涉河建設(shè)項目防洪影響處理工程代建制度的思考

孫成坤 李維維

涉河建設(shè)項目防洪影響處理工程代建制度的思考

孫成坤 李維維

涉河建設(shè)項目是指在河道管理新建、擴建、改建的建設(shè)項目，包括開發(fā)水利（水電）、防治水害、整治河道的各類工程，跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水口、排污口等建筑物，廠房、倉庫、工業(yè)和民用建筑以及公共設(shè)施?！吨腥A人民共和國防洪法》第33條規(guī)定：“在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項目對防洪可能產(chǎn)生的影響作出評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施。”涉河建設(shè)項目防洪影響處理工程（以下簡稱防洪影響處理工程）定義為非防洪建設(shè)項目（防洪建設(shè)項目一般對河道和水系的原態(tài)影響較大，工程主體已經(jīng)考慮防洪影響處理措施）對防洪可能產(chǎn)生影響的防御措施。防洪影響處理工程按照工程類別分類可以分為：碼頭工程、橋梁工程、取水泵站、排污口、穿河管道工程、跨河線路等。

一、代建制在我國工程項目建設(shè)中的模式

對于代建制，目前尚未形成明確統(tǒng)一的定義，也缺乏政府機構(gòu)發(fā)布的嚴格定義。全國各地推行的做法和實踐方式也都表明了當前對于這一概念認識上的不一致性。當前對代建制最權(quán)威的解釋來源于國家有關(guān)部門的研究報告和國務(wù)院的正式文件。為了進一步深化投資體制改革，提高政府投資工程的投資效益和建設(shè)管理水平，國務(wù)院于2004年7月16日出臺了國發(fā)〔2004〕20號《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，《決定》第三部分明確了政府投資項目代建制概念：“政府（投資主體）通過招標方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)、社會專業(yè)化的項目管理單位作為代建人，負責對項目進行投資管理和建設(shè)實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位的制度”。

1.由政府建立專業(yè)代建項目公司直接委托項目建設(shè)

由政府建立專業(yè)代建項目公司并直接委托項目建設(shè)這種模式采用較多，尤其是在重大工程項目中。一般由政府建立專業(yè)代建項目公司，作為項目建設(shè)法人，負責項目的融資、投資，經(jīng)過招投標擇優(yōu)選擇代建單位，項目公司向代建單位提出項目的建設(shè)目標，包括項目功能、質(zhì)量、進度、投資控制等。

2.政府建立專門代建機構(gòu)直接委托項目建設(shè)

由政府部門建立專門負責公共項目統(tǒng)一建設(shè)管理的部門，作為法人負責項目管理和監(jiān)督工作，它往往擁有自己的工程師和造價人員，能夠?qū)餐顿Y工程項目進行有效的監(jiān)控。這種做法主要是借鑒香港工務(wù)局做法。深圳市在全國范圍內(nèi)較早地借鑒了這一做法，在建設(shè)局下設(shè)建筑工務(wù)局，代表市政府行使業(yè)主職能和項目管理職能，負責由政府投資建設(shè)工程項目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。

二、防洪影響處理工程項目建設(shè)管理中存在的問題

1.建設(shè)管理單位專業(yè)化程度低

目前，大量涉河建設(shè)項目投資是由非水利行業(yè)的單位投資的，投資主體主要包括：交通、電力、化工、通信、鐵路及市政等部門，工程建設(shè)管理單位往往由各自行業(yè)技術(shù)人員組成，這種管理班子通常對各自專業(yè)技術(shù)要求熟悉，但卻不熟悉防洪影響處理工程的專業(yè)要求。這就為防洪影響處理工程建設(shè)過程中的質(zhì)量和安全問題埋下了隱患。

2.建設(shè)管理單位對防洪影響處理工程的重要性認識不足

為確保江河防洪安全，根據(jù)《水法》《防洪法》《河道管理條例》等水法規(guī)規(guī)定，涉河建設(shè)項目必須按照河道及水工程管理權(quán)限，經(jīng)水行政主管部門或經(jīng)授權(quán)的省級河道及水工程管理單位審查同意后，方可按照基本建設(shè)程序履行審批手續(xù)。有的建設(shè)單位雖然按照規(guī)定在項目報批時編制了防洪影響處理工程設(shè)計，但是由于其不會給建設(shè)項目本身帶來直接效益，建設(shè)管理單位在取得工程開工許可后，出于節(jié)省成本的考慮，存在不按照設(shè)計標準施工、不按照批復(fù)時間要求施工，更有甚者部分工程不實施防洪影響處理工程，給人民生命財產(chǎn)安全造成重大隱患。

3.涉河建設(shè)項目存在監(jiān)理缺位現(xiàn)象

由于近年來我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，擬建和在建設(shè)工程的數(shù)量急劇增加，大量不符合執(zhí)業(yè)資格要求的監(jiān)理人員涌入監(jiān)理行業(yè)，各監(jiān)理單位普遍存在著管理水平有限、人員素質(zhì)參差不齊、專業(yè)配套能力較弱、技術(shù)裝備不先進等薄弱環(huán)節(jié)。由于現(xiàn)在監(jiān)理實行的是市場招投標制，因此，監(jiān)理方不可避免地要與業(yè)主搞好關(guān)系，從而影響了監(jiān)理的公正性。而建設(shè)單位往往只注重能發(fā)揮工程效益的主體工程質(zhì)量，對防洪影響處理工程監(jiān)理單位的選擇和監(jiān)理人員行為管理不夠重視，造成項目監(jiān)理缺位現(xiàn)象。

三、防洪影響處理工程代建制的有效性分析

1.提高項目管理專業(yè)化水平

作為代建單位的項目管理機構(gòu)或公司，具有工程建設(shè)管理能力和經(jīng)驗，可以對項目工程建設(shè)進行專業(yè)化管理，并全面負責施工現(xiàn)場的安全、環(huán)保、衛(wèi)生、市政等方面的監(jiān)控和協(xié)調(diào)，處理各種突發(fā)情況，最終保障建設(shè)工程按期竣工，確保工程質(zhì)量。

涉河建設(shè)項目的業(yè)主一般都不熟悉水利工程建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)，不具有水利專業(yè)管理知識，卻從事專業(yè)技術(shù)知識要求較高的涉河建設(shè)管理工作。工程建設(shè)管理行為的任何缺陷或差錯，都可能造成質(zhì)量安全隱患而危及人民的生命財產(chǎn)安全，是一個深層的、需要從制度上加以解決的問題。實行代建制度可以彌補涉河建設(shè)項目業(yè)主的固有缺陷，有助于保證工程質(zhì)量和維護市場秩序。

2.提高工程建設(shè)管理效率，減少建管人員安置

業(yè)主與代建方、實施方三者之間為合同關(guān)系，合同條款中明確各方權(quán)利和職責，明確工程項目投資控制目標、進度控制目標、工程質(zhì)量目標和安全生產(chǎn)目標。通過代建單位專業(yè)化的管理，完成各項控制目標，能有效避免建管單位因缺乏全面專業(yè)的建設(shè)管理經(jīng)驗，不能有效控制質(zhì)量、工期、成本的現(xiàn)象；可以使相關(guān)部門免去組織管理工程項目實施的具體事務(wù)，解決外行業(yè)主、分散管理、重復(fù)設(shè)置機構(gòu)等問題，體現(xiàn)了專業(yè)化的現(xiàn)代生產(chǎn)發(fā)展的規(guī)律要求，有利于推進政府部門職能轉(zhuǎn)變；同時還可解決因工程實施擴招人員，工程結(jié)束后參建人員安置給建設(shè)單位造成困擾的問題，符合當前市場經(jīng)濟分工和效能原則。

3.強化監(jiān)理行為管理，提高工程管理水平

實行代建制度，由項目管理機構(gòu)或公司負責對監(jiān)理單位進行有效的監(jiān)督管理，既增強了業(yè)主方的工程建設(shè)管理能力，又彌補了監(jiān)理方的缺點，從而有效地保證了工程建設(shè)的順利實施，為工程建設(shè)各項目標的完成創(chuàng)造了條件、提供了保障。

4.適應(yīng)了現(xiàn)階段反腐敗的要求

建設(shè)工程領(lǐng)域滋生腐敗的原因是多方面的，而建設(shè)工程管理制度的缺陷是一個最重要、最直接的原因，涉河建設(shè)項目也不例外。代建制度的實施，通過規(guī)范的委托程序與合同，將建設(shè)工程管理的某些重要環(huán)節(jié)由暗處轉(zhuǎn)到明處，從而減少建設(shè)單位因不懂專業(yè)而出現(xiàn)的錯誤，也方便行業(yè)管理機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督管理，減少腐敗發(fā)生，促使建設(shè)工程項目的管理者能夠真正按市場規(guī)則、基本建設(shè)程序要求推進工程建設(shè)。

四、結(jié)語

為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，全面落實中央關(guān)于水利改革發(fā)展的決策部署，推動水利重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革攻堅，2014年《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》指出要“因地制宜推行水利工程代建制、設(shè)計施工總承包等模式，實行專業(yè)化社會化建設(shè)管理?！?/p>

隨著國民經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入，涉河建設(shè)項目不斷增多，防洪影響處理工程管理專業(yè)水平低下、工程重要性認識不足、監(jiān)理管理缺位等問題日益突出。實行防洪影響處理工程代建制，不僅可以有效地保證工程質(zhì)量，提高政府投資效益，節(jié)約投資，杜絕腐敗現(xiàn)象，而且對利用社會化專業(yè)機構(gòu)管理水平、提高政府投資建設(shè)項目效益，從源頭上解決項目單位建設(shè)專業(yè)管理經(jīng)驗不足、建設(shè)項目制約機制缺失等問題，都具有重大的意義

（作者單位：安徽省淮河河道管理局233000 安徽安兆工程技術(shù)咨詢服務(wù)有限公司 233000）