“三資”視角下的礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)：我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)十六年回顧

王小華，崔熙琳

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局，北京 100037；2.中國地質(zhì)圖書館，北京 100083 )

“三資”視角下的礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)：我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)十六年回顧

王小華1，崔熙琳2

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局，北京 100037；2.中國地質(zhì)圖書館，北京 100083 )

本文簡要回顧總結(jié)了1998年開始，十六年來我國的礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)的主要成效經(jīng)驗(yàn)、面臨的大環(huán)境、出現(xiàn)的主要問題和不足，提出我國礦業(yè)發(fā)展的希望不是現(xiàn)有地勘基金和整裝勘查機(jī)制，而是民營礦業(yè)企業(yè)或新型國有混合礦業(yè)企業(yè)的做強(qiáng)，國家礦業(yè)的強(qiáng)盛不是政府和國企市場壟斷，需要調(diào)整政府的行政權(quán)力和管理方式，突破舊體制的投資束縛，規(guī)范礦業(yè)權(quán)資本市場，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大民營礦業(yè)生存空間。

礦業(yè)權(quán)；市場；政府；回顧

從新中國成立，經(jīng)過改革開放，一直到現(xiàn)在，我國礦產(chǎn)資源管理的最大的變化是礦產(chǎn)開發(fā)利用的市場化改革，其本質(zhì)和基礎(chǔ)在于礦業(yè)權(quán)配置市場化。盡管1996年礦產(chǎn)資源法修訂設(shè)立探礦權(quán)和采礦權(quán)，但真正促成其形成礦業(yè)權(quán)市場是國務(wù)院1998年同時出臺的三個辦法，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》。三個辦法意味著我國礦業(yè)權(quán)市場正式起步，此后也迅速形成礦業(yè)權(quán)市場熱。從1998～2014年十六年時間，我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)奠基起步到不斷改革前行，取得了大量的成果和效益，也為我國礦業(yè)發(fā)展積累了豐富的、有利的經(jīng)驗(yàn)，但也有一些問題值得我們?nèi)タ偨Y(jié)、去反思。

1 十六年來我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)的主要成效

從1998年前和1998年后礦業(yè)權(quán)設(shè)立之后，我國的礦業(yè)開發(fā)秩序變化是讓人最能體會得到的，盡管目前的礦業(yè)開發(fā)秩序在局部地方會有一些問題，但整體已不是一種面上的亂。1998年前，礦業(yè)開發(fā)秩序之亂現(xiàn)在看來是一種瘋狂，按1993年1月勞動部向國務(wù)院的報告，“目前，在全國103個統(tǒng)配煤炭礦務(wù)局井田附近約有小煤礦11200多處，采挖各類保安柱的有1300多處，與國有大礦貫通的有2500多處，進(jìn)入大礦采區(qū)的600多處?！痹僖淮斡∽C了“公地悲劇”。礦業(yè)權(quán)的設(shè)立為用市場方法解決采礦秩序找到一種路徑：礦權(quán)整合，盡管一些地方是政府強(qiáng)制性的，但不可否認(rèn)還有相當(dāng)多的地方，礦區(qū)中民營與民營的整合是成功的。

礦業(yè)權(quán)的設(shè)立，極大的激活了礦業(yè)市場，礦業(yè)投入一直持續(xù)增加，1999年全國地質(zhì)勘查總投入158.5億元，到2012年增長到1296.8億元，增加了8倍，2013年后由于礦產(chǎn)品價格下滑，投入才呈現(xiàn)降低的態(tài)勢。與此同時，礦業(yè)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓使商業(yè)性地勘工作為各類地勘單位帶來了希望和前景，原來上百萬人的各類地勘單位由于單一依靠中央財政來源，地質(zhì)工作經(jīng)費(fèi)不足于使其生存，更別說發(fā)展，現(xiàn)在情況已經(jīng)有了大的改善。

而礦業(yè)權(quán)所針對的對象礦產(chǎn)資源，在礦業(yè)權(quán)設(shè)立后各類礦產(chǎn)資源儲量和資源量都在保持增長態(tài)勢。無論銅、鐵、煤、石油、天然氣，還是磷、鉀等大宗礦產(chǎn)的儲量和資源量都有增長。

2 影響我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)方向的大環(huán)境

我國的礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一部分，現(xiàn)在回顧十六年來形成有明顯我國特色礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)的大環(huán)境，不僅僅是國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，而更主要的是我國原礦業(yè)體制機(jī)制所帶來的遺產(chǎn)，礦業(yè)相關(guān)利益格局的變化，以及我國政府對礦產(chǎn)資源的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)和要求。

1)新機(jī)制的建立不能完全脫離原舊的體制和機(jī)制的影響。

我國礦業(yè)權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)是在原計劃經(jīng)濟(jì)體制上建立和轉(zhuǎn)換而來，不是推倒或隔絕以前所有的體制和機(jī)制基礎(chǔ)，建立了一個全新市場經(jīng)濟(jì)制度，原計劃經(jīng)濟(jì)時代的礦產(chǎn)勘查投入，以及其原有的一套體制機(jī)制仍是我國礦業(yè)權(quán)管理改革的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)前我國的礦產(chǎn)資源管理不可避免地要與原有的體系對接、調(diào)整和改革，特別是我們在思想上、手段上的調(diào)整也不可能一步到位，各種認(rèn)識、各種利益還在不斷地相互沖突。這是我國礦產(chǎn)資源管理的一個客觀狀態(tài)。

最為明顯的是，原計劃經(jīng)濟(jì)下長期礦產(chǎn)勘查投入，影響與決定了我國初始礦業(yè)權(quán)的出讓制度的制定，價款制度出現(xiàn)具有非常明顯的中國特色，無論探礦權(quán)，還是采礦權(quán)都要交納價款，客觀上也影響與決定了我國礦業(yè)權(quán)利益的分配制度。

2)礦業(yè)權(quán)市場化改革中，各利益相關(guān)方的原收益與責(zé)任關(guān)系被打破，新的關(guān)系仍在重新界定和完善。

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、資本化后，中央與地方政府、政府與企業(yè)、企業(yè)與礦區(qū)周邊社區(qū)原有利益關(guān)系被打破，新利益關(guān)系形成仍在博弈中，這也是我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)面臨的另一基本狀態(tài)。

按目前的礦業(yè)權(quán)分級管理，縣級政府發(fā)證的采礦證數(shù)量占總數(shù)的一半，主要是建材用的非金屬礦，部、省、市和縣四級發(fā)證量分占總量的0.8%、27.1%22.3%和49.8%。從近年的變化看，縣級發(fā)證比例緩慢下降，部省和市級發(fā)證發(fā)例提高，部發(fā)證由2003年的86個，上升到2012年的1387個。

從資源開發(fā)利用的收益分配看，政府、礦企、投資人、礦區(qū)居民是最主要的利益相關(guān)人，所有礦業(yè)收益應(yīng)先全部產(chǎn)生在礦企，再通過法規(guī)、契約等進(jìn)行分配，但我國礦業(yè)收益大部分不是先從礦企開始，而是政府通過價款先分配一部分，把礦業(yè)權(quán)以先支付形式的有償配置給礦企，而不是國外常用的后支付形式的有償配置，礦企與投資人收益分配一般是契約明確的，現(xiàn)在的問題多出在政府與礦企、中央政府與地方政府之間、礦企與礦區(qū)居民之間的收益分配關(guān)系尚需完善。

3)原單純滿足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求目標(biāo)，已調(diào)整為保障資源供給安全和環(huán)境生態(tài)安全，影響著我國礦業(yè)權(quán)市場改革的深化和政府政策的出臺。

礦產(chǎn)資源作為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)一直以來沒有改變，而且隨著我國建設(shè)需求增長，我國資源環(huán)境約束和資源安全供給面臨著重大挑戰(zhàn)越來越緊迫。從十幾年的改革實(shí)踐來看，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用市場化改革盡管仍面臨種種不清晰和不完善，但總體上是適應(yīng)和促進(jìn)了我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有在資源供給和環(huán)境生態(tài)上出現(xiàn)大的危機(jī)。資源保障安全和環(huán)境生態(tài)安全已經(jīng)為我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用市場化的一條準(zhǔn)繩，這里有兩個原因：一是理念上已成為我國礦產(chǎn)資源市場化改革的宏觀目標(biāo)，另一是實(shí)踐上這兩點(diǎn)影響著我國礦產(chǎn)資源市場化的范圍和程度。

資源保障安全和環(huán)境生態(tài)安全影響一個國家資源政策的制訂應(yīng)該是不足為奇，國家資源環(huán)境條件不同其政策也會有所不同，并與這個國家的社會經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。資源立足國內(nèi)供給為主，還是以國際市場供給為主，必然會引發(fā)兩種不同的資源政策，而且這一爭議在我國一直都有，起起落落。實(shí)際上，近年中央領(lǐng)導(dǎo)還是國土資源部強(qiáng)調(diào)立足國內(nèi)供給，以國內(nèi)資源儲量增長為目標(biāo)，因而在政策上加大政府投入，以帶動社會投入，找到更多的資源成為一個政策理由。

3 我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)存在的主要問題

1)政府資源行政管理與市場發(fā)揮決定性作用的界線仍未清晰，礦政法治建設(shè)仍落后于實(shí)踐需要。

礦業(yè)權(quán)依法流轉(zhuǎn)是1996年礦法修改的最主要初衷，是總結(jié)地質(zhì)礦產(chǎn)工作改革開放正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，參考借鑒國際通行做法提出適合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一個重要的礦業(yè)體制改革。這十六年也是政府礦業(yè)行政管理與市場發(fā)揮配置作用不斷探索的階段，從最初的礦業(yè)權(quán)設(shè)置，到礦業(yè)權(quán)招拍掛出讓，到對探礦權(quán)、采礦權(quán)配號登記、實(shí)施礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，以及建立地勘基金，設(shè)置整裝勘查區(qū)，每一個行政管理措施的出臺都在影響著我國礦業(yè)權(quán)的市場生態(tài)。

我國的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)從1998年起步后，采礦權(quán)和探礦權(quán)出讓迅速增加，但這個趨勢只持續(xù)到2005年，2005年后采礦權(quán)和探礦權(quán)出讓都呈下降趨勢，造成采礦權(quán)、探礦權(quán)出讓數(shù)量下降的原因是多方面的，主要方面是礦業(yè)市場的整體降溫，另一方面是國土資源部加強(qiáng)了監(jiān)管，包括產(chǎn)勘查的投入，也在一定程度上壓減了礦業(yè)權(quán)的出讓勢頭。

相較出讓，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場并不活躍，按照2012年國土資源部發(fā)布的《全國礦業(yè)權(quán)市場運(yùn)行情況》，2011年4月1日至2012年4月1日，轉(zhuǎn)讓信息公示2510項(xiàng)只占各類礦業(yè)權(quán)登記公示的13%。

政府通過設(shè)置地勘基金和整裝勘查區(qū)，成為政府礦業(yè)融資平臺，由市場融資機(jī)制成為政府融資機(jī)制，政府行為進(jìn)入市場，使政府被認(rèn)為集運(yùn)動員和裁判員于一身，政府官員在礦業(yè)上腐敗也源于此，這是十六年礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)最引發(fā)爭議的地方，這也造成修訂我國礦法的呼聲日趨強(qiáng)烈。

2)我國礦業(yè)權(quán)資本化條件已基本成型，但針對信息不對稱的市場管理規(guī)范尚不到位，礦業(yè)權(quán)資本市場尚不成熟。

礦業(yè)權(quán)的設(shè)立和出讓轉(zhuǎn)讓制度的建立，使我國礦業(yè)權(quán)資本化的條件基本成型，但不代表我國礦業(yè)權(quán)資本化的市場環(huán)境已基本成熟。我國對礦產(chǎn)資源勘查的風(fēng)險性管控?zé)o論是形式，還是內(nèi)容上都存在諸多的不成熟，使得我國的礦業(yè)權(quán)資本化僅是新興的不成熟的市場，我們沒有成熟的礦業(yè)資本證券市場，也沒有成型的全國礦業(yè)權(quán)交易市場。

礦產(chǎn)資源地下隱藏性使礦業(yè)權(quán)特別是探礦權(quán)信息披露成為影響整個市場流轉(zhuǎn)狀況的最重要因素，只有在礦產(chǎn)資源賦存狀況信息提供真實(shí)的披露條件下，整個礦業(yè)權(quán)市場才能趨于成熟，這是先決條件，也是必要條件。

國外有相對成熟的適于證券管理的儲量分類標(biāo)準(zhǔn)和報告標(biāo)準(zhǔn)，這類標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)性方面較政府標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格許多，如儲量僅指在礦權(quán)期限內(nèi)的可采儲量，反映企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益能力，其它儲量和資源量可以反映企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成長能力。證券管理類儲量是國際上研究最多的標(biāo)準(zhǔn)，有相應(yīng)國際組織，包括UNECE、CMMI等。國際上通行的分類規(guī)范和報告標(biāo)準(zhǔn)，包括加拿大的NI-43101、澳大利亞JORC、智利的 Certification Code、南非的SAMREC Code、美國的SME Guide7、歐盟的 PERC，并取得這些礦業(yè)大國證券交易所的認(rèn)可，使得全球80%以上的上市礦業(yè)公司都執(zhí)行他們的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。這方面我國是很缺乏的。

3)我國資源開發(fā)利用市場體系構(gòu)架已初步建立，專業(yè)性也逐步顯現(xiàn)，但行業(yè)集中度不高，國企礦業(yè)主導(dǎo)地位仍未撼動，民企礦業(yè)活力仍未完全釋放。

我國的礦山企業(yè)數(shù)量從2000年153063個，經(jīng)過多次整頓清理，礦山企業(yè)數(shù)量在降低，到2012年底，我國礦山企業(yè)數(shù)為95268個，除石油、鈾資源開發(fā)行業(yè)壟斷相對集中外，其它礦種資源開發(fā)企業(yè)都較為分散。

從1999年開始，隨著我國的礦業(yè)權(quán)市場的開放，我國礦業(yè)權(quán)登記的企業(yè)性質(zhì)也在發(fā)生變化。國有企業(yè)和集體企業(yè)登記的采礦權(quán)數(shù)量在逐年減少，國有企業(yè)登記的采礦權(quán)從2004年的6820個，直降到2011年的2920個，集體企業(yè)登記的采礦權(quán)也從2004年27751個，直降到2011年8408個，而在同期，有限公司、股份公司、以及私營企業(yè)的數(shù)量在迅速增加，從2004年的71952個，升到2011年85008個，每年平均新增兩千多家礦業(yè)有限公司或股份公司。

現(xiàn)在，我國的礦業(yè)市場化體系構(gòu)架已初步建立，監(jiān)管、經(jīng)紀(jì)、運(yùn)營的主體也比較明確，但市場基礎(chǔ)規(guī)范還存在諸多不完善：首先交易秩序和規(guī)范不完善，特別是礦業(yè)信息的披露規(guī)范不完善，勘查信息、儲量標(biāo)準(zhǔn)等都與市場要求存在差距，制約了交易效率；此外有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、作價出資、出租、抵押等政策法規(guī)還需完善。經(jīng)過十六年的發(fā)展，我國的礦業(yè)市場市場結(jié)構(gòu)單一的局面雖有所改善，但與我國實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求來說，我國礦業(yè)市場的功能發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，技術(shù)市場、要素市場、資本市場、產(chǎn)權(quán)市場等都沒有發(fā)展成熟。

4 結(jié)語

總的來說，十六年的我國礦業(yè)發(fā)展成效表明，礦業(yè)權(quán)的設(shè)立使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和使用權(quán)得以分離，礦業(yè)權(quán)的設(shè)立起到了“定分止?fàn)帯钡淖饔?，礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)使礦產(chǎn)資源通過礦業(yè)權(quán)有了資產(chǎn)和資本的特性，資產(chǎn)可以經(jīng)營，資本可以組合，為我國礦政管理和治理提供了新思路，也使我國整個礦業(yè)發(fā)展態(tài)勢向好，這是我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)十六年來最為明顯的功績和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

而正是我們所面臨的有自身特色的礦業(yè)大環(huán)境，使礦業(yè)權(quán)這一使用權(quán)與所有權(quán)分離的條件和階段，與國外有了明顯的差異，政府的強(qiáng)勢介入和礦業(yè)資本市場的不成熟使我們的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)性減弱。未來，我國礦業(yè)發(fā)展的希望并不是現(xiàn)有地勘基金和整裝勘查，而是民營礦業(yè)企業(yè)或新型國有混合礦業(yè)企業(yè)的做強(qiáng)，非壟斷的“中國鋁業(yè)”由盛而衰已經(jīng)說明了問題，國家礦業(yè)的強(qiáng)盛不是政府和國企市場壟斷就能建立的，未來的礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)切不可忽視這一點(diǎn)，礦業(yè)權(quán)市場化改革的核心是調(diào)整政府的行政權(quán)力和管理方式，要突破舊體制的投資束縛，多放活，規(guī)范礦業(yè)權(quán)資本市場，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大民營礦業(yè)生存空間。

事實(shí)上，只要市場上有需求，市場上就會自然產(chǎn)生供給，只是政府愿不愿意放開這個供給。礦業(yè)市場也是如此，我國礦業(yè)市場體系不完善，原因不是政府有沒有建立，而是政府鼓勵不鼓勵，支持不支持，允許不允許。如同路邊自發(fā)形成的馬路市場，政府可以允許、支持其發(fā)展，也可能不允許、不支持其發(fā)展，但政府不必要為了規(guī)范市場交易秩序，要求只能在政府建立的市場中交易。一個國家礦業(yè)的強(qiáng)大，不是這個國家管礦的政府強(qiáng)大，可以集中巨大的人力、財力辦大事，而是這個國家政府不僅強(qiáng)有力，而且有強(qiáng)大的礦業(yè)公司，西方發(fā)達(dá)國家莫不如此。

[1] 中華人民共和國國土資源部.中國國土資源年鑒(2014)[M].北京:中國國土資源年鑒編輯部，2014.

[2] 中華人民共和國國土資源部.全國礦業(yè)權(quán)市場運(yùn)行情況[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201207/t20120702_1116909.htm.

[3] 王永生.礦政管理中存在的問題及對策變——對2012年國土資源部百人調(diào)研31份調(diào)研報告的梳理[N].中國礦業(yè)報,2013-02-09.

[4] 國土資源部咨詢研究中心.礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)有關(guān)問題研究[R].2014.

Mineral rights market construction under “resource，assets and capital”:To review our mineral rights market established for sixteen years

WANG Xiao-hua1，CUI Xi-lin2

(1.China Geological Survey，Beijing 100037，China；2.National Geological Library of China，Beijing 100083，China)

The thesis reviews the main achievements on our mineral rights market construction since 1998，and summarizes the main problems and shortcomings under the sixteen years，and analyzes simply the reasons of causing the problems and shortcomings.We draws a conclusion our hope of national mining industry is not the Geological Exploration Fund and the fully equiped Geological Prospecting，it is helpful for adjusting our government administration power and the mothed of administration under overall deepening reform，and promoting the non-state mining company development in future.

mineral right；market；government；review

2014-05-15

中國地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目“礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略若干問題研究”資助(編號：1212011220306)

王小華(1975-)，女，碩士，副研究員，主要從事地質(zhì)調(diào)查管理。E-mail:wangxh@mail.cgs.gov.cn。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0075-04