農(nóng)村飲用水水源保護(hù)管理現(xiàn)狀及對策建議

閆麗娟，耿 直，袁建平

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

農(nóng)村飲用水水源保護(hù)是農(nóng)村飲水安全的第一道屏障。黨的十八大報(bào)告將水源保護(hù)放到突出位置，要求加強(qiáng)水源保護(hù)和用水總量管理。然而，長期以來，農(nóng)村水源保護(hù)管理工作滯后于農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，滯后于城市水源保護(hù)。為摸清我國農(nóng)村水源現(xiàn)狀，筆者2010—2012年選擇江蘇、重慶、甘肅等10?。ㄖ陛犑校┑?8個縣（市）作為典型地區(qū)，通過召開座談會、實(shí)地走訪、問卷調(diào)查等方式梳理出當(dāng)前我國農(nóng)村飲用水水源保護(hù)管理存在的主要問題，并提出相關(guān)對策建議。

一、農(nóng)村飲用水水源基本情況及保護(hù)管理開展的工作

根據(jù)全國第一次水利普查數(shù)據(jù)，截至2011年年底，我國共有農(nóng)村供水工程5887.46萬處，其中，集中式供水工程92.25萬處，分散式供水工程5 795.21萬處。農(nóng)村供水工程總受益人口8.12億人，其中，集中式供水工程受益人口5.49億人，分散式供水工程受益人口2.63億人。

2009年水利部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水資源保護(hù)工作的通知》，要求各地要制定有針對性的水源保護(hù)與監(jiān)督管理措施。許多地區(qū)根據(jù)要求將農(nóng)村水源保護(hù)納入工作安排，強(qiáng)化監(jiān)督管理。如浙江省編制了《浙江省農(nóng)村飲用水水源地現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》，通過開展“千村示范，萬村整治”行動，改善農(nóng)村水環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)村面源污染整治。同時，探索長效機(jī)制，以考核獎補(bǔ)的形式，引導(dǎo)各地加強(qiáng)水源地的治理與保護(hù)工作。水源地保護(hù)考核內(nèi)容主要有水源地管理范圍規(guī)定，界樁、告示牌、警示標(biāo)志的設(shè)立，巡查監(jiān)督制度的建立，水源季節(jié)性清污開展等。重慶市在全市39個區(qū)縣開展了農(nóng)村集中式飲用水水源地保護(hù)規(guī)劃工作，對農(nóng)村重要的供水規(guī)模大于500人的2 929處農(nóng)村集中式飲用水水源地編制工程和管理規(guī)劃并組織實(shí)施。江西省宜春市通過開展“碧水藍(lán)天”項(xiàng)目，關(guān)閉水源地周邊的禽畜、水產(chǎn)養(yǎng)殖場及企業(yè)，解除水庫養(yǎng)殖合同，禁止投肥養(yǎng)殖，設(shè)專人定期巡查水面，并建立了舉報(bào)獎勵制度。湖南省常德市出臺了《常德市農(nóng)村生活飲用水水源保護(hù)管理辦法》，對農(nóng)村水源地保護(hù)的管理職責(zé)、保護(hù)區(qū)劃定和經(jīng)費(fèi)來源等方面作出規(guī)定。

二、我國農(nóng)村飲用水水源保護(hù)管理存在問題

雖然各級水行政主管部門針對農(nóng)村飲用水水源保護(hù)開展了大量工作，但是在管理方面依然存在措施不到位、政策不落實(shí)、責(zé)任不明確等問題，總體上看，農(nóng)村飲用水水源保護(hù)主要存在以下幾個問題：

1.管理基礎(chǔ)相對薄弱

主要表現(xiàn)在3個方面：一是目前農(nóng)村飲用水水源數(shù)量、分布、污染源狀況等基本情況不明。未開展過大規(guī)模的農(nóng)村水源狀況監(jiān)測和調(diào)查，現(xiàn)狀情況多是局部的或是不清的。二是飲用水水源保護(hù)區(qū)劃工作沒有落實(shí)。由省級政府或者市級政府劃定的飲用水水源保護(hù)區(qū)僅占總飲用水水源地的35%，且已劃分飲用水水源保護(hù)區(qū)的縣（市）主要是針對城市大中型飲用水水源，絕大多數(shù)農(nóng)村集中式水源沒有劃分保護(hù)區(qū)，也未設(shè)置防護(hù)措施和標(biāo)志，環(huán)境衛(wèi)生較差，水源周邊農(nóng)戶、養(yǎng)殖場和農(nóng)田大量存在。三是農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和能力較弱。各地水利部門普遍缺乏開展飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測所必需的人員、技術(shù)和設(shè)施，不能進(jìn)行水源地水質(zhì)的日常動態(tài)監(jiān)測，無法及時發(fā)現(xiàn)水污染等問題，供水安全難以保障。

2.監(jiān)管體制沒有理順

按照我國法律法規(guī)，水源地保護(hù)工作由地方人民政府負(fù)責(zé)，國務(wù)院環(huán)保、水利、城建、衛(wèi)生等部門都有水源地監(jiān)管職責(zé)。就農(nóng)村水源地而言，國務(wù)院批復(fù)的《全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》規(guī)定，“水利部門商有關(guān)部門做好工程規(guī)劃編制，組織對初步設(shè)計(jì)和項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查等工作，組織指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施及運(yùn)行管理；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)提出地氟病、血吸蟲疫區(qū)及其他涉水重病區(qū)等需要解決飲水安全問題的范圍，針對性開展衛(wèi)生學(xué)評價(jià)和項(xiàng)目建成后的水質(zhì)監(jiān)測等工作；環(huán)保部門加強(qiáng)對農(nóng)村飲用水水源地的環(huán)境監(jiān)管，開展農(nóng)村飲用水水源地環(huán)境綜合整治”；就水行政部門而言，涉及農(nóng)村水源管理及有關(guān)工作的主要是農(nóng)水、水資源管理、水文和水利工程管理部門，農(nóng)水部門主要組織開展水源選址和農(nóng)村水廠及管網(wǎng)工程建設(shè)，水資源管理部門主要開展河湖水資源合理利用、節(jié)約用水、水資源保護(hù)等工作，水文部門承擔(dān)水質(zhì)監(jiān)測，水利工程管理部門負(fù)責(zé)水庫供水。根據(jù)調(diào)研，相關(guān)部門之間沒有形成協(xié)調(diào)機(jī)制，各項(xiàng)管理措施難以得到落實(shí)。大部分地區(qū)沒有設(shè)立專門針對飲用水水源保護(hù)的機(jī)構(gòu)，最基層的農(nóng)村水源一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理，管理能力有限。

3.相關(guān)規(guī)章制度亟待完善

我國現(xiàn)在還沒有針對飲用水水源地保護(hù)的綜合性法律法規(guī)，現(xiàn)階段飲用水水源地保護(hù)的法律制度主要散見于 《中華人民共和國水法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)，但是這些規(guī)定系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性不強(qiáng)，還不能滿足飲用水水源保護(hù)和管理的需要。農(nóng)村或村鎮(zhèn)供水一般是參照執(zhí)行已有的相關(guān)制度，但主要是針對農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和管理方面的，缺乏農(nóng)村飲用水水源及其周圍環(huán)境如何保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，幾乎沒有針對農(nóng)村飲用水水源監(jiān)測以及應(yīng)急保護(hù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)或制度。

4.管理資金投入不足

農(nóng)村水源多而散，治理和保護(hù)投入較大，除修建保護(hù)工程外，供水單位的補(bǔ)償和工程的后期維護(hù)也需要大量資金。目前無論是全國重要飲用水水源地還是農(nóng)村飲用水水源，都尚無專項(xiàng)資金支持。全國僅有個別縣市每年拿出少量資金投入到農(nóng)村飲用水水源保護(hù)工作中，普遍存在地方財(cái)政投入不足、群眾自籌資金比例偏高的現(xiàn)象。

三、農(nóng)村飲用水水源保護(hù)對策建議

1.保護(hù)目標(biāo)

根據(jù)我國農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的現(xiàn)狀和問題，建議農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的目標(biāo)是基本建成四大體系，從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)滯后的局面。一是建成有利于農(nóng)村水資源保護(hù)的制度體系。按照落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，加強(qiáng)制度建設(shè)，提高政府對農(nóng)村水資源保護(hù)的約束能力。二是建成農(nóng)村飲用水水源安全保障體系。通過統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理手段使農(nóng)村飲用水水源水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。三是建成農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的監(jiān)控預(yù)警體系。實(shí)時掌握水源地水量水質(zhì)狀況，科學(xué)合理應(yīng)對農(nóng)村集中式供水水源地污染事故。四是建成農(nóng)民自覺管理的參與式管理體系。加大宣傳和政策引導(dǎo)力度，形成農(nóng)民關(guān)心、支持和參與的良好局面，最終形成制度健全、保障有力、手段先進(jìn)、全民參與的水源地保護(hù)格局。

2.保護(hù)措施

圍繞上述目標(biāo)，建議重點(diǎn)從以下4個方面推進(jìn)農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)相關(guān)工作。

（1）堅(jiān)持規(guī)范有序，依法防控，強(qiáng)化法制建設(shè)

注重頂層設(shè)計(jì)。建議制定飲用水水源安全保護(hù)專門條例或飲用水水源安全保護(hù)法規(guī)，明確水源保護(hù)責(zé)任主體、職責(zé)、要求、內(nèi)容，提高水源保護(hù)的管理水平。建立和完善農(nóng)村飲用水水源保護(hù)制度體系，制定不同地區(qū)、不同類型水源地保護(hù)區(qū)劃分和管理辦法、水源地評估管理辦法、水源地監(jiān)測信息管理和發(fā)布規(guī)定。針對不同類型農(nóng)村飲用水水源，結(jié)合當(dāng)?shù)厮吹乃|(zhì)特點(diǎn)建立適宜的監(jiān)測技術(shù)體系，提出不同地區(qū)農(nóng)村飲用水水源保護(hù)與監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，制定風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)體系。

（2）堅(jiān)持規(guī)范管理，提高能力，保障飲水安全

落實(shí)工作責(zé)任制，建立部門協(xié)作機(jī)制。建議成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查農(nóng)村飲用水水源保護(hù)工作，使農(nóng)村飲用水水源保護(hù)工作得到有效開展。結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度，建立責(zé)任考核機(jī)制。水源保護(hù)工作不但是水利部門的重要任務(wù)，更是各級政府的重要職責(zé)。應(yīng)緊密結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理考核制度，在水源污染突出的地區(qū)，增加必要的水源安全達(dá)標(biāo)考核，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感和緊迫感。在落實(shí)考核指標(biāo)時對于農(nóng)村要突出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的作用，才能更大限度地推進(jìn)工作。

充實(shí)和強(qiáng)化基層監(jiān)管執(zhí)法力量，加強(qiáng)法律法規(guī)、業(yè)務(wù)技能、工作作風(fēng)教育培訓(xùn)，提高管理水平。加強(qiáng)農(nóng)村飲用水水源保護(hù)硬件設(shè)施建設(shè)，提高水源水質(zhì)監(jiān)測能力和應(yīng)急處置能力，選擇適宜農(nóng)村的水質(zhì)監(jiān)測方法和設(shè)備，實(shí)現(xiàn)自動控制和預(yù)警。

應(yīng)加強(qiáng)與農(nóng)村水資源保護(hù)有關(guān)的科學(xué)研究。依靠科技進(jìn)步和科技創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村水資源的合理開發(fā)和綜合治理，依靠科技手段防控突發(fā)性水污染事件。

（3）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，全民參與，鼓勵農(nóng)民參與式管理

充分結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)，提高農(nóng)民對加快農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的認(rèn)同程度，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與和支持農(nóng)村飲用水水源保護(hù)。通過補(bǔ)貼獎勵等方法，鼓勵建立包含水源和水環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的村規(guī)民約，成立農(nóng)民水源和水環(huán)境保護(hù)監(jiān)督小組，通過多種形式調(diào)動群眾參與農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的積極性主動性，形成強(qiáng)大合力。

加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)安全飲水意識。加強(qiáng)農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的宣傳和引導(dǎo)，充分利用新聞通氣會、記者招待會、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、廣告牌、公益短片等多種方式，大力宣傳農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)工作，提高全社會對農(nóng)村水資源保護(hù)的關(guān)注度。

（4）堅(jiān)持以人為本，人水和諧，建立資金扶持政策

形成多元化的投融資渠道。農(nóng)村水源地多而散，且經(jīng)濟(jì)落后，需要大量資金作為保障，工程建設(shè)資金可由中央、地方共同負(fù)擔(dān)。鼓勵地方積極拓寬投融資渠道，利用多元化融資解決基礎(chǔ)設(shè)施資金不足的問題。同時應(yīng)結(jié)合國家扶貧開發(fā)政策，對特困和中西部地區(qū)實(shí)行資金扶持。

加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。水源保護(hù)一般都是采用行政手段強(qiáng)令進(jìn)行，忽視了保護(hù)區(qū)群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，無法調(diào)動群眾和地方政府自覺保護(hù)飲用水水源的積極性。充分利用資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、市場補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)确绞?，建立適合農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，妥善解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水源保護(hù)之間的矛盾。

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