試解讀《存款保險(xiǎn)條例（征求意見(jiàn)稿）》

陳玉博+李瑛

2014年11月底，中國(guó)人民銀行發(fā)布《存款保險(xiǎn)條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”），標(biāo)志著醞釀多年的我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施已經(jīng)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)階段。作為征求意見(jiàn)稿所規(guī)定的“投保機(jī)構(gòu)”中存款占比最大的一類(lèi)“吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”，商業(yè)銀行是存款保險(xiǎn)制度直接規(guī)范的主要對(duì)象。在我國(guó)存款保險(xiǎn)制度逐步推行的過(guò)程中，各方對(duì)存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)及其在穩(wěn)定銀行金融體系和構(gòu)建國(guó)家金融安全網(wǎng)方面的影響和作用，都進(jìn)行了廣泛而深入的評(píng)估。因此，對(duì)于央行此次發(fā)布的征求意見(jiàn)稿中的一些主要條款，業(yè)界也有一定的預(yù)期，預(yù)計(jì)商業(yè)銀行對(duì)存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)的響應(yīng)總體將較為平穩(wěn)。不過(guò)，考慮到征求意見(jiàn)稿在行政立法中的分量，討論征求意見(jiàn)稿的一些重要規(guī)定對(duì)商業(yè)銀行的影響仍然有益于形成更為清晰的市場(chǎng)預(yù)期。目前來(lái)看，主要影響將集中在存款重新分布現(xiàn)象、道德風(fēng)險(xiǎn)水平和風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率的信號(hào)傳遞功能等三大方面。

存款重新分布逐步釋放

征求意見(jiàn)稿對(duì)存款賠付限額的現(xiàn)有規(guī)定顯然已經(jīng)考慮到潛在的存款重新分布現(xiàn)象（也可以稱(chēng)為“存款搬家”）。通常情況下，賠付限額的設(shè)立將誘發(fā)存款在銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性再分配，從而提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平，即存款重新分布。征求意見(jiàn)稿將同一存款人在同一投保機(jī)構(gòu)的存款賠付限額設(shè)定為50萬(wàn)元，約為2013年我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的12倍，遠(yuǎn)高于2～5倍的國(guó)際一般水平。根據(jù)央行對(duì)我國(guó)2013年年底存款現(xiàn)狀的測(cè)算，50萬(wàn)元的存款賠付限額可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。即在50萬(wàn)元的存款賠付限額下，僅0.37%的存款人面臨部分存款不能被保險(xiǎn)賠付所覆蓋的局面。征求意見(jiàn)稿對(duì)存款限額的規(guī)定顯示，存款保險(xiǎn)制度建立初期的主要作用是為實(shí)現(xiàn)銀行金融機(jī)構(gòu)存款從隱性擔(dān)保向顯性保險(xiǎn)的制度性過(guò)渡。如果居民人均收入水平和存款增速高于未來(lái)存款賠付限額的調(diào)整增速，那么存款賠付限額的相對(duì)保障水平將有所下降，從而對(duì)更多存款人的存款銀行選擇和存款分配產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

除保險(xiǎn)賠付限額外，銀行經(jīng)營(yíng)的基本風(fēng)險(xiǎn)因素仍然是存款人選擇銀行和分配存款等因素。對(duì)于不能被保險(xiǎn)賠付全額覆蓋的存款人來(lái)說(shuō)，由于這一部分存款人實(shí)際上涵蓋多數(shù)大額企業(yè)存款和個(gè)人存款，其實(shí)際存款占比可能明顯高于上述0.37%的存款人占比。不過(guò)，對(duì)存款人來(lái)說(shuō)，存款是否為存款保險(xiǎn)所覆蓋并非是影響其潛在存款重新分布決策的唯一因素，且對(duì)于存款數(shù)額較大的存款人，銀行間的存款重新分配并不足以完全解決存款賠付限額問(wèn)題。銀行總體規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)控制水平等銀行經(jīng)營(yíng)的基本風(fēng)險(xiǎn)因素仍然將在存款人選擇存款銀行和分配存款的過(guò)程中發(fā)揮重要作用。因此，經(jīng)營(yíng)管理水平的提高仍然是廣大商業(yè)銀行提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的主要激勵(lì)因素。隨著我國(guó)商業(yè)銀行總體經(jīng)營(yíng)管理水平的提高，特別是發(fā)展相對(duì)較晚的中小商業(yè)銀行和民營(yíng)銀行的發(fā)展，存款保險(xiǎn)制度帶來(lái)的存款重新分布激勵(lì)因素的重要性才會(huì)逐步提高。

此外，所有制和規(guī)模的實(shí)質(zhì)區(qū)別仍然會(huì)實(shí)質(zhì)上影響存款人的預(yù)期和決策。盡管征求意見(jiàn)稿確立了國(guó)有銀行和民營(yíng)銀行之間、大型銀行和中小銀行之間在存款保險(xiǎn)制度面前一切平等的市場(chǎng)地位，客觀上為存款人對(duì)民營(yíng)銀行和中小銀行的市場(chǎng)信息提供了明確的制度保障，但是從市場(chǎng)預(yù)期來(lái)看，國(guó)有銀行仍然更可能得到國(guó)有出資人的直接救濟(jì)，而大型銀行則通常具有“系統(tǒng)重要性”加成，而對(duì)于民營(yíng)銀行和中小銀行存款的制度保障，更多的只是從“隱性”向“顯性”的等價(jià)轉(zhuǎn)換。隨著國(guó)有銀行和大型銀行經(jīng)營(yíng)約束的進(jìn)一步“硬化”，所有制和規(guī)模等因素對(duì)存款決策的實(shí)質(zhì)影響才會(huì)逐步減少，存款保險(xiǎn)制度的作用才能得到更多體現(xiàn)。

“道德風(fēng)險(xiǎn)”水平走向不定

對(duì)保險(xiǎn)制度誘發(fā)潛在“道德風(fēng)險(xiǎn)”的擔(dān)憂(yōu)，是國(guó)際上存款保險(xiǎn)制度實(shí)施中面臨的普遍性問(wèn)題。一般而言，保險(xiǎn)制度可能誘發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”兩個(gè)方面的重要風(fēng)險(xiǎn)。與“逆向選擇”風(fēng)險(xiǎn)的防范相比，“道德風(fēng)險(xiǎn)”的防范難度較大。盡管對(duì)“道德風(fēng)險(xiǎn)”已有所防范，但是即使已經(jīng)實(shí)施存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家也不乏出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”誘發(fā)銀行業(yè)危機(jī)的案例。20世紀(jì)80年代，美國(guó)儲(chǔ)蓄與貸款協(xié)會(huì)的大規(guī)模破產(chǎn)危機(jī)甚至導(dǎo)致聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)基金被耗盡的后果。2008年金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司已經(jīng)關(guān)閉和處置了數(shù)百家銀行。盡管銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的產(chǎn)生當(dāng)然不能盡數(shù)歸因?yàn)椤暗赖嘛L(fēng)險(xiǎn)”，但是存款保險(xiǎn)制度確實(shí)一定程度上影響了銀行金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)偏好。這種影響往往又能在危機(jī)發(fā)生過(guò)程中得到集中體現(xiàn)。

基于對(duì)防范保險(xiǎn)制度誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的重要性的認(rèn)識(shí)，征求意見(jiàn)稿也制定了相應(yīng)的嚴(yán)密規(guī)定。征求意見(jiàn)稿通過(guò)強(qiáng)制性保險(xiǎn)規(guī)定防范了“逆向選擇”風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)通過(guò)賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)部分“查核”功能以及實(shí)施基本費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率相結(jié)合的保險(xiǎn)費(fèi)率制度對(duì)“道德風(fēng)險(xiǎn)”帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)偏好變化進(jìn)行防范。但是規(guī)定的嚴(yán)密性更多是從制度設(shè)計(jì)上考慮，規(guī)定的落實(shí)是否能夠達(dá)到上述嚴(yán)密性要求，有待于存款保險(xiǎn)制度具體實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)防范和管理能力的提升。

從靜態(tài)的角度看，存款保險(xiǎn)制度似乎降低了我國(guó)銀行業(yè)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”水平?？紤]到我國(guó)存款保險(xiǎn)制度以顯性保險(xiǎn)替代隱性擔(dān)保的實(shí)質(zhì)性特征，即使不實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，我國(guó)銀行金融體系仍然面臨潛在的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。正因?yàn)槿绱耍c隱性擔(dān)保相比，由于顯性保險(xiǎn)明確了保障程度且從制度上確立了接管、重組和破產(chǎn)規(guī)則，一些研究認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)有利于降低我國(guó)銀行業(yè)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”水平。

然而，從動(dòng)態(tài)分析的視角來(lái)看，存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后，商業(yè)銀行“道德風(fēng)險(xiǎn)”水平的走向可能并不確定。當(dāng)前，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度實(shí)施的時(shí)間窗口正值金融業(yè)全面深化改革、金融創(chuàng)新加快發(fā)展的時(shí)期。一方面，利率市場(chǎng)化改革的加快推進(jìn)使得我國(guó)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)環(huán)境發(fā)生了本質(zhì)性變化。另一方面，以互聯(lián)網(wǎng)金融的崛起為代表的金融創(chuàng)新使得商業(yè)銀行的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式也受到明顯沖擊。在新形勢(shì)下，商業(yè)銀行現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)格局面臨競(jìng)爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn)。各商業(yè)銀行普遍面臨業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)品創(chuàng)新的需求，對(duì)新業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，由于商業(yè)銀行往往缺乏成熟的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)桿，存款保險(xiǎn)制度下對(duì)“道德風(fēng)險(xiǎn)”防范難度勢(shì)必加大。一些商業(yè)銀行，特別是中小商業(yè)銀行和民營(yíng)銀行將當(dāng)前的金融業(yè)改革和創(chuàng)新視作提升市場(chǎng)地位的機(jī)遇，將存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施作為存款市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)和市場(chǎng)份額擴(kuò)大的重要砝碼，同時(shí)，可能采取更加激進(jìn)的趕超型經(jīng)營(yíng)管理策略，其“道德風(fēng)險(xiǎn)”水平也可能會(huì)有所提高。

風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率將成正向激勵(lì)

征求意見(jiàn)稿中對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率的設(shè)定較低，因此對(duì)商業(yè)銀行利潤(rùn)水平的影響較小。由于需要交納一定的保費(fèi)，存款保險(xiǎn)制度也會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的利潤(rùn)水平等產(chǎn)生一定的直接影響。不過(guò)，由于征求意見(jiàn)稿相關(guān)說(shuō)明中強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)費(fèi)率將遠(yuǎn)低于國(guó)外初始費(fèi)率和當(dāng)前費(fèi)率，一般預(yù)計(jì)其對(duì)商業(yè)銀行利潤(rùn)的影響將被控制在很低的水平，不會(huì)對(duì)商業(yè)銀行利潤(rùn)水平帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響。

盡管費(fèi)率較低，但是保險(xiǎn)費(fèi)率分為基本費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率的制度設(shè)計(jì)卻使得保險(xiǎn)費(fèi)率具有一定的市場(chǎng)信號(hào)傳遞功能。從市場(chǎng)角度來(lái)看，較低的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率意味著相應(yīng)商業(yè)銀行具有較高的風(fēng)險(xiǎn)管理水平，而較高的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率則意味著相應(yīng)商業(yè)銀行可能面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)暴露。因此，根據(jù)征求意見(jiàn)稿，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)不同商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率的設(shè)定實(shí)際上起到了對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行“準(zhǔn)評(píng)級(jí)”的作用。

與風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率本身相比，與其相聯(lián)系的上述“準(zhǔn)評(píng)級(jí)”信息對(duì)商業(yè)銀行的影響要大得多。存款保險(xiǎn)制度實(shí)施以后，風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率將成為商業(yè)銀行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的重要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，將影響到商業(yè)銀行的客戶(hù)評(píng)價(jià)、存貸利率水平、借貸成本和資本市場(chǎng)融資成本等多個(gè)方面。有鑒于此，未來(lái)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)設(shè)定的差異性風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率可能成為激勵(lì)各商業(yè)銀行提升經(jīng)營(yíng)管理水平的重要激勵(lì)機(jī)制，成為重要的市場(chǎng)信號(hào)和新的參考性監(jiān)管指標(biāo)。

應(yīng)對(duì)之道

綜上所述，如果以征求意見(jiàn)稿為主要判斷依據(jù)，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)后，商業(yè)銀行總體表現(xiàn)將較為平穩(wěn)，但也會(huì)從制度方面形成一些較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。針對(duì)上述主要的影響，可以得到以下針對(duì)性意見(jiàn)和建議。

第一，商業(yè)銀行應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)存款重新分布影響的長(zhǎng)期釋放。短期內(nèi)存款保險(xiǎn)制度引致的存款重新分布現(xiàn)象將較為罕見(jiàn)，但是制度設(shè)計(jì)上留有強(qiáng)化其長(zhǎng)期影響的空間，而存款保險(xiǎn)制度對(duì)存款進(jìn)行重新配置的作用也將隨著商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理水平的提高而得到強(qiáng)化。在現(xiàn)有較高的存款賠付限額形成的較為平穩(wěn)的過(guò)渡環(huán)境下，商業(yè)銀行應(yīng)該未雨綢繆，提升對(duì)存款賠付限額作用的預(yù)判能力，及時(shí)做好資產(chǎn)負(fù)債調(diào)整等方面的準(zhǔn)備。

第二，相關(guān)部門(mén)應(yīng)重視對(duì)商業(yè)銀行“道德風(fēng)險(xiǎn)”的防范。在征求意見(jiàn)稿已經(jīng)對(duì)“道德風(fēng)險(xiǎn)”防范進(jìn)行了嚴(yán)密機(jī)制設(shè)計(jì)的前提下，具體實(shí)施中應(yīng)該特別注重對(duì)商業(yè)銀行“道德風(fēng)險(xiǎn)”的防范，重點(diǎn)則在于具體機(jī)制的實(shí)際落實(shí)。更重要的是，由于征求意見(jiàn)稿實(shí)際賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能較為有限，落實(shí)“道德風(fēng)險(xiǎn)”防范舉措的重點(diǎn)又在于加強(qiáng)與央行、銀監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)和部門(mén)的協(xié)調(diào)，保障監(jiān)管的全面性和延續(xù)性。

第三，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率的信號(hào)傳遞功能，商業(yè)銀行應(yīng)通過(guò)積極提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平來(lái)降低存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)其保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率的繳付要求。具體而言，商業(yè)銀行可能需要針對(duì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率的設(shè)定機(jī)制，對(duì)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行相應(yīng)的適應(yīng)性安排，以提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平，降低風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率。

（作者單位：中國(guó)社科院研究生院亞洲太平洋研究系，中國(guó)社科院研究生院法學(xué)所）