落實新環(huán)保法實現(xiàn)權力平等與責任對等

□ 朱京海

落實新環(huán)保法實現(xiàn)權力平等與責任對等

□ 朱京海

今年1月1日，新《環(huán)保法》實施，結合遼寧環(huán)保的工作實際和個人的工作體會，我想就權力與責任的邊界問題跟大家做一下探討。

第一，環(huán)保部門與地方政府及其他部門要成為權力與責任的統(tǒng)一體，理清權力與責任的左右邊界，化解環(huán)保部門與其他部門在權力與責任上的空間沖突。

一是推動落實地方政府的環(huán)保責任。地方政府要對環(huán)境質量負總責。眾所周知，環(huán)境問題具有長期性、復雜性和累積性，包含水、大氣、土壤、生物等多個方面，引起環(huán)境污染和生態(tài)破壞的因素又有很多，有產業(yè)結構、能源結構、人口結構、城市布局等經(jīng)濟社會因素，因此單單就環(huán)境談污染治理，無法從根本上解決環(huán)境問題。此外，環(huán)境是典型的公共產品，政府作為公共物品的管理者，應當對環(huán)境質量負總責。那么，在如此嚴峻的環(huán)境形勢下，地方各級政府更應該加快改善環(huán)境質量的步伐。新環(huán)保法僅僅是從制定環(huán)境改善目標、提出環(huán)境治理任務、加大污染治理投入等方面做出了原則性的規(guī)定，目的是促使地方政府平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，但在實施的過程中，還需要建立與之相配套的行之有效的考核評價機制，加大環(huán)境質量在政府績效考核體系中的權重。遼寧在之前的環(huán)保工作中，也嘗試推動政府落實環(huán)保責任，比如在總量減排上，都是與各市政府簽訂減排責任書；在遼河治理上，我們實行了河段長制，都是地方政府的一把手，也就是市長、縣長作河長、段長，目的就是落實政府在流域治理上的第一責任；在推進藍天工程過程中，為明確地方政府的主導責任，省長給各市市長寫親筆信，督促地方政府加快推動治理工程。

二是推動落實政府各部門的環(huán)保責任。環(huán)境的范圍很寬泛，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林等等，因此負責環(huán)境保護的部門也比較多，而且職能交叉情況比較復雜，這些部門同時還要依據(jù)海洋環(huán)境保護法、漁業(yè)法、森林法、草原法、農業(yè)法、野生動物保護法、水法、水土保持法等等，履行對資源和生態(tài)保護，以及環(huán)境污染防治的管理職責。修訂前的環(huán)保法將這些部門明確地列出來，新環(huán)保法統(tǒng)稱“這些部門”，這是為機構改革留出空間，今后機構調整、職能整合是大趨勢。在當前的形式下，還需要環(huán)保部門擔負起統(tǒng)籌協(xié)調的職責，推動各部門落實環(huán)保責任，比如協(xié)調住建、農業(yè)、畜牧部門推動農村污染治理，協(xié)調公安交管部門淘汰黃標車，協(xié)調國土、礦山等部門加強土壤污染防治和礦山生態(tài)恢復，協(xié)調發(fā)改、經(jīng)信等部門推動落后產能淘汰。在推動遼河流域治理上，遼寧成立了遼河保護區(qū)、凌河保護區(qū)兩個管理局，對保護區(qū)進行綜合管理，在很大程度上與環(huán)保部門又增加了職能交叉。再比如，遼寧城市污水處理管理的職責在環(huán)保部門，其他省份一般在住建部門，上下存在權力和職責的不對應問題。在新一輪的機構改革中，應該加大對現(xiàn)有環(huán)境管理權力和責任的整合，提高統(tǒng)一管理的集合度，如果不能實現(xiàn)機構和職能的整合，就應該進一步明確部門責任，拉出權力清單，理清責任界線。只有這樣，才能改變環(huán)保部門單兵作戰(zhàn)、一頭熱乎的局面，實現(xiàn)真正的聯(lián)手治污。只有明確各部門的環(huán)保責任，才能避免環(huán)保部門無辜擔責。前幾年，遼寧發(fā)生過一次爆炸火災事故，這是一起特別重大的責任事故，但這個責任是安全生產的責任，不是環(huán)保部門的責任，當時要追究當?shù)丨h(huán)保局的責任，我們提出了反對意見，最后調查組也采納了我們的意見。今后這類的安全生產事故、交通事故仍然會有，也仍然會引發(fā)環(huán)境污染事件，新環(huán)保法實施后，應該避免出現(xiàn)讓環(huán)保部門“頂包”當替罪羊的現(xiàn)象。

第二，各級環(huán)保部門要成為權力與責任的統(tǒng)一體，理清權力與責任的上下邊界，做到權責對等，防止搶權推責，解決環(huán)保系統(tǒng)內部在權力與責任上的模糊不清問題。

一是基層環(huán)保部門要擺脫行政干預。新環(huán)保法是把雙刃劍。對于環(huán)保系統(tǒng)而言，環(huán)保法賦予的權力同時也是責任。法律賦予我們權力了，但基層環(huán)保部門最不喜歡這個權力，為什么？因為基層環(huán)保部門最容易被問責，這個問題出在哪？出在基層環(huán)保部門需要直接面對污染排放單位，還要面臨地方保護和行政干預的問題，基層環(huán)保部門級別低，管他的人多，打招呼的人多，但是一出問題就要基層環(huán)保部門來承擔責任，這不公平?！绊?shù)米〉恼静蛔。镜米〉捻敳蛔　?，這話說誰呢？說的是我們的基層環(huán)保局長。一些基層環(huán)保局長跟我說，他們最大的壓力不是在肩上，而是在心里。那么在新環(huán)保法實施以后，問責的力度要加大，這就需要給基層環(huán)保部門破解地方保護和行政干預難題的話語權，讓他們腰桿硬起來，能紅臉頂住，不再“委屈執(zhí)法”，這很重要。改變這種狀況，需要進行必要的改革。遼寧在逐步推動地級市以下環(huán)保部門的垂直管理，目前已經(jīng)有一半以上實現(xiàn)了垂直管理，我知道像陜西等其他省份也在推動這項工作，縣區(qū)環(huán)保部門實現(xiàn)垂直管理，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的權威性會明顯增強，在一定程度上能夠緩解基層環(huán)保執(zhí)法的行政干預問題。

二是上下級環(huán)保部門要權責對等。環(huán)保權力在哪，環(huán)保責任就要跟到哪，上級環(huán)保部門不能將權力上收，卻將責任下移，要實現(xiàn)權責對等。目前環(huán)保系統(tǒng)內部權與責的錯位仍然存在，權力清晰化與責任模糊化、高位職權命令化與低位職權服從化等問題還存在。那么新環(huán)保法實施后，關于環(huán)保權力的規(guī)定應該是具體的，同時關于責任的規(guī)定也應當進一步明晰。按照目前的管理體制，在項目審批、排污費征收、環(huán)境監(jiān)管等方面，各級環(huán)保部門有不同的管理權限，上級審批權限多，下級監(jiān)管責任大。國審、省審的項目，市、縣從審批到驗收都無權參與，對項目的生產工藝、污染治理設施等情況一概不了解，驗收無法與日常管理有效銜接，項目投產后卻要承擔監(jiān)管責任。去年，遼寧省廳也下放了一定的審批權限，同時，我們也在研究配套建立起權責明晰、責隨權移、各盡其責的管理機制。最近，環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》，辦法中規(guī)定，因執(zhí)行上級環(huán)境保護行政主管部門不當或錯誤的指示、批復，致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?，由作出指示、批復的上級環(huán)境保護行政主管部門承擔責任。今后我們在制定其他環(huán)境管理制度的時候，也要進一步明確責任，相應責任不僅與具體承辦人有關，還涉及批準人、單位負責人甚至是上級環(huán)保部門。

三是問責要公平。新修訂的環(huán)保法對環(huán)保部門應該承擔的法律責任作出了規(guī)定，違規(guī)審批、包庇違法行為、行政不作為、數(shù)據(jù)造假以及該查處不查處、該關閉不關閉的，都要承擔行政責任。坦誠講，環(huán)保部門個別工作人員確實存在失職、瀆職、玩忽職守以及腐敗等問題，例如，明知不符合審批條件審批，對環(huán)境違法行為包庇，亂用排污費和數(shù)據(jù)造假，以及明顯的行政不作為的，這些行為具有主觀故意，危害性極大，對這些人，不能袒護，不能縱容，必須問責。遼寧一個縣的環(huán)保局副局長，負責農村連片整治工作，項目款撥下去，但項目沒干，最后紀檢部門給了嚴重警告處分。對因為能力和精力有限造成的監(jiān)管不到位、對因為接受上級部門或領導的指示產生錯誤行政行為、對因為客觀原因接到舉報查處不及時的，要查清原因，明晰判斷，慎重問責。不能一出問題，就把板子打在當事人身上，責任在上級，錯誤在領導，板子卻打在下面，這有失公允，會大大挫傷基層環(huán)保工作人員的積極性。同時，也要清醒地看到當前我們環(huán)保系統(tǒng)的現(xiàn)狀，監(jiān)管能力有待提高，這是客觀事實，只要盡職了就要慎重問責。在當前的媒體輿論壓力下，由于缺乏盡職免責細則，盡管履行了職責卻未能阻止污染事故發(fā)生的，結果還是被問責，就于法不公、于情不允、于理不通。此外，對于一些比較復雜的環(huán)境事件，污染是長期累積的結果，很難將責任劃歸到哪一任領導身上。環(huán)境污染的空間變化也令環(huán)境污染的責任界限模糊，如上游排污下游引發(fā)大的污染事故，大氣跨區(qū)域漂移導致發(fā)生環(huán)境污染等，在沒有明確責任界限的前提下，不能輕易對哪一個地區(qū)和部門進行問責。

第三，執(zhí)法主體和執(zhí)法對象要成為責任和權力的統(tǒng)一體，理清權力與責任的內外邊界，推動執(zhí)法主體、執(zhí)法客體都成為守法主體，全面提升全社會在環(huán)保責任上的主體意識。

一是環(huán)保部門執(zhí)法更要守法。執(zhí)法是為了督促守法，執(zhí)法本身就更應該守法，主體資格合法、程序合法、行為合法。新環(huán)保法的規(guī)定，需要環(huán)保部盡快出臺部門規(guī)章，補充、細化配套的法規(guī)、規(guī)章。例如，查封、扣押屬于行政強制措施，按《行政強制法》規(guī)定，行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關實施，不得委托。目前我國環(huán)境監(jiān)察機構并不屬于行政機關，無執(zhí)法主體地位，監(jiān)察執(zhí)法均受委托。因此在制定實施細則時，應對環(huán)境監(jiān)察機構的定位及查封、扣押權限，作出明確規(guī)定。新法授予了環(huán)境執(zhí)法部門更多的監(jiān)管權力，但同樣對一線執(zhí)法人員的執(zhí)法能力、專業(yè)素質、業(yè)務水平等提出了更高的要求，特別是對環(huán)境保護調查取證的手段、監(jiān)測分析的能力等要求更高，環(huán)境執(zhí)法部門要做細做實執(zhí)法工作，不斷提升執(zhí)法水平和能力。

二是敦促企業(yè)落實環(huán)保責任。要不斷加大對污染企業(yè)的監(jiān)管和處罰力度。遼寧組建了環(huán)境安全保衛(wèi)總隊，全省環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法進入有公安時代，建立了環(huán)保公安執(zhí)法聯(lián)動機制，已經(jīng)對23起涉嫌環(huán)境污染犯罪案件移送公安機關追究刑事責任，實現(xiàn)了環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法的有效對接，對環(huán)境違法行為形成高壓態(tài)勢。按新環(huán)保法要求，重點排污企業(yè)應當如實向社會公開環(huán)境信息，接受社會監(jiān)督。很多企業(yè)不愿意公開環(huán)境信息，不愿與周邊利益群體就環(huán)境問題進行溝通，造成很多群體性信訪事件，環(huán)保部門應著手建立排污企業(yè)與周邊利益群體的溝通渠道，搭建企業(yè)環(huán)境信息公開平臺。遼寧在推動企業(yè)環(huán)境信息公開方面進行了嘗試，在全省推動企業(yè)發(fā)布環(huán)境綠皮書，目前首批已經(jīng)有20多家企業(yè)發(fā)布了環(huán)境綠皮書。

三是推動全社會落實環(huán)保責任。新環(huán)保法規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務。做好環(huán)境保護工作，要深入走群眾路線，建立全民參與環(huán)境保護的統(tǒng)一戰(zhàn)線。各級環(huán)保部門要深入持久地開展環(huán)境宣傳教育工作，提高公眾的環(huán)境素養(yǎng)，積極扶持環(huán)保志愿者組織開展社會活動，配合新聞媒體對環(huán)境違法行為開展輿論監(jiān)督，營造全社會參與環(huán)境保護、建設生態(tài)文明的良好氛圍。

新環(huán)保法實施，環(huán)保部門除了要全面落實自身責任，更要進一步去推動政府、企業(yè)、社會責任的落實，著眼在制度建設上明確權責邊界，推進形成完備的環(huán)境保護社會治理結構。

（作者系遼寧省環(huán)境保護廳廳長）