對(duì)武陵山片區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策及其執(zhí)行的思考

譚英祝 王維斌

摘要：從湖南省武陵山片區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)的實(shí)踐出發(fā)，通過(guò)梳理片區(qū)內(nèi)現(xiàn)行的扶貧開發(fā)金融服務(wù)系列政策和執(zhí)行現(xiàn)狀，指出現(xiàn)行政策及其執(zhí)行中存在的主要問(wèn)題，最后就調(diào)整和完善現(xiàn)行扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策提出政策建議。

關(guān)鍵詞：武陵山片區(qū)；扶貧開發(fā)；金融服務(wù)；政策評(píng)價(jià)

國(guó)務(wù)院批復(fù)《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）》已經(jīng)近3年，相應(yīng)的扶貧開發(fā)金融服務(wù)機(jī)制也運(yùn)作了數(shù)年。在扶貧開發(fā)金融服務(wù)的實(shí)踐中，研究現(xiàn)行政策制度的運(yùn)行狀況、政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題、調(diào)整和完善現(xiàn)行扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策等問(wèn)題，是推動(dòng)金融部門進(jìn)一步做好武陵山片區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的重要前提。

一、扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策梳理與執(zhí)行現(xiàn)狀

當(dāng)前的扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策主要包括指導(dǎo)性政策和操作性政策兩類。

（一）指導(dǎo)類政策

近年來(lái)，中央部委出臺(tái)的扶貧開發(fā)金融服務(wù)相關(guān)政策制度文件主要有4件。即：2011年中央印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施<中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010-2020年）>重要政策措施分工方案的通知》，2013年12月中央出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》以及2014年人民銀行會(huì)同財(cái)政、銀監(jiān)等七部門出臺(tái)的《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》。這些文件從宏觀上對(duì)我國(guó)扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作做了制度安排，文件中多次要求人民銀行牽頭做好金融服務(wù)政策的貫徹落實(shí)工作。

（二）操作類政策

主要集中在省級(jí)，如2013年人行長(zhǎng)沙中支下發(fā)了《中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行辦公室轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)人民銀行辦公廳關(guān)于建立連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》和《2013年全省貨幣信貸重點(diǎn)工作安排》兩個(gè)文件，明確我省武陵山片區(qū)和羅霄山片區(qū)扶貧開發(fā)監(jiān)測(cè)分析牽頭行、專項(xiàng)調(diào)研和政策分析牽頭行，建立了湖南省集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。地市方面，也相應(yīng)出臺(tái)了一些實(shí)施辦法。如2013年人行邵陽(yáng)市中支先后制定下發(fā)了《關(guān)于二〇一三年全市貨幣信貸重點(diǎn)工作安排的通知》、《邵陽(yáng)市中支武陵山片區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作方案》兩個(gè)文件，明確組織分工和工作職責(zé)，確定了由中支指導(dǎo)推動(dòng)、支行承辦特色工作、不定期開展調(diào)查研究、定期監(jiān)測(cè)分析的工作制度；邵陽(yáng)市政府先后下發(fā)了《邵陽(yáng)市人民政府辦公室關(guān)于成立邵陽(yáng)市推進(jìn)武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)開發(fā)性金融合作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》和《邵陽(yáng)市人民政府關(guān)于邵陽(yáng)市與國(guó)家開發(fā)銀行湖南省分行開展銀政合作推動(dòng)武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)項(xiàng)目建設(shè)的通知》等文件，助力開發(fā)性金融扶貧。

總體來(lái)看，當(dāng)前針對(duì)集中連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)金融服務(wù)的政策制度還不多，存在文件不細(xì)、缺乏針對(duì)性和可操作性等問(wèn)題。

二、當(dāng)前扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策及其執(zhí)行存在的問(wèn)題

（一）扶貧開發(fā)金融服務(wù)主體不明確

當(dāng)前的扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策要求所有金融機(jī)構(gòu)都需要參與到扶貧開發(fā)金融服務(wù)中來(lái)，沒有明確金融扶貧的主體，這會(huì)導(dǎo)致表面上金融機(jī)構(gòu)都在扶貧，實(shí)際上真正參與的少，扶貧力度不夠、扶貧效果差。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前我市扶貧貼息貸款的發(fā)放主要集中在農(nóng)發(fā)行，小額擔(dān)保貸款主要是郵政銀行，其他銀行基本無(wú)涉及。作為農(nóng)村金融的主力軍——農(nóng)信社等機(jī)構(gòu)均在走商業(yè)化運(yùn)作之路，“離農(nóng)向城”趨勢(shì)明顯。我們知道，金融扶貧、扶弱等工作帶有濃厚的政策色彩，應(yīng)該以政策性金融為主、商業(yè)性金融為輔，只有明確了扶貧開發(fā)金融服務(wù)主體，才能依靠金融扶貧的載體加大扶貧力度。

（二）扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策可操作性較差

一是指導(dǎo)性政策如《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》等多是一些宏觀上的安排和部署，文件內(nèi)容的指導(dǎo)性強(qiáng)，但沒有硬性規(guī)定，下級(jí)部門操作起來(lái)感到困難，等待上級(jí)部門出臺(tái)實(shí)施細(xì)則的思想重，因此文件到了省、市縣一級(jí)基本成了空文，沒有發(fā)揮出應(yīng)有政策效應(yīng)。二是操作性政策多集中在省、市一級(jí)，主要側(cè)重監(jiān)測(cè)分析制度和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，沒有針對(duì)本省實(shí)際出臺(tái)一些可使武陵山片區(qū)縣域和群眾實(shí)際受益的金融支持細(xì)化措施，更多的是停留在監(jiān)測(cè)分析的層面，武陵山片區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作“務(wù)虛多、務(wù)實(shí)少”?，F(xiàn)在迫切需要國(guó)家相關(guān)部委如財(cái)政部、扶貧辦、共青團(tuán)中央、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等結(jié)合自身職能出臺(tái)專項(xiàng)的集中連片地區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)配套政策，將配套政策細(xì)化并強(qiáng)化，同時(shí)省、市、縣三級(jí)也要出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，才能將武陵山片區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作做到實(shí)處。

（三）扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策針對(duì)性不強(qiáng)

從現(xiàn)行扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策來(lái)看，與其他非集中連片特困地區(qū)的金融服務(wù)政策區(qū)分不大，沒有突出集中連片特困地區(qū)的特殊性，支持力度亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。如片區(qū)內(nèi)的小額擔(dān)保貸款發(fā)放不多，主要是因?yàn)檎w貼息資金少，單筆批準(zhǔn)額度低、期限短的產(chǎn)品特性沒有改變，不能滿足貧困地區(qū)貸款的實(shí)際需要。扶貧貼息貸款方面，從邵陽(yáng)市來(lái)看，僅有中央財(cái)政扶貧貼息項(xiàng)目貸款，貼息總額基本固定在每年300-400萬(wàn)左右，按照5%的比例給予貼息，也就是只能支持6000-8000萬(wàn)元的扶貧貼息貸款，到戶貸款貼息基本為零。銀監(jiān)部門尚未針對(duì)武陵山片區(qū)制定存貸比考核、不良貸款容忍度以及資本充足率等差異化監(jiān)管政策，與非武陵山片區(qū)監(jiān)管政策區(qū)別不大。證監(jiān)、保監(jiān)部門的差異化政策就更鳳毛麟角。

（四）扶貧開發(fā)金融服務(wù)的政策執(zhí)行機(jī)制不暢

一是認(rèn)識(shí)不到位。各協(xié)作部門對(duì)扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的認(rèn)識(shí)仍停留在原來(lái)的水平，片面的認(rèn)為扶貧開發(fā)是扶貧部門的事，金融服務(wù)是銀行機(jī)構(gòu)的事，沒有達(dá)成共識(shí)，沒有形成一種工作責(zé)任感。二是武陵山扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。人總行聯(lián)合七部委下發(fā)了《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，明確了職責(zé)分工、工作任務(wù)、工作目標(biāo)和工作措施，確定由人民銀行牽頭七部委完善金融服務(wù)機(jī)制，我省的金融服務(wù)機(jī)制也已正式建立，但僅僅是起步階段，尚未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。三是沒有形成工作合力。目前是人行在牽頭推動(dòng)扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作，政府部門、銀證保等部門主動(dòng)參與、配合少，部門之間的橫向交流不多，沒有形成扶貧開發(fā)金融服務(wù)的工作合力。四是武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后削弱了政策執(zhí)行效果。武陵山片區(qū)多屬于“老、少、邊、窮”地區(qū)，發(fā)展水平落后，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，地方財(cái)政十分困難，貧困狀況非常突出，對(duì)金融資源的承載力有限。

（五）財(cái)稅等扶貧開發(fā)配套支持政策缺位

截至目前，全省財(cái)稅部門尚未出臺(tái)針對(duì)武陵山片區(qū)的配套支持政策。扶貧開發(fā)少不了政府財(cái)政的大力支持，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，遵循市場(chǎng)配置資源的基本規(guī)律，金融機(jī)構(gòu)開展扶貧開發(fā)金融服務(wù)必然面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移或分擔(dān)機(jī)制的建立顯得尤為必要。由于武陵山片區(qū)各縣域地方財(cái)力薄弱，無(wú)力建立信貸風(fēng)險(xiǎn)彌補(bǔ)及分擔(dān)機(jī)制，銀行的社會(huì)責(zé)任和金融扶貧功能也在逐步喪失。如邵陽(yáng)市政府注資的融資性擔(dān)保公司中僅2家辦理了貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，與扶貧貼息貸款無(wú)關(guān)。

三、政策建議

（一）完善連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)制度框架設(shè)計(jì)

只有框架設(shè)計(jì)好了，才能建好扶貧開發(fā)金融服務(wù)這座大廈。一是加快扶貧開發(fā)金融立法。對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)開展扶貧開發(fā)業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的政策性金融行為明確其權(quán)利和義務(wù)，為政策性金融扶持“三農(nóng)”和小微企業(yè)提供強(qiáng)有力的法律保障；對(duì)商業(yè)性金融、合作性金融參與扶貧開發(fā)金融服務(wù)做出制度性安排。二是明確扶貧開發(fā)金融服務(wù)主體。調(diào)整政策性金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的職能定位，建立以政策性金融機(jī)構(gòu)為主、農(nóng)村信用合作機(jī)構(gòu)和郵政儲(chǔ)蓄銀行為輔、其他銀行機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)、證券積極參與的廣義政策性金融體系，并積極爭(zhēng)取國(guó)際性金融組織政策性金融的支持，構(gòu)建扶貧開發(fā)金融服務(wù)主體。

（二）督促扶貧開發(fā)金融服務(wù)相關(guān)部委出臺(tái)實(shí)施細(xì)則

實(shí)施細(xì)則應(yīng)突出可操作性和差異性。一是財(cái)政部應(yīng)細(xì)化財(cái)政支持政策，確立由中央財(cái)政設(shè)立的集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)專項(xiàng)基金規(guī)模及使用辦法，加大對(duì)片區(qū)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量的獎(jiǎng)勵(lì)和定向費(fèi)用補(bǔ)貼，細(xì)化農(nóng)戶貸款稅收優(yōu)惠辦法。二是銀監(jiān)會(huì)應(yīng)出臺(tái)集中連片特困地區(qū)差異化監(jiān)管政策。明確設(shè)定貧困地區(qū)的存貸比監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，明確貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)不良貸款率的容忍度等。三是扶貧辦要整合現(xiàn)有的扶貧資金，針對(duì)集中連片特困地區(qū)設(shè)立專項(xiàng)扶貧基金，完善項(xiàng)目貸款、到戶貸款貼息管理辦法，逐步實(shí)現(xiàn)建檔立卡電子化，確保扶貧資金用到最需要的地方去。四是共青團(tuán)組織應(yīng)聯(lián)合其他部門出臺(tái)針對(duì)集中連片特困地區(qū)青年、婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)的支持政策。五是證監(jiān)、保監(jiān)應(yīng)針對(duì)集中連片特困地區(qū)實(shí)際出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)應(yīng)下沉業(yè)務(wù)，加快推進(jìn)與人民銀行基層行的合作。

（三）完善連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是中央部委間要加強(qiáng)聯(lián)系溝通，定期召開部門碰頭會(huì)，及時(shí)向社會(huì)公開會(huì)議的主要決策。二是省、市、縣三級(jí)應(yīng)迅速建立和啟動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制，尤其是市、縣一級(jí)，要有相應(yīng)的信息共享和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確專人負(fù)責(zé)聯(lián)系，定期交流工作進(jìn)展。三是強(qiáng)化監(jiān)測(cè)考核機(jī)制。盡快確定扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策導(dǎo)向效果評(píng)估方案，按年對(duì)貧困地區(qū)政策執(zhí)行效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，明確評(píng)估結(jié)果的具體應(yīng)用。四是建立信息溝通平臺(tái)。建議開通集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)網(wǎng)，上載最新的扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策、工作進(jìn)展，促進(jìn)各片區(qū)的交流合作。