寧都縣小型農田水利工程建管機制初探

（江西省贛州市寧都縣水利局，342800，寧都）

一、寧都縣小型農田水利建設與管理基本情況

寧都縣位于江西省贛州市北部，居贛江上游貢水支流梅江河，全縣現(xiàn)有大、中、小型灌區(qū)（含農田果林灌溉）及各類蓄引提水利工程12 436座。全縣水利工程農田設計灌溉面積64.90萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），有效灌溉面積46.14萬畝。

截至目前，寧都縣中小型水庫已全部進行了除險加固，山塘加固86座，新建25座小型引水堰閘，實施了走馬陂、低嶺、竹坑、老埠等4座中型灌區(qū)部分主干渠防滲節(jié)水改造。通過實施兩輪小農水重點縣項目，200～10 000畝灌區(qū)基本完成了改造，縣財政實施“五小”水利工程改造300余座，累計投資1.7億元。寧都縣農田灌溉網絡基本形成，大部分農田基本實現(xiàn)了“旱能灌、澇能排”，為農業(yè)的增產增收奠定了堅實基礎，推動了農村農業(yè)產業(yè)化的快速發(fā)展。

在加快農村小型水利工程建設的同時，寧都縣也針對存在的問題，積極探索有效的管理機制。歸結起來，在投資方面，建立起國家、民間多元投資與農民自愿投工投勞相結合的有效機制；在農田水利建設管理方面，執(zhí)行項目法人制、招標投標制、建設監(jiān)理制、合同管理制的“四制”；在農田水利工程運行管護方面，實行“誰受益、誰負責”的責任機制和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多層次監(jiān)督管理機制。

二、寧都縣小型農田水利基本建設與管理中存在的問題

1.建設中存在的問題

①資金投入需求大。寧都縣地形復雜，改善小型農田水利設施任務重、難度大、投入需求巨大。由于歷史欠賬太多，農民增收渠道單一，思想觀念比較守舊，相當部分群眾“等、靠、要”的思想嚴重，依賴國家投資，自發(fā)性和主動性不高，寧都縣雖出臺了“民辦公助”及“以獎代補”政策，但因補助標準太低，群眾投資修水利熱情不高?！坝盟畢f(xié)會”民主管理的小型水利工程因群眾觀念難轉變，其效益和優(yōu)越性一時難以顯現(xiàn)，因此推行起來較困難。

②小型工程比重過大、病險隱患較多。全縣灌溉面積在200～10 000畝的灌區(qū)達749座，分布在全縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同地區(qū)或河流上，且水源工程存在病險隱患的達532座。小型水利工程點多面廣，且灌區(qū)渠道長而灌溉面積小，再加上每年的山洪水毀，致使水利建設任務仍然艱巨。

③勞動力不足。近年，隨著大量外出務工人員的增多，剩余勞動力逐年減少，勞動力相對不足，給群眾投工投勞參與農田水利基本建設帶來了一定影響。

④財政審核招標預算不按實際情況審核。寧都縣小型農田水利建設施工點多面廣，材料主要靠人挑肩抬，施工環(huán)境非常不便。在勞動力成本大幅度上漲的情況下，水利工程項目施工直接成本增加。而財政審核預算憑主觀想法，把材料二次搬運取消，小農水項目也和房建一樣，定額規(guī)定的企業(yè)利潤也減半計算，因此招標單價明顯偏低，施工單位在工程施工中經常出現(xiàn)偷工減料的現(xiàn)象，工程建設監(jiān)管難度很大。

⑤建設項目管理費用嚴重不足。寧都縣小農水建設管理費只有財政資金的5%，而建設項目的勘測設計費用就要5%，還有監(jiān)理費3%、項目日常管理費3%、費用缺口6%，造成管理較大困難。

⑥個別地方有農民阻工現(xiàn)象。在項目實施中有渠道裁彎取直，涉及的農民認為受到損失不補償就不讓施工；有的農民要求提高設計標準、改變渠道襯砌斷面否則不讓施工；有的農民要求在設計外幫個人做不必要做的渠道，否則也不讓施工；分散耕作的農民對高標準農田建設道路安排、溝渠布置很難統(tǒng)一，調整土地難度較大，因此阻工較為嚴重。

2.運行管護中存在的問題

①管護主體責任不到位。農村基本經營制度改革后，農村土地由集體經營轉變?yōu)檗r民分散經營，部分已建成的農村小型農田水利工程管理體制沒有理順，產權歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者之間的職責和義務沒有明確的界定。工程建、管、用脫節(jié)，大部分農村小型水利工程基本上是有人用、無人管。

②管護資金嚴重缺乏且無保障。由于各級村級組織集體經濟薄弱，加上小型水利工程水費計收與管護責任不對稱，缺乏管護資金。據(jù)調查，寧都縣少有的幾個行政村有一部分集體山塘租金收入用于水利設施的維養(yǎng)，但隨著近幾年該類山塘因運行時間長、平時缺乏清淤等，蓄水容積已逐年萎縮，相應的帶來租金也逐年減少，在有限的租金沒有盤活的情況下，形成“大渠管不了、小渠管不好”的尷尬局面，工程損壞、失效時，管理者往往無能力完成維修和更新。

③骨干渠道工程效益下降。寧都縣骨干渠道工程管理滯后，多數(shù)渠道老化失修，供水功能萎縮，工程效益呈下降趨勢。由于骨干渠道疏于管理、年久失修，中游水路梗阻，上游水浪費嚴重，下游得不到及時灌溉，水利用系數(shù)偏低。

④水費計收困難。大部分農民只想用水，不愿維修，渠道淤塞也找政府，并以國家減輕農民負擔為由開始少交、拒交農業(yè)水費，加之全縣用水粗放、計量狀況差，造成水費難以收取。

⑤管護技術服務體系尚不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站直接服務于小型農田水利工程的建設和管理，是承擔技術推廣和管理服務的基層水利組織。在管理經費無保障、責任不明確、制度不健全的影響下，難以建立完善的基層技術服務體系。

三、問題原因與措施建議

1.問題的根源

一是農村小型農田水利工程的維養(yǎng)管理沒有納入各級政府工作考核內容，成為如今主干渠淤積、滲漏，末級渠系粗放管理，建筑物毀壞無人修復的最大短板。受益者、管理者往往沒有能力完成維修和更新。

二是對農業(yè)的依賴性減弱，間接造成農村小型水利工程無人管也不愿意管的局面。隨著家庭聯(lián)產承包責任制的實施，大量農村勞動力被解放，特別是近幾年農業(yè)生產成本逐漸提高，在勞動資源嚴重短缺的情況下，年輕一代逐漸走向城鎮(zhèn)，已失去了對土地的過度依賴，隨之而來的是大量土地撂荒無人耕種，水利設施也就無人管理。

三是管護經費缺乏、沒有保障，致使小型水利工程管護不到位，這是造成問題的直接因素。

2.措施與建議

加強農田水利基礎設施建設，是進一步提高農業(yè)綜合生產能力、實現(xiàn)農民收入穩(wěn)定持續(xù)增長的一項重大舉措。進一步抓好全縣農田水利基本建設與管理，確保糧食增產、農民增收仍是今后水利工作常抓不懈的一項重要內容。針對上述問題，提出以下幾點措施建議。

①全面規(guī)劃，統(tǒng)一設計標準。請有資質的單位對全縣水利工程進行全面規(guī)劃設計，根據(jù)設計投資整合各部門資金進行實施。

②認真貫徹落實“誰投資、誰建設，誰管理、誰受益”的政策原則，制定相應法規(guī)、政策，保證農村集體將一定比例的積累資金用于農村小型農田水利建設。引導農民和社會各界增加對農田水利的投入，廣泛鼓勵、吸納社會資金辦水利，對自籌資金所建工程給予免交建筑營業(yè)稅的優(yōu)惠，努力促進農村小型農田水利事業(yè)發(fā)展投資多元化，確保水利事業(yè)持續(xù)、快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

③加快寧都縣水利社會化體系建設，加大農田水利管理體制和運行機制改革，積極組建“用水戶協(xié)會”進行管理，發(fā)揮農民自建、自管、自用的優(yōu)勢作用。大力推行合同制供水，完善監(jiān)督管理機制，確保農田水利工程良性運行。

④建議今后從項目資金中安排一定比例的資金用于工程建后的運行管理，確保工程充分發(fā)揮效益。

⑤想方設法盤活農村集體經濟組織資金，使其成為水利工程管護的主要資金支撐。

⑥以基層水利管理單位及農民用水合作組織為載體，完善基層水利技術服務體系。加強農民用水合作組織的能力建設，提升其管理與服務的能力，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利機構一起構筑基層水利服務體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利機構可以將小型水利工程移交農民用水合作組織或私人進行管理和經營。

⑦落實建設與管護主體，充分發(fā)揮農民用水合作組織建設主體、產權主體和管護主體的作用。遵照小型農田水利工程“民辦公助”的原則，落實建設與管護主體為受益農戶或農戶組織(村民組織或農民用水合作組織)；對于集中連片、使用共同水源的工程受益農戶，組建用水合作組織作為項目申報主體和建設主體；地方政府和水利部門加強對群眾的引導和技術指導，而不是“一手包辦”或“公辦民助”；進一步支持農民用水合作組織能力建設，將管理運行費用列入灌溉用水成本，集體受益的小型農田水利工程產權可移交農民用水合作組織。

四、結 語

綜上所述，小型農田水利工程建設在寧都縣農村經濟社會發(fā)展過程中所起到的作用是不可忽視的，小型農田水利工程建設不但可以推動農村的經濟發(fā)展，還可以推動社會主義新農村建設。只有加強工程建設管理，明確產權及管護主體，將經營權和使用權徹底落實，扭轉過去重建輕管的現(xiàn)象，才能更好地改善農民的生活條件，發(fā)揮工程應有的效益。