邊界河道采砂治理研究——以河北省石家莊市河道采砂治理為例

孟 祺

（河北省石家莊市水政監(jiān)察支隊，050000，石家莊）

河北省會石家莊市管轄區(qū)域內(nèi)有滹沱河、磁河（木刀溝）、沙河等 7條骨干行洪河道，全長652.3 km，總儲砂量約1.12億m3，砂資源儲備豐富。1990年以前，河道內(nèi)采砂活動較少，基本為小規(guī)模人力開采。至20世紀90年代，特別是1998年國家實施投資拉動政策，建筑市場陡然活躍，砂石料需求猛增，砂價越來越高，在社會需求和經(jīng)濟利益的雙重驅(qū)動下，河道非法采砂逐漸進入公眾視野。特別是邊界河段由于行政劃界不清、利益關(guān)系復雜、采砂規(guī)劃滯后、水利執(zhí)法軟弱等多種因素存在，出現(xiàn)了無證偷采、越界亂挖、超深作業(yè)、棄料亂堆濫積等亂象，不僅嚴重削弱了河道行洪能力，而且引發(fā)了邊界糾紛，聚眾械斗、群體上訪等一系列社會不穩(wěn)定現(xiàn)象時有發(fā)生，成為社會大眾關(guān)心關(guān)注的熱點和焦點。本文以石家莊市治理河道采砂為例，分析邊界河道采砂管理中存在問題及原因，并總結(jié)經(jīng)驗，以期對今后實踐有所裨益。

一、存在問題及原因分析

1.行政邊界劃分不清

由于河道的特殊性，河勢的變化以及流量的大小導致河中心線不斷演變，而河中心線往往是行政區(qū)域圖中的縣域分界線，這條線雖然在地圖中容易劃定，但一旦落到實地，僅憑肉眼是無法準確識別的，即使是民政部門的勘界人員到了現(xiàn)場也難下定論，對于河道采砂管理部門，其難度可想而知。

2.各方利益紛爭復雜

在邊界河道，特別是砂石資源豐富的河段，水事糾紛經(jīng)常發(fā)生的癥結(jié)在于兩岸對砂源的爭執(zhí)。有的是同市不同縣，有的是同縣不同村，兩岸采砂人員往往“以河為壑”，視砂場為戰(zhàn)場，視對方為對手，寸“砂”必爭，長期對峙，加上部分沿河鄉(xiāng)村集體法制觀念淡薄，非法發(fā)包河道砂石資源，社會黑惡勢力借勢滲透，給社會秩序帶來極大的不安定因素。2003年石家莊市河道采砂專項整治以前，磁河行唐靈壽交界段就發(fā)生多起因搶占砂資源而釀成的刑事案件，導致群眾投訴、上訪不斷，占用了政府極大的人力、物力、財力。

3.缺乏統(tǒng)一采砂規(guī)劃

邊界河道采砂規(guī)劃不統(tǒng)一，是產(chǎn)生邊界河道采砂亂象的另一個重要原因。在2008年《河北省河道采砂管理規(guī)定》出臺前，由于法律法規(guī)對河道采砂規(guī)劃的規(guī)定不健全，河北省許多市、縣沒有規(guī)劃或規(guī)劃不統(tǒng)一，特別是在邊界河道，規(guī)劃編制單位僅考慮本行政區(qū)域內(nèi)的利益和因素，往往忽視河對岸情況，不僅會使雙方采砂者產(chǎn)生糾紛，更會對河勢穩(wěn)定帶來不利影響，增加了水行政主管部門管理難度。

4.行政執(zhí)法力量薄弱

邊界河道的特點使違法者與執(zhí)法者“打游擊”，因受執(zhí)法權(quán)限制，特定水政執(zhí)法部門只能對本行政區(qū)域內(nèi)的河道采砂進行巡查和執(zhí)法，否則將承擔“越界執(zhí)法”的后果。而在邊界河道，當某個縣（市）開展打擊活動時，違法者經(jīng)常利用采砂機械轉(zhuǎn)移快的特點，迅速逃逸到河道另一側(cè)，給水政執(zhí)法造成極大困難。同時，由于專職執(zhí)法隊伍偏少、執(zhí)法人員業(yè)務素質(zhì)偏低、執(zhí)法裝備及交通工具落后等因素的存在，使得這種困難程度成倍增加。

二、管理模式探討及對策

1.確權(quán)劃界，明晰河道管理范圍

在河道確權(quán)劃界方面，河北省走在了全國前列。按照《河北省人民政府關(guān)于加快河道現(xiàn)代化體系建設的意見》要求，到2014年年底前，完成匯水面積200 km2以上的河道管理范圍劃定和豎樁標界工作，明確河道的管理范圍。主要行洪河道、跨設區(qū)市河道重要河段和設區(qū)市之間邊界河道的管理范圍，由省水行政主管部門會同省相關(guān)部門組織劃定，報省政府審批；其他河道管理范圍由市、縣水行政主管部門劃定，報同級政府審批，并報省水行政主管部門備案。目前省屬的滹沱河、沙河的劃界豎樁方案以及市屬的6條主要行洪河道的劃界豎樁方案已編制完畢并經(jīng)政府審批，其中市屬6條河道的劃界豎樁已進入實施階段，預計2015年10月底前完成。通過確權(quán)劃界，使廣大群眾了解河道執(zhí)法范圍和堤防保護范圍，斷絕了非法采砂者“打擦邊球”的念頭，為依法治水、依法行政打下了堅實基礎(chǔ)。

2.統(tǒng)一規(guī)劃，化解邊界河道矛盾

按照 《河北省河道采砂管理規(guī)定》要求，主要行洪河道的采砂規(guī)劃，由省人民政府水行政主管部門編制；一般行洪河道的采砂規(guī)劃，由設區(qū)市或縣級人民政府水行政主管部門編制；跨設區(qū)市的一般行洪河道的采砂規(guī)劃，由省人民政府水行政主管部門組織有關(guān)設區(qū)市編制。在邊界河道，根據(jù)具體情況，在省或市水行政主管部門的統(tǒng)一組織下，委托一家有相應資質(zhì)的水利勘測設計單位編制規(guī)劃報告，統(tǒng)籌考慮各方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對砂石料需求，合理確定各方年度采砂控制總量及分配規(guī)劃、運砂路線、回填方式等，充分征求各方面意見，最終達到區(qū)域平衡、互利共贏的目的。

目前，河北省水利廳負責的滹沱河、沙河（石家莊、保定交界河段）河道采砂規(guī)劃均已委托省級水利勘測設計院編制完成，市水務局負責的磁河（木刀溝）、槐河、沙河、泲河也委托擁有甲級資質(zhì)的水利勘測設計單位編制完成，并經(jīng)過市政府審批。這對于河北省河道采砂納入正規(guī)化、法制化軌道具有里程碑式的意義。

3.通力合作，嚴打河道非法采砂

河道采砂治理，特別是邊界河道采砂，涉及防洪安全、生態(tài)環(huán)境、社會治安、利益分配等諸多方面，屬于綜合性社會系統(tǒng)工程，因此應嚴格落實地方行政首長負責制，由地方政府出面組織，水務部門牽頭，公安、工商、交通等多部門參與，統(tǒng)一行動，協(xié)調(diào)配合，對非法采砂采取高壓態(tài)勢。同時，聯(lián)合執(zhí)法機制要常態(tài)化、制度化，成立聯(lián)席會議，定期開展工作。合作的主體既包括橫向的相鄰區(qū)域水務部門之間，又包括縱向的水務、公安、工商、交通等職能部門之間，這樣對河道內(nèi)非法采砂者形成合圍之勢，使他們不敢偷采、不愿偷采、不能偷采，促進規(guī)范、有序的河道采砂秩序逐漸形成。

4.友好協(xié)商，簽訂邊界管理協(xié)議

為有效預防水事糾紛發(fā)生，維護邊界河道水事秩序穩(wěn)定，在上一級主管部門協(xié)調(diào)下，相鄰河道水行政主管部門通過友好協(xié)商，就邊界河道管理有關(guān)事項達成協(xié)議，并劃定“管理界”，是解決邊界非法采砂的好方法。比如在石家莊市滹沱河正定長安區(qū)段，由于區(qū)劃調(diào)整，行政邊界一直未落到實處。為分清權(quán)限，厘清責任，市水務局協(xié)調(diào)長安、正定兩家水務部門現(xiàn)場踏勘，以長安區(qū)、正定縣行政區(qū)劃紀要為參考，以滹沱河主河槽中心線為依據(jù)，以GPS為技術(shù)手段，以有利管理、協(xié)商一致為原則，進行“河道管理界”劃分。劃界工作結(jié)束后，雙方簽署了《長安區(qū)、正定縣河道管理界協(xié)議》，并沿定位界樁的線路進行了界樁埋設，該河段的非法采砂活動大大減少。

5.依法許可，理順采砂管理秩序

對于河道采砂，本著疏堵結(jié)合的思路，除對兩岸村莊、控導工程、道路橋梁有影響的河段劃為禁采區(qū)外，其余河段鼓勵有采砂意向的單位和個人向水行政主管部門辦理采砂證，使采砂活動納入合法、規(guī)范、有序之路。比如在磁河行唐靈壽交界河段，從2003年開始，市級水務部門委托設計單位編制了《磁河朔黃鐵路橋至高速公路橋段河道采砂治理規(guī)劃》，協(xié)調(diào)邊界兩縣，嚴格按照規(guī)劃—論證—申請—審查的程序進行許可，在許可證上對每一個砂坑具體位置、范圍、深度、恢復方式及時間節(jié)點作出明確規(guī)定，認真把好每一道工序，審批發(fā)放了10個采砂證，該河段采砂秩序發(fā)生明顯變化。一是在管理關(guān)系上，采砂戶從敵視對立轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極配合，從不服管理轉(zhuǎn)化為主動協(xié)商，從不繳納采砂管理費、清障保證金轉(zhuǎn)化為兩費齊繳；二是在采砂秩序上，從亂采濫挖走向科學有序作業(yè)；三是在采砂形式上，由各自為戰(zhàn)向聯(lián)合開發(fā)轉(zhuǎn)變，利益共享，風險共擔，相互監(jiān)督；四是在治安秩序上，采砂戶之間從持械斗毆向和諧共處轉(zhuǎn)變，專項治理取得明顯效果。

6.加強宣傳，營造良好輿論氛圍

打擊邊界河道非法采砂，輿論宣傳必須到位。近年，石家莊市所轄市、縣水行政主管部門在沿河鄉(xiāng)村充分利用喇叭廣播、發(fā)放明白紙、張貼標語等群眾易懂的方式，宣講河道采砂法律法規(guī)以及非法采砂的危害性，并公開舉報電話，發(fā)動起沿河群眾與河道內(nèi)各種非法行為打 “人民戰(zhàn)爭”。同時積極溝通電臺、電視臺、報社等新聞媒體“帶著記者去執(zhí)法”，對我們的聯(lián)合行動、專項打擊追蹤報道，滾動播出，既起到了對不法分子的震懾作用，又增強了廣大干部群眾的法制觀念，還提升了水政執(zhí)法隊伍的外在形象，實現(xiàn)了基層普法與水利事業(yè)雙贏。

三、管理體會

1.站在全局看問題是管好邊界河道采砂的前提

要學會統(tǒng)籌兼顧，在確保河道行洪安全這個大前提下，充分發(fā)揮主觀能動性，使各方面的利益得到平衡，實現(xiàn)河道采砂管理的科學、規(guī)范、有序。比如在石家莊市與保定市交界的沙河河道，在2008年以前，由于缺乏規(guī)劃，兩岸的采砂戶經(jīng)常攀比開采，甚至越界開采，矛盾隨時可能激化。經(jīng)過多次現(xiàn)場調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)保定方面的采砂船只多，并存在越界開采，而石家莊市行唐側(cè)僅有兩條采砂船，雖然不存在越界開采，但由于縣水務局尚未審批其采砂申請，因此也屬于無證采砂。如果只站在本市、本部門的角度看問題，必然不利于問題的解決，因此我們在堅決關(guān)停行唐砂場后，與保定方面密切溝通，協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法，同時將沙河非法采砂的情況向省水利廳、市政府做了緊急報告，使上級領(lǐng)導及時了解事態(tài)發(fā)展進程。經(jīng)過省市多次協(xié)調(diào)，該河段采砂逐漸趨于穩(wěn)定。2012年3月，在省水利廳的組織下，由省級水利水電勘測設計部門對此交界河段編制了河道采砂規(guī)劃報告，對河道采砂進行總體規(guī)劃，相關(guān)兩縣依法依規(guī)進行采砂行政許可、管理，和諧、有序的河道采砂局面已然形成。

2.加強團結(jié)合作是管好邊界河道采砂的關(guān)鍵

邊界河道采砂管理難，既有歷史遺留問題，又有現(xiàn)實矛盾。因此邊界河道的水務部門和其他相關(guān)職能部門要協(xié)調(diào)聯(lián)動、積極配合，站在維護群眾共同利益的高度，從團結(jié)合作、共同發(fā)展的愿望出發(fā)，妥善地處理采砂矛盾糾紛，構(gòu)建和諧的河道采砂秩序。自2003年以來，每逢禁采期石家莊市就啟動河道采砂聯(lián)席會議機制，集中開展聯(lián)合執(zhí)法行動。在專項行動中，水務局負責行政執(zhí)法，嚴格做到處罰程序合法、適用條款準確、制作筆錄清晰；公安局負責維護執(zhí)法人員人身安全，并對水事違法涉嫌犯罪案件進行查處；安監(jiān)局與交管局負責對危及橋梁、堤壩等基礎(chǔ)設施的采砂行為進行技術(shù)鑒定，紀檢委負責對采砂管理中公職人員涉嫌職務犯罪展開調(diào)查。各部門各負其責，各司其職，形成執(zhí)法合力。

3.注重創(chuàng)新是管好邊界河道采砂的動力

要注重通過管理方式的創(chuàng)新搞好采砂管理。只有不斷研究新情況，想出解決問題的新方法才能破解邊界河道管理這個難題。比如行政區(qū)劃調(diào)整以來，原正定縣的許多沿河村莊現(xiàn)劃歸長安區(qū)管理，但地圖上的區(qū)劃邊界很難落到實地，即使是主管區(qū)劃的民政部門也很難說清楚，導致該河段非法采砂涌現(xiàn)。經(jīng)過市、縣河道管理人員多次下現(xiàn)場、做調(diào)研，逐漸形成了這樣的思路，劃定一條管理界，只要雙方水行政主管部門沒有意見，就按照這條邊界行使管理權(quán)；同時，管理界與行政界沒有關(guān)系，僅為河道管理的方便設定，不需要民政部門確定，也避免了對原有邊界矛盾的激化。劃界結(jié)束后，兩地水務部門在市水務局的見證下，埋設管理界樁，杜絕了非法采砂者繼續(xù)打擦邊球的想法，邊界河道采砂秩序?qū)崿F(xiàn)了由亂到治。

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