試述農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的意義及對(duì)策

魏貴華

達(dá)州職業(yè)技術(shù)學(xué)院

試述農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的意義及對(duì)策

魏貴華

達(dá)州職業(yè)技術(shù)學(xué)院

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，對(duì)新增建設(shè)用地需求日益增長(zhǎng)，但每年新增建設(shè)用地指標(biāo)受到嚴(yán)格的限制，各級(jí)政府迫切希望解決供地與用地矛盾。本文從達(dá)川區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀及復(fù)墾的潛力出發(fā)，分析了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要意義，同時(shí)提出復(fù)墾過(guò)程中應(yīng)注意的一些問(wèn)題，并對(duì)今后農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾提出一些建議對(duì)策。

農(nóng)村建設(shè)用地；復(fù)墾；意義；對(duì)策

農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾是土地管理制度改革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容之一，它是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)規(guī)劃，運(yùn)用工程技術(shù)，對(duì)依法取得的利用效益不高或廢（放）棄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅及特殊等用地，復(fù)墾為耕地或可轉(zhuǎn)為耕地的園地及其他農(nóng)用地的行為。黨的十八明確提出加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下農(nóng)村人口將有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移必將導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的大量閑置，這就為農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾提供了足夠的復(fù)墾基礎(chǔ)。就達(dá)川區(qū)而言，復(fù)墾對(duì)象絕大部分屬于農(nóng)村宅基地，極少部分是農(nóng)村集體公共設(shè)施用地。

一、達(dá)川區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀及農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力

（一）達(dá)川區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀

達(dá)川區(qū)農(nóng)村建設(shè)呈現(xiàn)出幾大特點(diǎn)：一是大量農(nóng)村居民外出務(wù)工并在城鎮(zhèn)就地居住，導(dǎo)致大量農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村宅基地荒廢閑置；二是農(nóng)村居民點(diǎn)分散，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套；三是在我國(guó)土地管理制度的制約下，導(dǎo)致農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓難，農(nóng)房?jī)r(jià)值無(wú)法充分利用；四是2013年底達(dá)川區(qū)農(nóng)村人口73.38萬(wàn)人，人均土地占有量?jī)H為0.22公頃，城鎮(zhèn)化率39%，農(nóng)村建設(shè)用地15171.24公頃，占全區(qū)建設(shè)用地總面積的66.7%，人均占有量206.72m2。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力

達(dá)川區(qū)從2005年至2013年八年時(shí)間農(nóng)村人口減少約13萬(wàn)人，而農(nóng)村建設(shè)用地面積從人均185.24m2增長(zhǎng)到206.75m2，人均增加約21m2。根據(jù)我國(guó)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50188-93)規(guī)定，若將人均用地面積控制在120m2，那么達(dá)川區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)集約利用土地的潛力將達(dá)6365.64公頃。如果按達(dá)川區(qū)2014年提出“2017年全區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)47%”來(lái)測(cè)算：2017年，全區(qū)總?cè)丝诩s122.18萬(wàn)人，農(nóng)村人口約64.76萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口約57.42萬(wàn)人，而這時(shí)按人均用地面積120m2計(jì)算，則農(nóng)村居民點(diǎn)集約利用土地的潛力理論面積將達(dá)7400公頃。

二、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的重大意義

（一）農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾可解決城鎮(zhèn)發(fā)展土地供給矛盾，提高節(jié)約集約用地水平

達(dá)川區(qū)要想在2017年實(shí)現(xiàn)真正意義的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，據(jù)測(cè)算，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積將達(dá)5742公頃，這與2013年的2430.84公頃相比相差3311.16公頃，平均每年需新增827.79公頃，而上級(jí)給達(dá)川區(qū)的用地指標(biāo)約50多公頃。對(duì)此，達(dá)川區(qū)只有挖掘內(nèi)部存量，迅速開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作，以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾可實(shí)現(xiàn)：一是增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量。通過(guò)實(shí)施遷村并點(diǎn)、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，能有效增加耕地。二是2017年若將農(nóng)村人均建設(shè)用地面積降至120m2，那么農(nóng)村集約利用土地的理論潛力約為7400公頃，占現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地的48.8%，從而實(shí)現(xiàn)了節(jié)約集約用地；三是現(xiàn)實(shí)證明農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾意義巨大。2014年達(dá)川區(qū)完成了麻柳、檀木城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的驗(yàn)收，獲取指標(biāo)439.2畝；實(shí)施橋?yàn)吃鰷p掛鉤項(xiàng)目，獲周轉(zhuǎn)指標(biāo)702.4畝，有效緩解新增建設(shè)用地緊張的矛盾。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為建設(shè)新型城鎮(zhèn)化和特色新農(nóng)村提供資金保障

據(jù)估算，達(dá)川區(qū)要想在2017年達(dá)到47%城鎮(zhèn)化目標(biāo)至少投入105億以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)資金的需求。而通過(guò)復(fù)墾置換的土地進(jìn)行交易后，各級(jí)政府及村集體可獲得改善基礎(chǔ)設(shè)施的資金。2013年，達(dá)川區(qū)拍賣(mài)、掛牌土地成交總面積1009.8畝，成交總金額86196.89萬(wàn)元，每畝的價(jià)格約為85萬(wàn)元，據(jù)此測(cè)算，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)后，7400公頃的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)建設(shè)用地后價(jià)格或高達(dá)943.5億元。

（三）農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾可優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)“三農(nóng)”持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

通過(guò)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，一是推進(jìn)了人口、住宅集中，治理了“空心村”，便于公共設(shè)施集中統(tǒng)一建設(shè)，大大降低建設(shè)、供給、管理成本；二是通過(guò)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)村人均農(nóng)地面積，從而加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入；三是通過(guò)補(bǔ)償農(nóng)戶宅基地資金，提高農(nóng)戶收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，并獲得城鎮(zhèn)購(gòu)房資金；四是農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)用地后實(shí)現(xiàn)的土地收益可反哺農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新村建設(shè)和補(bǔ)助農(nóng)村基礎(chǔ)、公益設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展。

三、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾存在問(wèn)題與原因

（一）缺乏法律依據(jù)，政策處理難度大

在我國(guó)，農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛泻戏ǖ氖褂脵?quán)，要開(kāi)展復(fù)墾整理工作必須要取得群眾的理解和支持。但由于部分群眾思想觀念陳舊，不愿放棄自有宅基地；也有部分群眾在利益的驅(qū)動(dòng)下，趁機(jī)要價(jià)；加上宣傳發(fā)動(dòng)工作不夠到位，因此理解和支持開(kāi)展建設(shè)用地復(fù)墾工作的良好環(huán)境還沒(méi)有很好形成。另外，農(nóng)村建設(shè)用地拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待商榷和集體用地置換等辦法沒(méi)有出臺(tái)，缺乏應(yīng)有的法律依據(jù)，導(dǎo)致一定量的廢棄、空置建設(shè)用地不能得到有效復(fù)墾。

（二）復(fù)墾難度大，進(jìn)展緩慢

它主要體現(xiàn)在：一是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，復(fù)墾補(bǔ)償不到位，工作不能正常開(kāi)展。二是基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知不同導(dǎo)致重視程度不夠，工作滯后。三是達(dá)川區(qū)地處中深丘陵區(qū)，農(nóng)村居民點(diǎn)分布零星，集中歸并條件不足，實(shí)施難度極大。比如達(dá)川區(qū)在2013年成立了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在當(dāng)年開(kāi)展了石梯鎮(zhèn)等5個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)入庫(kù)和花紅等20個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目前期工作，而2014年只完成了麻柳、檀木2個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的驗(yàn)收及實(shí)施橋?yàn)?個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目。

四、對(duì)策及建議

針對(duì)以上問(wèn)題，如何確保有效開(kāi)展復(fù)墾工作，保證復(fù)墾最初目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，提出以下建議對(duì)策：

（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)思想，緊跟政策，加強(qiáng)宣傳

農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾是解決當(dāng)前城鄉(xiāng)用地供需矛盾的有效途徑，也是符合中央有關(guān)“三農(nóng)”建設(shè)的指示精神。一要建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子。區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都要成立起農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)、鄉(xiāng)、村三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，全力支持，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。二要形成部門(mén)齊抓共管的合力。各部門(mén)都要從推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的高度出發(fā)，統(tǒng)一思想，加強(qiáng)溝通和協(xié)作，共同推進(jìn)復(fù)墾工作。三要全力宣傳復(fù)墾意義。積極通過(guò)電視、標(biāo)語(yǔ)、板報(bào)等工具，全方位宣傳復(fù)墾意義，提高群眾認(rèn)識(shí)，降低群眾認(rèn)識(shí)不到位的工作阻力。四要完善復(fù)墾配套政策。復(fù)墾后原宅基地怎樣補(bǔ)助，村民遷并集中建設(shè)用地如何供給，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口怎樣購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)院保險(xiǎn)等政策必須配套出臺(tái)，才能有效消除群眾顧慮。

（二）精心組織，統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)各方聯(lián)系，緊密合作

復(fù)墾工作涉及面廣，工作復(fù)雜，需要資金投入多，加快復(fù)墾工作進(jìn)度就必須重點(diǎn)做好以下幾點(diǎn)。一是必須要有牽頭抓總單位。區(qū)國(guó)土資源局是復(fù)墾工作區(qū)級(jí)部門(mén)牽頭抓總單位，必須結(jié)合全區(qū)總體用地規(guī)劃，科學(xué)制定農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾計(jì)劃，按年度有序?qū)嵤８鬣l(xiāng)鎮(zhèn)是復(fù)墾工作的具體責(zé)任單位，必須加強(qiáng)宣傳，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，化解阻力，實(shí)施好復(fù)墾工作。二是必須實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制。年初，下達(dá)復(fù)墾任務(wù)指標(biāo)，層層分解，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，并納入年度綜合目標(biāo)考核，未完成任務(wù)的嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。三是必須既保量又保質(zhì)。復(fù)墾意義雖大，如復(fù)墾質(zhì)量較差，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)增加有效耕地面積。

（三）統(tǒng)一規(guī)劃，因地制宜的開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾

達(dá)川區(qū)地處中深丘陵區(qū)，地質(zhì)災(zāi)害多，在進(jìn)行復(fù)墾時(shí)應(yīng)結(jié)合地形及相關(guān)規(guī)劃，采取因地制宜的方式進(jìn)行，一是在深丘、山地區(qū)域，由于居民點(diǎn)用地分散可采取“山區(qū)移民，撤并自然村、整治空心村、建設(shè)中心村”的方式對(duì)人口進(jìn)行轉(zhuǎn)移后選擇新的居民點(diǎn)集中建設(shè)新型新農(nóng)村，對(duì)廢棄的居民點(diǎn)用地進(jìn)行復(fù)墾；二是平壩、河谷區(qū)域，可以實(shí)行居民點(diǎn)適度集中歸并，靠近城鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃，集中建設(shè)；三是在地質(zhì)災(zāi)害區(qū)采取搬遷農(nóng)戶集中選址建設(shè)后復(fù)墾的方式。因此在進(jìn)行建設(shè)用地復(fù)墾時(shí)，在區(qū)域的選擇上應(yīng)著重優(yōu)先選擇以上區(qū)域，在新建居民點(diǎn)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)以建設(shè)新農(nóng)村或靠近中心城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，同時(shí)在用地上要保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，合理引導(dǎo)和安排農(nóng)村宅基地，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。

總之，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱巨的工作，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量多、布局散、規(guī)模小、占地大、建設(shè)差，用地粗放，各個(gè)行政村的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、班子戰(zhàn)斗能力千差萬(wàn)別，因而農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作不能一刀切，只能腳踏實(shí)地，因地制宜，一切從實(shí)際出發(fā)，才能有針對(duì)性地搞好這項(xiàng)工作。

[1]達(dá)川區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）.達(dá)川區(qū)人民政府.2014.8

[2]曾春新.耿彩英.等.重慶市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施中存在的問(wèn)題及建議.中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)2013,29(11)：74-77.

[3]何幫明.等.達(dá)川區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀分析及路徑思考.達(dá)州新論2014.3