持監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)工作流程特點(diǎn)，除了監(jiān)測(cè)站點(diǎn)與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如監(jiān)測(cè)站點(diǎn)設(shè)施建設(shè)、信息平臺(tái)建設(shè)等)按發(fā)展與改革部門的基本建設(shè)項(xiàng)目程序辦理，原則上可參照 “水文測(cè)報(bào)”和“水質(zhì)監(jiān)測(cè)” 的財(cái)政預(yù)算科目進(jìn)行設(shè)置。在現(xiàn)有預(yù)算分類科目中的第“213”類(農(nóng)林水支出類)、第“03”款(水利支出款)之下，增設(shè)“水土保持監(jiān)測(cè)”項(xiàng)，與第“12”項(xiàng)的“水文測(cè)報(bào)”和第“13”項(xiàng)的“水質(zhì)監(jiān)測(cè)”并列，其具體子科目包括：①定期開(kāi)展水土流失狀況調(diào)查，包括有關(guān)資料(遙感)的收集、野外調(diào)查、資料整編、水土流失公報(bào)的編制與發(fā)布；②水土保持監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備采購(gòu)與運(yùn)行維護(hù)；③水土流失物質(zhì)的采集、保存、運(yùn)輸、測(cè)試、化驗(yàn)、分析、資料整編等；④水土保持信息系統(tǒng)的運(yùn)行與維護(hù)，包括數(shù)據(jù)的傳輸、存儲(chǔ)、處理、更新等；⑤水土保持監(jiān)測(cè)技術(shù)的研究、開(kāi)發(fā)、示范、推廣和監(jiān)測(cè)技術(shù)培訓(xùn)；(6)其他專項(xiàng)任務(wù)類。

最后，要進(jìn)行水土保持監(jiān)測(cè)財(cái)務(wù)管理改革。針對(duì)目前福建省水土保持監(jiān)測(cè)財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)綜合分析，在現(xiàn)有法律與政策制度框架內(nèi)，提出以下改革建議：①站點(diǎn)的管理體制上，根據(jù)《條例》第三十三條規(guī)定，參照水文系統(tǒng)管理體制，全省基層的水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)實(shí)行省級(jí)垂直管理。②基層監(jiān)測(cè)站點(diǎn)基本建設(shè)所需的資金，應(yīng)由省發(fā)展與改革委員會(huì)立項(xiàng)，其財(cái)務(wù)按基建財(cái)務(wù)管理辦法進(jìn)行管理。③基層監(jiān)測(cè)站點(diǎn)日常運(yùn)行所需的資金，應(yīng)被列入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，預(yù)算金額必須充分考慮目前水土保持監(jiān)測(cè)體系存在的“四無(wú)”現(xiàn)象，足額安排所需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)制定專門的財(cái)務(wù)管理辦法，以切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。④屬于水土保持監(jiān)測(cè)大宗或批量的儀器設(shè)備購(gòu)買，應(yīng)按照政府采購(gòu)的財(cái)務(wù)管理辦法，由省級(jí)水行政主管部門或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理。⑤根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》(閩政〔2014〕33 號(hào))文件，可積極探索水土保持監(jiān)測(cè)部分專項(xiàng)工作(如階段性遙感調(diào)查、臨時(shí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的觀測(cè)等)實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)的具體實(shí)現(xiàn)途徑與方式，以解決目前存在的財(cái)務(wù)管理問(wèn)題。⑥依據(jù)水土保持法律法規(guī)的規(guī)定，屬于設(shè)區(qū)市、縣級(jí)負(fù)責(zé)的其他水土保持監(jiān)測(cè)法定事項(xiàng)(“事權(quán)”)，按照“誰(shuí)承當(dāng)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，完善財(cái)務(wù)制度，切實(shí)加強(qiáng)管理。

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2015)04-0059-03

陳麗梅(1971—)，女，福建惠安縣人，會(huì)計(jì)師，主要從事會(huì)計(jì)與綜合管理工作。

2014-11-20