環(huán)境影響評價中的公眾參與問題探討

張鳳娟 臧曉紅 叢林

（大連市環(huán)境技術(shù)開發(fā)中心 遼寧大連 116013）

近年來，我國環(huán)境影響評價制度不斷發(fā)展和完善，使得公眾參與引起了全社會的廣泛關(guān)注。公眾參與是決策部門或其委托機(jī)構(gòu)與所有關(guān)心公共利益、公共事務(wù)管理的人進(jìn)行信息交流、資源共享的一個過程。公眾的參與權(quán)是公民重要的權(quán)益，公眾廣泛參與環(huán)境評價，是發(fā)揮公眾力量、解決我國環(huán)境問題的重要途徑[1]。目前部分發(fā)達(dá)國家已經(jīng)逐步將公眾參與納入了環(huán)境影響評價實(shí)踐中，并逐步規(guī)范公眾參與的流程和相關(guān)要求使之制度化和法律化[2]。在中國，環(huán)境保護(hù)法于1989年頒布，環(huán)境影響評價報告書將公眾參與被列入評價內(nèi)容[3]。

2003年，環(huán)境影響評價法頒布實(shí)施，其中明確要求對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃以及對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項(xiàng)目，專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前、建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。之后，環(huán)境保護(hù)部頒布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，自2006年起施行。該辦法中規(guī)定：環(huán)境影響報告書經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批環(huán)境影響報告書的建設(shè)項(xiàng)目；對于環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項(xiàng)目；以及環(huán)境影響報告書自批準(zhǔn)之日起超過五年方?jīng)Q定開工建設(shè)，其環(huán)境影響報告書應(yīng)當(dāng)報原審批機(jī)關(guān)重新審核的建設(shè)項(xiàng)目都需要進(jìn)行公眾參與。

公眾參與因此成了環(huán)境影響評價中的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，成為決策部門與所有關(guān)心公共利益、公共事務(wù)管理的人進(jìn)行交流和互動的主要平臺和渠道，公眾參與使項(xiàng)目相關(guān)信息在公眾、政府和項(xiàng)目方之間得以進(jìn)行充分的交流，一方面增加了公眾參與決策的參與程度，促使決策部門能全面的考慮項(xiàng)目的相關(guān)情況，可以極大的促進(jìn)決策科學(xué)化和民主化，促使決策部門作出正確科學(xué)的決策，提高決策部門的透明度和說服力；另一方面，公眾參與在一定程度上保證了公眾的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，使得所有關(guān)心公共利益、公共事務(wù)管理的人能夠充分的了解有關(guān)項(xiàng)目情況，從某種意義上，公眾參與提高了環(huán)境評價的影響力和公眾的環(huán)境意識，豐富了公眾的環(huán)保方面的有關(guān)知識，監(jiān)督相關(guān)單位的環(huán)境違法行為，減少了項(xiàng)目方與公眾之間不必要的矛盾；公眾參與還有助于規(guī)劃編制單位、建設(shè)單位、環(huán)評單位等更準(zhǔn)確全面把握項(xiàng)目的環(huán)境信息，從而通過環(huán)境評價提前采取相應(yīng)的方法，避免或減緩項(xiàng)目對環(huán)境的影響，減少和降低由于進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)而造成的資源、環(huán)境成本代價，使項(xiàng)目得到社會效益、經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[5]。

1 公眾參與的渠道

在我國，環(huán)境影響評價報告中的公眾參與一般有以下幾種方法：媒體廣告法，召開專家咨詢或?qū)彶闀?，舉行公眾座談會，公眾意見調(diào)查，舉行公眾聽證會，接受公眾來信、來訪、訴訟等[4]。媒體廣告法，其內(nèi)容設(shè)置一定要淺顯易懂、簡單明了、公正客觀；專家咨詢，可以通過向相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜野l(fā)放調(diào)查問卷，也可以就項(xiàng)目的某個具體問題向該行業(yè)領(lǐng)域的知名專家、專業(yè)人員進(jìn)行個人或集體進(jìn)行咨詢；公眾意見調(diào)查，是通過發(fā)放調(diào)查問卷、網(wǎng)上公示、現(xiàn)場告示等方式，對項(xiàng)目周圍公眾進(jìn)行調(diào)查問訊；座談會、聽證會等形式相對其他方式而言，此種形式比較正式，一般情況是針對那些環(huán)境問題相對較突出，公眾比較關(guān)心，涉及面較廣，社會關(guān)注度較高的有關(guān)規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目，聽證會應(yīng)當(dāng)屬于這些方式方法中級別最高的一種公眾參與形式。

2 我國進(jìn)行公眾參與時出現(xiàn)的主要問題

我國《環(huán)境影響評價法》中沒有明確公眾參與的法律地位，也沒有明確有何種方法來保障公眾的在環(huán)境影響評價中的各項(xiàng)權(quán)利，因此，就沒有相關(guān)詳細(xì)的規(guī)定去保障該制度的有效性；目前，我國環(huán)境影響評價報告中公眾參與進(jìn)展較快，方式方法靈活多樣，取得了顯著成效，但仍然面臨一些問題亟待解決，以提高公眾參與的有效性。概括存在的主要問題及原因有以下幾個方面：

2.1 公眾參與采取的形式單一

目前進(jìn)行公眾問卷調(diào)查是多數(shù)環(huán)境影響評價項(xiàng)目采用的公眾參與方式，而且在內(nèi)容及相關(guān)格式的設(shè)計上也往往是千篇一律、沒有新意?？紤]到該工作進(jìn)行時的實(shí)際情況，多數(shù)問卷選擇采取簡單的選擇題的方式來設(shè)置，這在某種程度上講節(jié)省了被調(diào)查的公眾人員的時間，同時從另一個角度去看，被參與調(diào)查的公眾的思維方式被限定，往往是順著問卷設(shè)計和調(diào)查人員的意思去被動地回答某些方面的問題，總言之，調(diào)查者很難切實(shí)準(zhǔn)確的表達(dá)出自己的一些意愿和想法。有些地方除了采取問卷的方式還進(jìn)行網(wǎng)上公示的方法，但是在規(guī)定的時間內(nèi)，并不能保證所有會受到項(xiàng)目影響的公眾能夠關(guān)注到。這些情況會造成被調(diào)查的對象不具備代表性和廣泛性，從某種意義上講使得公眾意見的真實(shí)性受到影響，這可能會為以后的環(huán)境糾紛留下了隱患。

2.2 被調(diào)查者的真實(shí)性

環(huán)評單位編制報告過程中，按照環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法，公開環(huán)境影響評價的相關(guān)情況時，告知建設(shè)單位進(jìn)行公眾意見調(diào)查，以征求公眾的意見，但是有些建設(shè)單位在做公眾參與這項(xiàng)工作時為了節(jié)省人力物力，同時也為了避免公眾對項(xiàng)目可能帶來的阻力，直接在單位員工或者尋找“群眾演員”進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，從而掩蓋了公眾參與的真實(shí)性，令人擔(dān)憂的是這種情況并不罕見，因而使得被調(diào)查者的真實(shí)性受到影響。

2.3 公眾意見統(tǒng)計過程中存在問題

很多環(huán)評報告書的編制過程中，對于公眾參與的結(jié)果并沒有認(rèn)真去統(tǒng)計分析，處理上過于草率，統(tǒng)計結(jié)果報喜不報憂，大多數(shù)情況下都是只對項(xiàng)目持贊成態(tài)度的公眾意見進(jìn)行簡單地闡述，而對于那些持有條件贊成以及持反對意見的公眾意見卻采取了過多隱瞞、輕描淡寫的方式。導(dǎo)致上述這種情況的發(fā)生，使得所參與的公眾意見的有效性大打折扣了。

3 對于公眾參與制度的幾點(diǎn)建議

3.1 設(shè)計科學(xué)的公眾參與調(diào)查問卷

一份科學(xué)合理的調(diào)查問卷應(yīng)該具備以下功能：首先在設(shè)計上要科學(xué)合理，能夠滿足調(diào)查者所需要的相關(guān)信息資源；二是深入淺出，必須以簡單易懂的語言與被調(diào)查者溝通；三是必須可轉(zhuǎn)換為決策者所需要的信息。因此做一份合格的公眾調(diào)查問卷，需要做好現(xiàn)場調(diào)查，然后科學(xué)的設(shè)計，調(diào)查的問題必須通俗、精簡、有效。

3.2 保證公眾參與信息來源的渠道暢通

要想做好公眾參與，必須首先保證其信息來源渠道的暢通，這個問題主要體現(xiàn)在發(fā)布信息及收集信息兩方面。發(fā)布信息的目的是讓公眾了解項(xiàng)目涉及到的資源及項(xiàng)目所采取的環(huán)保措施，若公眾不了解或信息掌握不準(zhǔn)確就無法提出合理的意見和建議。信息收集可通過網(wǎng)絡(luò)以及信箱等多種方式進(jìn)行。

3.3 完善公眾參與制度和監(jiān)督權(quán)

完善公眾參與制度保障和權(quán)力監(jiān)督是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑和手段。要建立有效的公眾監(jiān)督體系，完善相應(yīng)的程序。要用法律手段保障公眾的環(huán)境參與權(quán)，引導(dǎo)公眾全過程、高密度地參與生態(tài)文明建設(shè)。要不斷提高公眾環(huán)境素質(zhì)、宣傳普及環(huán)保知識、培養(yǎng)公眾的維權(quán)意識，要充分聽取公眾意見，使公眾參與環(huán)境影響評價的全過程。公眾參與不僅可以減少矛盾，在一定程度上降低環(huán)境違法事件的發(fā)生概率，也可以促進(jìn)決策部門與公眾間的交流與互動，提高公眾參與環(huán)境影響評價的主動性、積極性。在參與過程中，公眾可以相互學(xué)習(xí)知識、技能，進(jìn)行信息交流。

4 結(jié)語

從公眾參與環(huán)境影響評價狀況來看，我國環(huán)境影響評價信息公開還不充分，雖然公眾意識逐漸增強(qiáng)，但并沒有廣泛參與到其中。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，通過完善公眾參與形式、拓寬公眾參與渠道、保障公眾參與權(quán)利等一系列的措施，不斷規(guī)范公眾參與的過程，穩(wěn)步地提高公眾參與的能動性，逐步提高公眾參與的有效性，促進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化，全面維護(hù)公眾的正當(dāng)環(huán)境權(quán)益。

[1]梁亞榮,陳利根.環(huán)境影響評價中公民參與權(quán)的保障[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2006(3):61-64

[2]劉磊,李繼文，吳春旭.提高公眾參與環(huán)境影響評價有效性的研究[J].四川環(huán)境,2009,28(1):1-2.

[3]王超，曾玉香.環(huán)境影響評價中公眾參與的問題和對策探討[J].環(huán)境科學(xué)與管理,2010（2）:191-194.

[4]李艷琴.我國環(huán)境影響評價中公眾參與有效性問題研究.2007.

[5]趙燕華，解洪興.環(huán)境影響評價中的公眾參與程序設(shè)計與案例分析.環(huán)境評價,2004:39-43.