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    小農(nóng)水重點縣財政投入資金績效評價——以江蘇省常州市武進區(qū)為例

    2015-07-25 05:03:54
    中國水利 2015年10期
    關(guān)鍵詞:武進區(qū)重點縣農(nóng)田水利

    張 勇

    (江蘇省常州市水利工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督站,213022,常州)

    我國財政管理已進入以支出管理為重點的新階段。近年,中央和地方對農(nóng)村水利投資規(guī)模不斷擴大,2009年財政部、水利部在全國范圍內(nèi)啟動了小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)項目,并制定了中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法和績效考評辦法,依據(jù)績效考評辦法,對各地重點縣建設(shè)逐年進行考核。作為全國首批推進項目建設(shè)的地區(qū),江蘇省常州市小型農(nóng)田水利重點縣項目迄今為止已進行兩輪,所轄溧陽、金壇兩個縣級市及武進、新北兩個涉農(nóng)區(qū)均躋身于重點縣行列。工程建設(shè)過程中,江蘇省財政廳、水利廳與常州市及所轄市(區(qū))財政、水利部門均落實相應(yīng)機構(gòu)和措施,同步開展項目績效評價。經(jīng)過數(shù)年實踐,評價工作越來越規(guī)范、客觀、公正、合理,但仍需進一步完善。

    一、小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)績效評價開展情況

    常州市中央財政小型農(nóng)田水利重點縣按照集中資金投入、連片配套改造、以縣為單位整體推進的工作部署,首輪建設(shè)任務(wù)已基本完成。武進區(qū)已率先通過驗收,成為江蘇省首批完成首輪治理任務(wù)的縣(區(qū))。武進區(qū)2012年度建設(shè)項目作為2013年度江蘇省級主管部門組織評價的75個重點項目之一,于2012年6月立項,2013年1月至2013年6月組織施工。2013年5月中旬開展項目績效評價,具體程序:由武進區(qū)水利、財政部門先自行按照要求自評,形成自評報告,并填報績效考評情況統(tǒng)計表、小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金縣級績效考評量化指標(biāo)表報江蘇省水利廳農(nóng)水處。省財政廳、水利廳會同各市財政局、水利局,同時聘請會計師事務(wù)所作為第三方機構(gòu)共同組成績效考評小組進行實地考評。評價依據(jù)包括《財政部、水利部關(guān)于實施中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)的意見》《江蘇省小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)工程補助專項資金管理辦法》《江蘇省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法》《江蘇省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金績效考評暫行辦法》以及小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)方案、實施方案等規(guī)范文件。

    考評組在聽取情況匯報、查閱檔案資料、查看施工現(xiàn)場、走訪項目區(qū)干部群眾,以及對縣區(qū)自評材料復(fù)核的基礎(chǔ)上,對照《江蘇省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金縣級績效考評量化指標(biāo)表》逐項算出定量指標(biāo),得出綜合評價,形成績效報告,上報省財政、省水利廳并作為資金獎補及下年項目申報依據(jù),同時由省上向全省通報。武進區(qū)2012年度績效考評(省級)指標(biāo)見表1。

    表1 江蘇省2012年度小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金縣級績效考評量化指標(biāo)(武進區(qū))

    從會計師事務(wù)所呈報的報告看,武進區(qū)重點縣項目基本做到按當(dāng)年計劃進度按時完成建設(shè)內(nèi)容,在組織管理、資金運用上也能滿足規(guī)定要求。在最關(guān)鍵的實施效益分析上,報告認為:武進區(qū)通過實施重點縣項目,一是改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,新增、改善灌溉面積 1.27萬畝 (15畝=1 hm2,下同),年增供水能力 170 萬 m3,項目區(qū)每年可節(jié)水63.5萬m3(均為預(yù)測數(shù)),基本達到“旱能灌、澇能排”;二是增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力,在改善項目區(qū)灌溉條件、緩解項目區(qū)水資源短缺矛盾的同時,保障了11.65萬畝圩區(qū)遭遇50年一遇洪水不受澇;三是項目實施極大地調(diào)動了群眾對農(nóng)村水利建設(shè)投入的積極性,促進了水利現(xiàn)代化管理水平不斷提高,減少了水事糾紛,有利于社會穩(wěn)定。

    二、項目績效評價工作分析

    從橫向比較情況看,武進區(qū)2012年度重點縣項目的規(guī)范性較好,總評得分95分,達到優(yōu)秀等級。但是仍存在不少問題,其中一些是項目實施本身的問題,也有一些是當(dāng)前績效評價的共性問題。

    1.績效評價的效用性不足

    項目績效評價主要作用,一是在項目運作過程中通過評價,規(guī)范運作行為,提高項目資金使用績效;二是在下一步項目安排和財政資金支持上,以績效評價結(jié)果為主要依據(jù),約束實施單位的行為。但在本次績效評價中,這兩大作用的發(fā)揮還需進一步強化。首先,本次評價是在年度任務(wù)基本完成后開展的,規(guī)范作用不能溯及評價前。為了使重點縣建設(shè)持續(xù)深入推進,國家、省雖然已在文件規(guī)定中強調(diào)了“對績效評價不合格的縣,取消重點縣資格;已提前撥付的下一年度資金,由省級財政、水利部門調(diào)整用于獎勵績效評價優(yōu)秀的重點縣”獎懲措施,但對建設(shè)類項目而言,項目只要開工并完成大部分任務(wù),除非出現(xiàn)重大程序性錯誤,一般都不會也不可能出現(xiàn)被判定不合格核銷資金的情況,致使獎罰規(guī)定一定程度上成了評先獎優(yōu)的手段,約束作用發(fā)揮仍不夠明顯。

    2.績效評價的時效期還應(yīng)延長

    農(nóng)田水利投資項目周期長,財政資金的投入與完成結(jié)果存在時滯,以項目財政資金的投入和產(chǎn)出進行分析,其績效無疑要經(jīng)歷較長的階段才能體現(xiàn)。本次評價時間緊促,從發(fā)文通知到組織實施、完成評價僅用半個月時間,距項目立項也不到1年時間,治水成效尚未完全體現(xiàn),實施效益只能以項目受益范圍以往經(jīng)驗進行估計,評價結(jié)果自然難以充分體現(xiàn)。

    3.績效評價的科學(xué)性還需提升

    重點縣績效評價指標(biāo)體系是一套能充分揭示項目財政資金管理流程的評價工具。合理的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準,能夠最大程度地消除外在因素影響,真實反映項目績效情況?,F(xiàn)行指標(biāo)體系(見表1)應(yīng)該說基本涵蓋了績效評價有關(guān)要素,能較充分反映項目推進績效情況,但仍有不足之處。首先,指標(biāo)權(quán)重設(shè)計仍偏重于合規(guī)性,未能充分體現(xiàn)資金效益考核;再次,作為與群眾利益直接相關(guān)的支農(nóng)項目,缺失受益人感知度指標(biāo),顯然無法表達績效的完整性;第三,作為政府性項目,應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟效益之外有更多社會效益、環(huán)境效益等目標(biāo),但其社會效益訴求未能在指標(biāo)體系中合理體現(xiàn)。其他還有一些技術(shù)上的瑕疵,如:績效評價報告對外透明度不高,指標(biāo)等次設(shè)置的不連續(xù)(優(yōu)秀與良好之間只有一個1分的空白區(qū)間、合格與不合格之間只有1分的空白區(qū)間),指標(biāo)分值設(shè)置上不盡合理。

    三、績效評價改進方向

    財政投入績效評價的目的是希望能夠通過評價,有效提高資金的使用績效,規(guī)范投資項目的運作方式,使有限的財政資金發(fā)揮更大的作用。從目前看,重點縣績效評價還存在有待完善的地方,建議:

    1.拓展績效評價組織參與主體范圍

    小型農(nóng)田水利重點縣項目績效評價作為財政支農(nóng)資金績效評價有機組成,客觀性是其賴以存在的基礎(chǔ)。統(tǒng)一標(biāo)準確定后,要最大程度地實現(xiàn)評價的客觀性,就必須要確保組織參與者有足夠的代表性。就本次評價而言,參與評價的,不僅應(yīng)當(dāng)有省、市財政、水利部門和中介實施單位,還應(yīng)包括項目區(qū)鎮(zhèn)的農(nóng)戶代表和基層農(nóng)技專家。項目區(qū)農(nóng)戶代表作為目標(biāo)對象,對政策及項目執(zhí)行效果感受最真實、最直接,滿意度首先應(yīng)在成果中予以最充分體現(xiàn)。農(nóng)技專家、專業(yè)人士作為實施決策方的“外腦”,也能為項目建設(shè)和管理提供有益的技術(shù)支撐。從現(xiàn)在的情況看,農(nóng)戶代表參政、議事能力素養(yǎng)培養(yǎng)和最終成熟還需一個長期的漸進過程,近階段應(yīng)該重點抓好專家?guī)旖ㄔO(shè)。專家?guī)鞈?yīng)廣泛吸收農(nóng)業(yè)、農(nóng)技等水利系統(tǒng)外的專業(yè)人員,人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主,以確保項目建設(shè)方、施工管理方和長效管護方的無縫銜接,確保得出最為接近客觀的結(jié)果,指導(dǎo)工作實踐。

    2.提升績效評價規(guī)范程度

    針對財政支農(nóng)水利項目周期長、效益顯現(xiàn)時間差大、績效評價時效性問題突出的現(xiàn)狀,要大力推進項目績效評價的制度化、常態(tài)化。重點解決三方面問題:一是明確評價范圍,應(yīng)把關(guān)系項目受益區(qū)切身利益的內(nèi)容都列入范圍,并以制度形式予以確定,使評價工作成為項目實施的一部分,在項目實施的同時就開展評價的相關(guān)工作,解決前期評價不到位的問題,改變評價工作可有可無的地位。二是理順工作程序,項目實施到哪個環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)做哪些評價、如何去做,都要以制度形式加以規(guī)范。 三是要通過制度確保評價工作及時獲得充分信息,以便形成準確的評價結(jié)果,為及時調(diào)控提供支撐。四是要抓緊建立投資項目后評價制度,所有重點縣項目均可考慮在項目竣工驗收后1~3年內(nèi)進行后評價,評價內(nèi)容包括項目目標(biāo)和過程評價及持續(xù)性評價,提出今后農(nóng)田水利發(fā)展對策建議,供后續(xù)項目參考。

    3.改進績效評價的指標(biāo)體系

    績效評估中指標(biāo)的確定,一直都是績效評估工作中的難題。一個指標(biāo)體系的確立,需反映項目從立項、規(guī)劃設(shè)計、施工到竣工驗收、投入使用的整個過程,現(xiàn)行指標(biāo)體系設(shè)計的4個一級、12個二級評價要素,投入類評價指標(biāo)、過程類指標(biāo)、效益類評價指標(biāo)等定量化指標(biāo)和定性化指標(biāo)已比較完備,只要對相關(guān)內(nèi)容進行充實和調(diào)整即可。建議:一是在財務(wù)管理類指標(biāo)中增加配套投入比例的內(nèi)容。無論是經(jīng)濟發(fā)達還是相對落后的縣區(qū),配套資金應(yīng)有比例,這一項遠比完成定量的年度投入重要。二是增加相應(yīng)非財務(wù)指標(biāo)。增加群眾滿意度、資源有效利用、管理創(chuàng)新三項指標(biāo),可以督促實施者與鎮(zhèn)村加強互動,使群眾把所感知的信息及時傳給建設(shè)單位,確保項目效益的最大化,同時,這也符合新形勢下推進基層民主建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的需要。

    [1]財政部,水利部.關(guān)于實施中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)的意見[R].2009.

    [2]江蘇省財政廳,江蘇省水利廳.江蘇省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金績效考評暫行辦法[R].2010.

    [3]致同會計師事務(wù)所.常州市武進區(qū)2012年度小型農(nóng)田水利重點縣績效考評檢查情況專項報告[R].2013.

    [4]王務(wù)華.公共財政投資農(nóng)田水利效益分析及建議[J].中國水利,2013(11).

    [5]趙瑩.水利預(yù)算績效管理工作的思考與建議[J].中國水利,2014(4).

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