基于契約原則的農(nóng)村信用社法人治理結構改革研究

摘要：經(jīng)過十年“花錢買機制”的改革，農(nóng)村信用社取得長足發(fā)展，但其法人治理結構始終未得到有效解決，并成為制約其市場化發(fā)展的主要瓶頸。本文在客觀評估改革成效的基礎上，對農(nóng)村信用社目前出現(xiàn)的目標異化進行了分析，基于契約理論探討了農(nóng)村信用社法人治理結構“形似神非”的深層次原因，并從管理制度調(diào)整、激勵相容監(jiān)督和金融生態(tài)環(huán)境建設等方面提出了相關建議。

關鍵詞：農(nóng)村信用社；法人治理；改革

2003年6月，國務院下發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，正式拉開了以央行票據(jù)兌換為特征的農(nóng)村信用社改革的序幕。經(jīng)過十年改革，農(nóng)村信用社改革取得了顯著成效。但農(nóng)村信用社“三會一層”的實際運行效果距離真正意義上的法人治理機制還有一定的差距。深入分析并合理設計解決農(nóng)村信用社體制機制等深層次問題，對農(nóng)村信用社真正構建“自我經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔風險”的市場主體，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村信用社改革成效與目標異化

2003年開始的農(nóng)村信用社改革，較好的設計了激勵方案，促使地方政府、信用社經(jīng)營者及利益相關者的行為圍繞央行專項票據(jù)兌換展開，在增資擴股、法人治理框架和建立健全內(nèi)部控制制度等方面改革目標明確且內(nèi)生動力充足，農(nóng)村信用社經(jīng)營實力顯著增強，盈利能力明顯提高，資產(chǎn)質量大幅好轉，制度建設不斷完善，服務“三農(nóng)”功能不斷增強。以玉溪市為例，與申請央行專項票據(jù)前的2004年末末相比（以下同），2013年末玉溪市農(nóng)村信用社資產(chǎn)總額增長3.58倍；負債總額增長3.45 倍；各項存款余額增長5.5倍；各項貸款余額增長5.16倍。主營業(yè)務收入增長9.35 倍；利潤總額增長100倍；凈利潤增長83 倍。通過改革，全市農(nóng)村信用社建立起“三會一層”的管理架構；按照內(nèi)控優(yōu)先的原則，根據(jù)《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》、《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價試行辦法》等規(guī)定，結合實際，制定和完善了涵蓋各項業(yè)務的一系列規(guī)章制度；加快了業(yè)務流程建設步伐，把各崗位的管理目標、職責權利、監(jiān)督制約、績效考核等每一個環(huán)節(jié)都納入制度管理范疇。

2010年央行專項票據(jù)兌換工作結束后，農(nóng)村信用社進一步深化改革的目標定位不清晰，省聯(lián)社行政管理職能不斷強化，對信用社的行政干預也越來越多，農(nóng)村信用社要接受省政府的領導，人民銀行、銀監(jiān)局的監(jiān)管，以及省財政廳在財務、經(jīng)營管理、薪酬制度等方面的檢查，形成金融辦、人行、銀監(jiān)和省財政廳“四龍治水”的局面（王春橋，2013）。不同外部監(jiān)管方的監(jiān)管目標導致農(nóng)村信用社出現(xiàn)定位差異進而演化為行為異化，法人治理目標陷入多目標陷阱。朱迪星（2014）認為，農(nóng)村信用社的管理人員會隨著上級聯(lián)社和監(jiān)管部門的要求變化，不斷在長期價值、風險控制和服務“三農(nóng)”三個目標之間進行權衡搖擺。這種搖擺造成經(jīng)營管理者在決策中主導作用非常強，使得“三會一層”的制度設計流于形式，其相互約束和相互制衡的目標難以達成。

二、農(nóng)村信用社法人治理結構“形似神非”

農(nóng)村信用社改革目標異化，也導致法人治理結構改革進程受到明顯影響，其深層次體制機制問題未能得到有效解決，具體表現(xiàn)為：“三會一層”職能的行使受到限制，股東代表大會、董（理）事會與經(jīng)營班子的職責分工尚未完全明晰，監(jiān)事會職能弱化；省聯(lián)社的行政化管理替代了縣級聯(lián)社的法人治理，縣級聯(lián)社合作制性質體現(xiàn)微弱，不利于實現(xiàn)“使信用社真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔風險的市場主體”的改革目標，也影響了縣級聯(lián)社法人治理結構的進一步完善。

（一）法人治理結構的契約考慮

信息不對稱是契約理論的核心問題，也是契約設計的基本原理。契約通常被解釋為通過允許合作雙方以減少一個在長期的商業(yè)關系中出現(xiàn)的行為風險或“敲竹杠”風險為目的而設置的制約機制。完善法人治理結構，其實質是使農(nóng)村信用社從以“行政約束”為主逐步轉向以“經(jīng)營者約束”為主。因此，解決農(nóng)村信用社法人治理結構的問題，應當把農(nóng)村信用社看作是股東與經(jīng)營者的契約關系，他們之間是一種市場化的委托—代理關系。如果經(jīng)營者即代理人認識到農(nóng)村信用社有強制解決契約關系的威脅，將會對他提供一種按照股東利益調(diào)整自己行為的激勵。農(nóng)村信用社的契約關系的一個重要問題是：當信息不對稱時經(jīng)營者與股東的目標函數(shù)是否一致的問題。這一問題表明按照控制能力和股東利益來設計激勵相容的監(jiān)管機制是非常必要的。

（二）法人治理結構改革核心

社員代表大會是農(nóng)村信用社的最高權力機構，理應享有選擇理事會、監(jiān)事會的權力，審議理事會、監(jiān)事會工作報告，對信用社重大事項作出決議等。但實際中社員代表對信用社經(jīng)營管理的了解不多，社員與信用社之間存在著較大的信息不對稱，社員客觀上缺乏參與重大決策的基礎條件。目前，農(nóng)村信用社“三會”主要負責人實際上由省聯(lián)社、市辦事處選定，社員選舉形式大于實質，社員對高管人員的生產(chǎn)并不起決定性作用。省聯(lián)社主要是由各縣級農(nóng)村信用社出資成立的機構，省聯(lián)社理應接受各股東的管理，然而實際運作中，各縣級社從高管人員到重要決策都是省聯(lián)社說了算。股東不能履行自己的權力，經(jīng)營者的行為就很難做到完全對股東負責，而是會充分衡量省聯(lián)社的考核和決定?！肮蓶|—經(jīng)營者”的委托代理關系變成“省聯(lián)社—經(jīng)營者”的代理關系，由此造成社員代表大會不能制約理事會，理事會不能制約信用社主任。

盡管省聯(lián)社對經(jīng)營者制定了許多義務與責任的文字，但由于“任命”導致股東利益實現(xiàn)機制及產(chǎn)權約束缺失，加上內(nèi)部監(jiān)督空缺，外部監(jiān)管乏力，這些義務和權力很大程度上會變成一紙空文。

產(chǎn)權虛設和行政任命，會導致所有權的弱化和控制權的強化，并最終形成一種“內(nèi)部人控制的局面”。農(nóng)村信用社的代理關系中，省聯(lián)社負責對經(jīng)營者資質的好壞進行選擇。但由于對省聯(lián)社作出的決定缺乏有效的獎勵和處罰，經(jīng)營者素質容易出現(xiàn)“劣品驅逐良品”的現(xiàn)象。在信息不對稱的情況下，省聯(lián)社處于逆向選擇的地位，沒有能力真正鑒別和選擇有能力的經(jīng)營者，他們更多要依靠經(jīng)營自己的陳述選擇，或更多依據(jù)經(jīng)營者提供的報表或報告來決定獎懲和取舍。顯而易見，沒有有效經(jīng)濟機制為基礎，道德機制的制約力度顯得微不足道。股東即社員的權利被架空，農(nóng)村信用社的經(jīng)營方向容易偏離支持“三農(nóng)”的根本目標。

更為重要的是，“任命”導致農(nóng)村信用社經(jīng)營者對手中權力難以割舍。要求集決策權、經(jīng)營權、監(jiān)督權與一身的經(jīng)營者主動放棄手中權力，變成農(nóng)村信用社改革的主要組織者和推動者，在沒有建立激勵相容的監(jiān)管體制的情況下，似乎不太現(xiàn)實。

正是由于上述原因，使得“花錢買機制”的初衷顯得尷尬：農(nóng)村信用社改革的直接目的是為了獲取政策支持，緊緊圍繞中央銀行專項票據(jù)開展工作，在短短幾個月完成了數(shù)十年都不曾做到的增資擴股工作，這也是農(nóng)村信用社法人治理工作“形似神非”的根本原因。

三、農(nóng)村信用社法人治理的優(yōu)化選擇

市場化和有效監(jiān)管是農(nóng)村信用社良性發(fā)展的必然選擇，而較為完善有效的法人治理結構是推進市場化發(fā)展的重要基礎。市場化發(fā)展目標對法人治理提出的課題是，需要改變農(nóng)村信用社主要由政府供給、控制和管理的狀況，而其中最重要的一點，就是調(diào)整省聯(lián)社的定位。

（一）調(diào)整省聯(lián)社定位

農(nóng)村信用社法人治理改革，需要改變現(xiàn)行的省聯(lián)社管理模式，尤其是要削弱其對下級聯(lián)社高管人員的任免權，淡化其行政管理職能，將其職能邊界定義為行業(yè)服務組織，為農(nóng)村信用社提供金融服務和平臺支持，重點在產(chǎn)品研發(fā)、系統(tǒng)建設、員工培訓、政策咨詢等方面為農(nóng)村信用社提供平臺服務。通過改革省聯(lián)社管理模式，將農(nóng)村信用社的所有權和決策權統(tǒng)一，通過股份制改造，真正實現(xiàn)股權的責任和義務，讓股東真正擁有話語權和決定權，真正發(fā)揮市場在農(nóng)村信用社資源配置中的核心作用。

（二）構建激勵相容的監(jiān)督體系

探索農(nóng)村信用社高管人員市場化選聘模式，解決法人治理要求與現(xiàn)行高管人員產(chǎn)生方式之間的沖突，也許是條捷徑。然而，信息不對稱是客觀存在的，高管人員選聘市場化后，更需要建立起科學的權利制衡機制和激勵相容的監(jiān)管體系。

在信息不對稱情況下，股東不能觀測到經(jīng)營者采取的具體情況，經(jīng)營者也不會在沒有獲得滿意報酬的情況下將屬于自己的私有信息披露出來。但是，經(jīng)營者所選取的行為依賴于股東所提供的契約，若契約中設置了激勵，經(jīng)營者的決策就將受到契約的誘導。也只有在設計的契約中使支付的報酬能對經(jīng)營者的行為產(chǎn)生誘導作用，這樣的契約才是可行的。

然而，沒有產(chǎn)權約束和市場約束機制下的激勵更容易導致“庸才”當?shù)?。最為重要的是，農(nóng)村信用社經(jīng)營者的隱性收入及“在職消費”遠高于“年薪”，這種隱性收入難以控制，使得年薪高低對經(jīng)營者行為的激勵作用大打折扣。也就是說，當經(jīng)營者更關心控制權帶來的隱性收入和“在職消費”時，控制權機制替代了報酬機制。雖然經(jīng)營者的行為對股東來說是私有信息，但并不是說股東就無法從其他渠道獲得經(jīng)營者努力的信息了。股東在不能以準確和直接的方式觀測到經(jīng)營者行動的情況下，可以根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)管的措施所提供的信息，制定一套切實可行的支付方案。若經(jīng)營者在實現(xiàn)其報酬時依賴于內(nèi)外監(jiān)管所提供的信息，且這些信息對他所采取的行動有關，則他所做出的決策實際上受到了內(nèi)外部監(jiān)管的支配。

因此，在信息不對稱情況下，若把激勵機制與監(jiān)管機制運用于契約的設計中，對股東與經(jīng)營者之間的沖突有較好的緩解作用。

（三） 改善金融生態(tài)環(huán)境

農(nóng)村信用社法人治理的市場化選擇，在推進其市場化發(fā)展的同時，也將一定程度上出現(xiàn)服務“三農(nóng)”和市場化運作利益最大化的沖突。農(nóng)村信用社市場化運作，將逐步失去國家的政策性支持，而其自身處于運營壓力考慮，會開展大量偏離“三農(nóng)”發(fā)展的業(yè)務，這都需要在農(nóng)村信用社治理框架改革中予以充分考慮。

目前，無論是從財政政策還是貨幣政策，都安排了對農(nóng)村信用社發(fā)展的支持措施，尤其是在引導其加大支農(nóng)力度方面制定出臺了很多考核獎勵政策。但在農(nóng)村金融生態(tài)尤其是農(nóng)村信用體系建設較為滯后的情況下，農(nóng)村信用社不僅要承擔涉農(nóng)貸款不經(jīng)濟的成本，還要承擔較高的風險識別和管理成本。在傳統(tǒng)的政府扶持模式中，對涉農(nóng)貸款進行直接補貼，可能還會加劇整個農(nóng)村信貸市場的逆向選擇和道德風險。因此，在農(nóng)村信用社市場化改革過程中，需要調(diào)整政策

的扶持激勵方式，將對農(nóng)村信用社的稅費減免、貸款獎勵等激勵機制調(diào)整到金融生態(tài)環(huán)境建設上來，尤其是充分發(fā)揮農(nóng)村信用制度的價值發(fā)現(xiàn)和激勵作用，有效降低農(nóng)村信用社的風險識別和管理成本，幫助其排除逆向選擇這一涉農(nóng)貸款市場上的最大阻力，通過競爭機制促使農(nóng)村信用社將市場化發(fā)展目標與支持“三農(nóng)”主動結合起來。

四、結束語

農(nóng)村信用社市場化改革和股份制改革的目標是明確的，但法人治理結構的“形似神非”，導致其進一步改革的路徑不清晰，致使農(nóng)村信用社單純追求組織形式升級的傾向明顯。因此，要推動農(nóng)村信用社市場化改革，首要問題還是要深化法人治理改革，這其中不僅要調(diào)整省聯(lián)社的定位，還要通過設計激勵相容的監(jiān)管體制，把對農(nóng)村信用社內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)督的目標與經(jīng)營者的目標很好地結合于“支農(nóng)”這個目標上，并成功地設計在對農(nóng)村信用社股東與經(jīng)營者的契約中，另外，也需要轉變財政政策、貨幣政策對農(nóng)村信用社的支持模式，充分發(fā)揮地方政府的正向激勵作用，加大對農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境尤其是農(nóng)村信用制度的建設，促使農(nóng)村信用社將“支農(nóng)”的目標內(nèi)生化。

參考文獻：

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