揚州市南水北調東線源頭區(qū)生態(tài)補償機制初探

鄧勇

探索與交流

揚州市南水北調東線源頭區(qū)生態(tài)補償機制初探

鄧勇

一、建立生態(tài)補償機制必要性

在生態(tài)環(huán)境危機日益加劇的社會背景下，生態(tài)補償已成為我國生態(tài)保護、恢復和建設所面臨的一個重大的社會問題。揚州市作為南水北調東線工程水源所在地，開展了大量的生態(tài)環(huán)境治理措施。在改善區(qū)域自然環(huán)境、控制水污染的同時，也限制揚州市經濟社會發(fā)展。因此，建立揚州市調水源頭生態(tài)補償機制，為水源地保護和可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的動力，是促進系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護、落實科學發(fā)展觀與構建和諧社會、實現(xiàn)社會公平的必然要求。

二、生態(tài)補償?shù)膶ο?、原則及內容

1.補償對象

生態(tài)補償對象可分為對生態(tài)保護做出貢獻者給以補償、對在生態(tài)破壞中的受損者進行補償和對減少生態(tài)破壞者給以補償。還包括對生態(tài)環(huán)境本身的補償，以補償優(yōu)化和提高生態(tài)環(huán)境質量成本；對破壞生態(tài)和使用自然資源經濟制約；對區(qū)域保護生態(tài)環(huán)境的行為進行補償和重要生態(tài)環(huán)境價值的區(qū)域或對象的保護性投入等。

2.補償原則

生態(tài)補償原則主要包括：中央指導、地方推動、公眾參與；“誰開發(fā)、誰保護、誰受益、誰補償”；公平公開、權責一致；先試點、后推廣；開源節(jié)流并重，“三條紅線”控制嚴格；生活用水優(yōu)先，協(xié)調好工業(yè)和農業(yè)用水需求的水資源優(yōu)化配置方式等。

3.補償內容

生態(tài)補償內容主要涉及生態(tài)保護者的投入、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復成本以及生態(tài)服務價值等。包括生態(tài)保護和建設的投資成本，生態(tài)移民的損失，直接淹沒基礎設施和土地、農業(yè)的損失，水源地的社會經濟綜合損失，犧牲的發(fā)展機會成本等。

三、生態(tài)損益分析

1.生態(tài)效益分析

飲用水水源地獲得的效益主要是供水效益，根據(jù)提供的水資源量按不同的價格配置到不同的行業(yè)和地區(qū)，保障受水地區(qū)的正常用水，保障了人民群眾生活的基本要求和國民經濟的持續(xù)發(fā)展。另外利用水資源進行水系連通和活水工程、水資源調蓄、生物多樣性維持、水力發(fā)電、開發(fā)旅游項目、交通運輸?shù)人@得的經濟效益和生態(tài)效益，一般運用市場價值法估算生態(tài)效益。

2.生態(tài)損失分析

為保護南水北調東線輸水過程中充足的水量和良好的水質，揚州市加大了在污染源治理、清水廊道建設、截污導流、水土保持、水源涵養(yǎng)和水環(huán)境治理等方面的投入，同時，不斷加大水資源費和南水北調工程基金征收。過重的生態(tài)保護投入，給揚州市財政增加了負擔。如一些重要工業(yè)企業(yè)的撤離導致地區(qū)失業(yè)人口增加，這部分損失可采用費用分析法來估算。居民家庭在種植業(yè)經營時，因減少化肥的使用量導致產量減少。再加上為防止?jié)撛谒亮魇Оl(fā)生，采用大面積生態(tài)修復措施，迫使當?shù)厣a生活方式發(fā)生改變，不得不放棄墾耕、水產等，這類損失量一般采用機會成本法進行估算。

四、生態(tài)補償方式

補償方式是生態(tài)補償?shù)谋憩F(xiàn)形式，必須建立長效的補償機制，并輔以區(qū)域的保障措施。揚州市南水北調東線生態(tài)保護區(qū)的生態(tài)建設成本包括工程成本、生態(tài)建設對區(qū)域土地利用方式變化而造成的機會成本，及生態(tài)保護區(qū)建設對部分產業(yè)發(fā)展限制等造成的發(fā)展成本等。根據(jù)揚州市市情，結合水源區(qū)具體情況，提出以下補償方式。

1.財政補償

資金補償過程包含土地出讓金、水資源費、效益補償費及損失補償費等。通過這些費用補償?shù)男问絹韺崿F(xiàn)利用效益的公平性與科學性。如可適當提高水資源費征收標準，制定一系列創(chuàng)新性的政策，在開發(fā)項目、產業(yè)發(fā)展和財政稅收等方面加大對該地區(qū)的支持和優(yōu)惠，促進發(fā)展并籌集資金，利用制度資源和政策資源進行補償。

2.項目補償

目前我國多數(shù)生態(tài)保護和恢復項目都與水源地的保護有著密切關系，如飲用水水源地達標建設、天然林保護工程、21世紀首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃項目等，都覆蓋相關的水源地。揚州市可借助諸如七河八島規(guī)劃、廖家溝濱水區(qū)建設、水系連通工程等項目來保護其生態(tài)圈，并將生態(tài)補償款落實到具體的項目上。

3.技術補償

補償者開展技術咨詢和指導，培養(yǎng)受補償?shù)貐^(qū)或群體的技術人才和管理人才，輸送各類人才，提高受補償者生產技能、技術含量和管理水平。

五、補償標準測算

生態(tài)補償要在分析生態(tài)建設成本基礎上，從生態(tài)服務價值的角度分析不同區(qū)域的所得到的效益，提出根據(jù)生態(tài)服務效益分擔生態(tài)建設成本的補償標準核算思路，為當?shù)厣鷳B(tài)補償標準的分析提供借鑒。鑒于目前生態(tài)服務價值尚未納入經濟核算體系，生態(tài)服務價值角度直接確定生態(tài)建設的補償標準存在一定困難，主要是“虛擬價值”。為此提出以生態(tài)服務的受益比例確定不同區(qū)域分擔生態(tài)建設成本比例的補償核算標準，外部受益區(qū)域對建設區(qū)域成本的補償額度計算方式：

式中：P—外部受益區(qū)域對建設區(qū)域的補償額度；

C—建設區(qū)域生態(tài)建設的總成本；

V外—外部區(qū)域所增加的生態(tài)系統(tǒng)服務價值；

V總—生態(tài)建設工程所增加的生態(tài)系統(tǒng)服務總價值。

1.按生態(tài)服務價值測算

在對源頭區(qū)生態(tài)效益進行分析的基礎上，從區(qū)域提供的水資源效益、旅游項目、交通運輸、環(huán)境保護、生態(tài)效益等方面分別尋求合適的評估方法對該區(qū)域的經濟價值進行評估，最后再對其進行加和得到總體經濟價值。在計算生態(tài)服務價值時，主要采用以下計算模型：

式中：V—生態(tài)系統(tǒng)服務價值；

N—生態(tài)服務總數(shù)；

Pi—表示第i種生態(tài)服務的價值量。

由上式可知，水源地生態(tài)服務功能的價值計量直觀、明確，可以給決策者提供參考依據(jù)。但在確定補償額度時，它不能作為水源地生態(tài)補償量方面的標準，只作為生態(tài)補償標準的參考和理論上限值。

2.按提供生態(tài)服務的成本測算

由于源頭區(qū)生態(tài)服務的成本包括生態(tài)保護方面的直接投入和機會損失方面的成本，通過采用費用分析法和機會成本法，測算并分析相關直接投入DCt和機會成本ICt。

直接投入DCt包括生態(tài)環(huán)境保護的直接投入DPCt、林業(yè)生態(tài)保護投入DFCt、管理投入DM Ct和其他投入DOCt，即：

DCt=DPCt+DFCt+DM Ct+DOC

機會成本ICt包括退耕損失ISCt、移民安置投入IICt、發(fā)展權限制的損失IECt和其他損失IOct，即：

ICt=ISCt+IICt+IECt+IOct

直接投入成本和機會成本構成了生態(tài)建設與保護總成本，即：

Ct=DCt+ICt

以此作為補償標準計算的依據(jù)。從理論上講，提供生態(tài)服務的成本應該作為生態(tài)補償?shù)淖畹蜆藴省?/p>

3.水源地生態(tài)補償標準的制定

生態(tài)補償標準的制定是在生態(tài)成本的基礎上，通過協(xié)商、博弈和平衡，并根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，引入水量修正系數(shù)KVt、水質修正系數(shù)KQt，來確定生態(tài)補償?shù)臉藴蔒，即：

M=CtKVtKQt

將年總成本Ct乘以KVt作為下游地區(qū)對上游生態(tài)建設和保護成本按水量進行的分攤，確定下游因利用上游水量而需承擔上游生態(tài)建設和保護成本Ct的分擔量為CtKVt，再引入水質修正系數(shù)KQt對下游分攤的成本CtKQt進行修正。

由于每年生態(tài)保護與建設是動態(tài)變化的，各受益方受益的份額、分擔的補償也是動態(tài)變化的。因此不應僅設置一個簡單、固定的補償標準，而應根據(jù)實際情況進行動態(tài)調整，盡可能建立一種長效機制，以實現(xiàn)生態(tài)保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

六、生態(tài)補償措施

1.加強多部門聯(lián)合調研，制定切合調水區(qū)實際的發(fā)展規(guī)劃及配套政策

揚州市南水北調東線源頭區(qū)要建立生態(tài)補償機制，需要多部門的聯(lián)系和協(xié)調，在調查研究的基礎上，根據(jù)不同的生態(tài)補償責任原則，確定水源地生態(tài)補償?shù)膶ο蟆⒁丶皹藴?。按照“南北雙贏、南北兩利”的原則，借鑒國內外對生態(tài)服務功能研究的思路，制定出切合水源區(qū)實際的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃及配套政策；組織受水城市在項目、資金、技術等方面對水源區(qū)進行對口支援。

2.盡快建立生態(tài)補償機制和水權、水價、水市場的相關政策法規(guī)

要落實最嚴格水資源管理制度，以“三條紅線”控制為突破口，以立法的形式規(guī)范生態(tài)補償行為，將生態(tài)補償?shù)姆秶ο?、方式、補償標準等的制定和實施確立下來。實行綠色國民經濟核算體系，把生態(tài)環(huán)境污染和破壞造成的損失作為成本計入經濟增長的統(tǒng)計中去。

3.建立生態(tài)補償專項基金和補償主體多元化機制

采取國家投入和受水區(qū)籌資相結合的辦法，建立穩(wěn)定的生態(tài)補償機制，構建生態(tài)保護長效投入機制。通過市場化的補償機制，實現(xiàn)水源地保護者與生態(tài)受益者之間的“對接”，各利益主體通過市場機制享受其權力并承擔相應的經濟、社會責任，實現(xiàn)各自的利益訴求。

4.強化和完善生態(tài)補償?shù)亩愂照{節(jié)機制

要增加受水地區(qū)水資源和生態(tài)增效補償金，用于揚州市南水北調東線源頭區(qū)的水生態(tài)資源保護和生態(tài)環(huán)境建設，來緩解我國北方地區(qū)日益突出的缺水問題，提高供水水質標準。

5.加強生態(tài)補償機制的基礎研究和試點示范工作

借鑒國內外同類生態(tài)功能區(qū)有益的經驗，爭取國家自然科學基金項目和國家級、省級研究性課題等資金和技術支持，研究構建揚州生態(tài)圈工程，研究建立生態(tài)補償標準的測算方法體系，組織協(xié)調各利益相關者的關系，實現(xiàn)生態(tài)共建共享。積極開展試點研究和學術交流，提出試點地區(qū)生態(tài)保護和恢復的目標要求，明確生態(tài)補償范圍類型，在不同范圍內建立和落實生態(tài)補償機制和政策框架，逐步增強財政轉移支付的生態(tài)補償功能。

七、結語

揚州市作為南水北調東線源頭區(qū)，建立生態(tài)補償機制要按照標本兼治的原則，積極爭取國家和江蘇省的政策支持，以功能定位為基礎，以生態(tài)文明建設倒逼水體達標，以發(fā)展的辦法解決農業(yè)結構調整問題，以生態(tài)紅利催生生態(tài)自覺。實施調水區(qū)和輸水通道生態(tài)修復、污水導截流及水源涵養(yǎng)隔離帶工程建設，爭取在政策和資金兩個方面實現(xiàn)突破，在全國率先探索出一條以生態(tài)補償促進區(qū)域發(fā)展之路。

本文主要對揚州市水生態(tài)文明建設中生態(tài)補償?shù)难a償對象，補償損益關系、補償方式和補償測算進行了初步的探索，是在定性的層面上研究生態(tài)補償機制的建立，今后還要加強對該區(qū)域生態(tài)補償損益的定量計算，進一步完善生態(tài)補償標準的模型，提出詳細的適合揚州市實際情況的生態(tài)補償實施方案

（作者單位：江蘇省揚州市水利局225001）