公共預算基本理論綜述

岳曉玉

摘要：公共預算理論研究經(jīng)過近百年的發(fā)展，逐步形成了預算改革理論、漸進主義預算理論、公共選擇預算理論、政策過程預算理論、新制度主義預算理論等重要理論。這些理論從研究假設、研究方法，研究范圍上展示了公共預算理論的傳承、豐富和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共預算；基本理論；綜述

伴隨著公共預算的實踐，公共預算理論也在豐富和發(fā)展。預算改革理論、漸進主義預算理論、公共選擇預算理論、政策過程預算理論、新制度主義預算理論等都是公共預算領(lǐng)域內(nèi)有著重要影響的理論。其中預算改革理論試圖將完全理性引入公共預算，但沒有意識到理性限度以及高估預算官員的計算能力而被漸進主義預算理論所取代，但是由于漸進主義無法解釋非漸進變化的發(fā)生機制，分析方法上存在錯誤以及規(guī)范層面難以自圓其說，因此公共選擇預算理論、政策過程預算理論、新制度主義預算理論等應運而生。

一、預算改革理論

19世紀在歐洲國家發(fā)展起來的傳統(tǒng)預算模式是一種“控制取向”的現(xiàn)代公共預算體制，它的預算重點是投入而不是產(chǎn)出與結(jié)果，而且在基數(shù)加增長的預算決策模式下很難進行資源再配置，所以，資源的配置效率就無法保證。從20世紀30年代至80年代，為了提高資源配置效率，美國進行了一系列的預算改革。這些改革將預算重點傾向于支出、支出目標的價值和結(jié)果導向，包括績效預算、計劃-項目預算、目標管理預算、零基預算?？冃ьA算將預算的重點從投入轉(zhuǎn)到產(chǎn)出，即預算投入使用后生產(chǎn)出來的公共服務，重心是完成了什么工作。60年代出現(xiàn)的計劃-項目預算彌補了績效預算的這一不足，著重分析支出目標的價值。在計劃-項目預算看來，資金應該分配給那些生產(chǎn)出社會所需要的產(chǎn)出或服務的項目或部門。70年代出現(xiàn)的零基預算則完全否定預算基數(shù)的合法性，要求所有的支出項目都必須從零開始進行審查。此外，20世紀70年代末出現(xiàn)的新績效預算模式認為產(chǎn)出不是預算資金配置的最終目的，預算資金應該以結(jié)果為導向。這些改革模式最后形成了“預算改革理論”。

由于這些改革模式試圖將完全理性引入公共預算中，而且都希望用一種理性的預算分析來取代根據(jù)政治判斷和預算基數(shù)來分配資金的傳統(tǒng)預算模式，將政治因素從預算過程中排除出去，這些預算模式最終沒能取代傳統(tǒng)預算模式，沒有為公共預算提供一個穩(wěn)定的機制。

二、漸進主義預算理論

該理論是由芬諾（ Feno ）和瓦爾達沃斯基 （ Waldavsky ）在20世紀60年代提出的，是這些年來最具影響力的主流理論。正如瓦爾達沃斯基所說，漸進預算的基本命題是：“預算的做出是漸進的，而不是全面的。一個簡單的智慧是，支出機構(gòu)決不會在每個預算年度里根據(jù)現(xiàn)有項目的價值和替代項目的價值來積極地評估所有的方案。相反，支出機構(gòu)的預算要求都是建立在上一年的預算基礎之上，并特別關(guān)注邊際上的增加和減少”。同時漸進預算理論還帶有不太明顯的規(guī)范層面的色彩。

規(guī)范性的漸進預算主要包含三點理論假設：①認為多元主義的決策模式是在競爭的預算要求者中分配資源的最優(yōu)辦法。②堅信全面而又理性的預算對于人類行為和政治而言，是不可能實現(xiàn)的。③對于社會實驗中適度的微調(diào)有著一種規(guī)范性的偏見，它主張漸進的學習而不是大幅度的信念上的跳躍。因此，從漸進主義預算理論角度來說，預算過程不僅在實證層面上是漸進的，而且在規(guī)范層面上也應該是漸進的。

漸進主義預算理論建構(gòu)在對人類行為的一個現(xiàn)實的假設之上，即預算者只具有有限理性。有學者指出漸進主義預算理論是公共預算理論建構(gòu)的最佳起點。循著漸進主義理論的基本內(nèi)核及發(fā)展軌跡，政府預算改革選擇先易后難、漸近推進的路徑是有效的。

但漸進預算理論也遭受批評與質(zhì)疑。批評與質(zhì)疑主要集中在經(jīng)驗研究和漸進預算理論的規(guī)范取向方面。如不能正確解釋描述性的數(shù)據(jù)、不能準確地描述預算決策的實際過程等。

三、公共選擇預算理論

公共選擇理論家創(chuàng)建的預算理論主要有兩個：中位投票人定理和官僚預算最大化模型。前者是一個關(guān)于公共產(chǎn)品需求的模型，后者是一個關(guān)于公共產(chǎn)品供給的模型。在過去的幾十年中，政治學家和公共行政學家對這兩個理論進行了許多經(jīng)驗檢驗和理論修正。

1.中位投票人定理

該定理指出，在簡單多數(shù)的投票規(guī)則之下，中位投票人的偏好決定了公共產(chǎn)品的均衡產(chǎn)出水平。該理論的中心結(jié)論就是公共部門生產(chǎn)的產(chǎn)出就是中位投票人喜好的產(chǎn)出。該模型最大的優(yōu)點是它將公共產(chǎn)品產(chǎn)出的均衡水平的決定這個非常復雜的問題簡化為發(fā)現(xiàn)中位投票者的偏好。

但是，中位投票人模型對中位投票人的界定是模糊的。中位投票人定理假定中等收人水平的人就是中位投票者。其次，該模型不能解釋非民主社會的預算，因為在非民主政治中，沒有投票人，更沒有中位投票人，公共支出的安排并不是根據(jù)選民的需求來決定。

2.官僚預算最大化模型

尼斯坎南（Niskanen，1971））提出的官僚預算最大化模型描述了政治家和官僚在預算交易中的關(guān)系。，尼斯坎南基于以下兩個基本的前提假設建立這個模型的。一是官僚是爭取預算最大化的。預算越大，官僚的效用越大。而且官僚們?yōu)榱松鏁M量將預算最大化。二是官僚通常能實現(xiàn)預算最大化。尼斯坎南認為，官僚和贊助者的關(guān)系是雙邊壟斷的，其中，官僚機構(gòu)通過提供產(chǎn)出來換取預算。但是二者之間會產(chǎn)生信息不對稱。產(chǎn)生信息不對稱的原因有兩點：一是政治贊助者缺少動機去運用潛在的權(quán)力。政治家主要關(guān)注他們的換屆選舉，這跟組織產(chǎn)生的純收益關(guān)系不大；二是他們也缺乏有關(guān)政府產(chǎn)出過程的必要知識和信息。

但是，公共行政學家和政治學家做了大量的經(jīng)驗研究來檢驗官僚最大化模型卻沒有發(fā)現(xiàn)支持這一模型的經(jīng)驗證據(jù)。在理論上，英國政治學家唐萊威在分析了官僚機構(gòu)的預算構(gòu)成后指出，官僚機構(gòu)的預算構(gòu)成是不同的，不同預算構(gòu)成的官僚機構(gòu)的預算行為是不同的，有些官僚機構(gòu)并不追求預算最大化。這意味著即使尼斯坎南模型有其正確的成分，它也只能解釋一部分而不是全部的官僚預算行為。

四、政策過程框架理論

由于對漸進主義預算模型和公共選擇的預算模型不滿，一些理論家開始從其他的角度來解釋預算過程與結(jié)果。政策過程框架就是這樣的一個預算模型。這一理論的代表人物是魯賓教授（Rubin，1997）。

在魯賓看來，尼斯坎南的預算模型過于簡單，同時她還指出，在預算最大化之外，官僚還有其他一些他們非常重視的價值，例如職業(yè)主義與公共利益。同時，由于各種新的預算形式的出現(xiàn)，例如各種權(quán)利型預算或者賦權(quán)型預算，漸進主義預算模型也變得不能很好解釋當代美國的預算過程與預算結(jié)果。

魯賓教授的公共預算理論是一個將宏觀預算與微觀預算結(jié)合在一起的預算模型，它不僅研究預算行動者，而且研究預算過程和環(huán)境對于預算決策的影響。在這個預算模型中，預算被分成收入、過程、支出、平衡和執(zhí)行五個相互獨立而又前后相繼的決策束。在每個決策束中，單個預算行動者的策略、預算過程和預算環(huán)境這些因素對預算結(jié)果的影響都需要考慮。而且在整個過程中，還需要考慮到公共預算過程的五個主要特點及其影響，它們是環(huán)境的開放程度、目標相異的多元行為主體、納稅人與預算決策者的分離程度、預算文件定義公共責任的有效程度以及公共預算所受的各種限制與約束。該理論的特點是聚焦政策，因而實質(zhì)上是一個預算領(lǐng)域中的政策過程理論。但是，該理論主要是一個關(guān)于美國各級政府預算的研究，其有效性在其他國家還未得到驗證。

五、新制度主義預算理論

20世紀90年代以來，新制度經(jīng)濟學的委托-代理理論和交易費用理論被用來分析預算問題。

1.委托代理理論

委托代理理論建立在非對稱信息博弈論的基礎上。非對稱信息是指某些參與人擁有但另一些參與人不擁有的信息。委托代理理論的主要觀點認為：委托代理關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)?；笊a(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進一步細化，權(quán)利的所有者由于知識、能力和精力的原因不能行使所有的權(quán)利了；另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識的代理人，他們有精力和能力代理行使好被委托的權(quán)利。但在委托代理的關(guān)系當中，由于委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣，委托人追求的是自己的財富更大，而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費和閑暇時間最大化，這必然導致兩者的利益沖突。在沒有有效的制度安排下代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。

由于委托代理關(guān)系不管是經(jīng)濟領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域都普遍存在，因此委托代理理論被用于解決各種問題。20世紀90年代以來委托代理理論被用來分析公共預算問題。

2.交易費用預算理論

交易費用理論是著名經(jīng)濟學家羅納德·科斯（Ronald·Cosas）提出的。該理論認為，企業(yè)和市場是兩種可以相互替代的資源配置機制，由于存在有限理性、機會主義、不確定性與小數(shù)目條件使得市場交易費用高昂，為節(jié)約交易費用，企業(yè)作為代替市場的新型交易形式應運而生。交易費用決定了企業(yè)的存在，企業(yè)采取不同的組織方式最終目的也是為了節(jié)約交易費用。

20世紀90年代交易費用理論被運用來解釋公共預算制度的設計。交易費用預算理論的兩個重要行為假設：有限理性和機會主義，為研究公共預算制度奠定了基礎。交易費用理論中的一些常用概念，如機會主義、不確定性和信息不對稱等，都可以用來分析預算管理中的現(xiàn)象。著名公共預算專家瓦爾達沃夫斯基（ Wildavsky ）寫道：“換個角度看，預算可以被看作一個合同”。在這個合同里，支出部門承諾提供某種公共服務、達成某一目標，而預算機構(gòu)承諾提供一定數(shù)量的財政資金。預算過程就是一個制定和實施預算合同的過程。財政資源的配置主要就是通過制定預算合同并保證其實施來實現(xiàn)的。在這個過程中，各種交易費用就會發(fā)生：形成預算合同時必須支付的事前交易費用，例如：討價還價的費用、信息費用、協(xié)調(diào)費用和決策的時間成本，確保預算合同能夠?qū)嵤┑氖潞蠼灰踪M用。交易費用理論認為各種交易費用主要來源于預算合同制定和實施的預算環(huán)境。

新制度主義預算理論提供了一個非常有用的分析框架，該框架非常適合用來分析和解釋預算中的制度安排。但它并不能解釋絕大部分預算理論所面臨的問題。

六、其他預算理論

有學者從研究傳統(tǒng)的社會主義經(jīng)濟中發(fā)現(xiàn)了一些現(xiàn)象，如軟預算約束現(xiàn)象，也有學者通過對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟現(xiàn)象的研究，發(fā)現(xiàn)了逆向軟預算約束現(xiàn)象。

20 世紀70 年代匈牙利經(jīng)濟學家科爾奈（ Kornai ）在研究傳統(tǒng)的社會主義經(jīng)濟中，國有企業(yè)的一些經(jīng)濟行為時，觀察到長期虧損的國有企業(yè)由于總是受到財政補貼或其它形式的救助，不能被市場所淘汰?？茽柲螌⑵浞Q為“軟預算約束”現(xiàn)象。

“逆向軟預算約束”理論是由著名學者周雪光教授提出的。他認為與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟及其企業(yè)行為的“軟預算約束”現(xiàn)象相似，在我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，上級政府出現(xiàn)了通過行政權(quán)力，自上而下地向所管轄區(qū)域中的下屬組織和個人索取資源，動員預算外（特別是非政府部門）資源，以便突破已有預算約束來完成政府政策目標的種種行為，例如稅費攤派，“鼓勵”企業(yè)為政府倡導的工程捐資，或以少量資金為誘餌與下屬單位“共建”公共工程等等。這種預算約束軟化的狀況與傳統(tǒng)模式描述的情形相似，但其發(fā)生作用的方向相反，所以他把這類組織行為概稱為“逆向軟預算約束”現(xiàn)象。

此外，一些研究者從政治文化的角度來研究公共預算，開辟了一個理解公共預算差異性的新途徑。另有一些學者從詮釋研究的角度對公共預算進行了探索。

參考文獻：

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