農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題探討

侯保燈 ，占許珠 ，高而坤 ，肖偉華

（1.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，100038，北京；2．北京中水新華國(guó)際工程咨詢(xún)有限公司，100044，北京；3.南京水利科學(xué)研究院，210029，南京；4.水利部水資源司，100053，北京）

當(dāng)前，我國(guó)正加快推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)及水權(quán)試點(diǎn)工作。農(nóng)業(yè)用水量大，用水效率低，目前是水權(quán)轉(zhuǎn)讓主要的出讓方。過(guò)去十幾年的水權(quán)交易實(shí)踐取得了一定的成效：東陽(yáng)-義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓 （雖為區(qū)域間水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)珡霓D(zhuǎn)讓水的用途來(lái)看，實(shí)質(zhì)上仍為農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑸榧涌炝x烏城市化進(jìn)程提供了有力支撐；寧夏、內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)向工業(yè)企業(yè)后，在不減少農(nóng)業(yè)實(shí)際灌溉用水量的同時(shí)，有效地解決了新上工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目的水資源瓶頸問(wèn)題，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了水資源保障，采取的渠道防滲措施對(duì)于鹽堿地的改良具有明顯的作用，渠道糙率的降低，減少了農(nóng)民灌溉用水的時(shí)間，節(jié)省了水費(fèi)；張掖市農(nóng)民水票交易實(shí)踐有效地增強(qiáng)了農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)民節(jié)水；新疆吐魯番政府與企業(yè)簽訂協(xié)議進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐解決了工業(yè)企業(yè)新建項(xiàng)目用水問(wèn)題。但是，目前的水權(quán)制度建設(shè)也存在一定的問(wèn)題，如對(duì)水權(quán)的認(rèn)識(shí)有分歧、基礎(chǔ)工作薄弱、政策制度不完善、市場(chǎng)作用發(fā)揮不夠、試點(diǎn)實(shí)踐不充分等。除了以上問(wèn)題外，由于農(nóng)業(yè)灌溉需水量具有很大的不確定性且保證率較低，因此農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓還應(yīng)注意轉(zhuǎn)讓水量約束因子的識(shí)別、轉(zhuǎn)讓水量的可靠性分析、水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)區(qū)域水文水資源的影響及轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理制定等關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題。

一、農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓水量約束因子識(shí)別與分析

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)讓水量大部分為節(jié)水水量，因此水權(quán)轉(zhuǎn)讓水量應(yīng)在農(nóng)業(yè)最大可節(jié)約水量范圍之內(nèi)。對(duì)于農(nóng)業(yè)節(jié)水水量包括輸水系統(tǒng)節(jié)水改造工程、田間節(jié)水工程、畦田改造、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、渠灌改噴灌滴灌等。以往內(nèi)蒙古南岸灌區(qū)和寧夏引黃灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓水量均為輸水系統(tǒng)工程措施節(jié)水量；在內(nèi)蒙古南岸灌區(qū)二期水權(quán)轉(zhuǎn)讓中，將田間工程、畦田改造、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、渠灌改噴灌滴灌、渠灌改井灌結(jié)合等節(jié)水量也作為可轉(zhuǎn)讓水量。一般而言，輸水系統(tǒng)工程措施節(jié)水量比較穩(wěn)定，可進(jìn)行長(zhǎng)期水權(quán)交易，而田間工程、畦田改造、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、渠灌改噴灌滴灌、渠灌改井灌結(jié)合等節(jié)水量具有較大的不確定性，可進(jìn)行短期或年內(nèi)臨時(shí)交易。

隨著水權(quán)制度的完善和水市場(chǎng)的正常運(yùn)行，可能存在部分農(nóng)業(yè)用水戶通過(guò)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等方式完全放棄灌溉用水的情況，即農(nóng)業(yè)用水戶將全部擬灌溉水量放入水市場(chǎng)進(jìn)行水權(quán)交易。但為了糧食安全，區(qū)域農(nóng)業(yè)用水量不能全部轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑧?yīng)保證基本農(nóng)田的基本用水等。

相關(guān)研究認(rèn)為，干旱區(qū)灌區(qū)節(jié)水會(huì)對(duì)區(qū)域地下水補(bǔ)給產(chǎn)生一定影響，導(dǎo)致地下水水位降低；同時(shí)，灌溉退水減少也會(huì)對(duì)灌區(qū)地下水補(bǔ)給、區(qū)域生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生一定的不利影響。因此，灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓水量不能過(guò)大，應(yīng)受到退水影響損失的約束。

當(dāng)前我國(guó)正在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，確立了用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，制定了用水總量控制指標(biāo)等四項(xiàng)考核指標(biāo)。對(duì)于區(qū)域用水總量超過(guò)控制指標(biāo)的情況，灌區(qū)節(jié)約水量應(yīng)扣除超出指標(biāo)的水量后再進(jìn)行水權(quán)交易。同樣，對(duì)于區(qū)域長(zhǎng)期超采地下水、擠占生態(tài)環(huán)境用水的情況，也應(yīng)從灌區(qū)節(jié)水中進(jìn)行置換，剩余水量方可進(jìn)行交易。但是扣除或置換水量應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。

此外，由于當(dāng)前大部分灌區(qū)沒(méi)有辦理取水許可，農(nóng)業(yè)用水的保證率較低，且農(nóng)業(yè)灌溉需水受降雨影響較大，故農(nóng)業(yè)灌溉水量存在較大的不確定性，因此其節(jié)水量也存在一定的不確定性，進(jìn)而影響水權(quán)轉(zhuǎn)讓水量的可靠性。

綜合以上分析，農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓出讓水量的約束因子包括區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、農(nóng)業(yè)取水許可水量和實(shí)際用水保證率以及近幾年農(nóng)業(yè)取用水量、最大可節(jié)約水量、取水影響約束水量、退水影響約束水量（包括對(duì)生態(tài)環(huán)境、區(qū)域地下水和第三方用水戶的影響）、其他約束水量（如為了保證糧食安全，農(nóng)業(yè)用水量不能全部轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑧?yīng)保證基本農(nóng)田的基本用水等）等。針對(duì)不同類(lèi)型的水權(quán)轉(zhuǎn)讓情況，應(yīng)分析可能存在的各種約束，初步得到最大的可轉(zhuǎn)讓水量。

二、農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓水量的可靠性分析

1.農(nóng)業(yè)灌溉需水的不確定性

作物需水量中的一部分可由降水供給，降水供給不足的部分需由灌溉補(bǔ)充，作物生長(zhǎng)過(guò)程中需依靠灌溉補(bǔ)充的水量為作物的灌溉需水量。由于我國(guó)降水時(shí)空分布不均，大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)對(duì)灌溉的依賴(lài)性很大，不同地區(qū)不同作物需水量和灌溉需水量大小不同。相關(guān)研究認(rèn)為，多年平均情況下，我國(guó)需水量比較大的作物依次是水稻、棉花和小麥；灌溉需水量比較大的作物依次是水稻、小麥和棉花；需水量和灌溉需水量均比較小的作物為夏玉米；南方和東北的大部分地區(qū)正常年景旱田作物可不灌溉。我國(guó)東北、長(zhǎng)江中下游、華南、川渝和云貴區(qū)的平均灌溉需求指數(shù)小于0.5，作物對(duì)灌溉的需求比較低；華北、寧蒙和晉陜甘區(qū)灌溉需求指數(shù)大多在0.35～0.75之間，旱作物 30%～50%的需水靠灌溉補(bǔ)充，水稻55%～80%的需水依靠灌溉；新疆地區(qū)主要作物的灌溉需求指數(shù)均在0.7以上，該地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展完全依賴(lài)于灌溉。針對(duì)每年不同降水頻率下的情況，農(nóng)業(yè)灌溉需水量的不確定性將更大。農(nóng)業(yè)灌溉需水量的不確定性將直接影響灌溉水量，從而影響節(jié)約水量，進(jìn)而影響水權(quán)轉(zhuǎn)讓水量。

2.供水保證率不同帶來(lái)的問(wèn)題

《灌溉與排水工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50288—99）中規(guī)定了我國(guó)不同地區(qū)、不同灌溉方法下不同作物的灌溉設(shè)計(jì)保證率范圍，如在水資源緊缺地區(qū)，以水稻為主的地面灌溉，灌溉設(shè)計(jì)保證率為70%～80%，以旱作物為主的地面灌溉，灌溉設(shè)計(jì)保證率為50%～75%；對(duì)于噴灌和微灌，無(wú)論何種作物，在任何地區(qū)，其灌溉設(shè)計(jì)保證率可為85%～95%。此規(guī)范還提出：作物經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的地區(qū)，宜選用保證率范圍的較大值；作物經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高的地區(qū)，可選用較小值。假設(shè)我國(guó)大部分灌區(qū)均按照此規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)或改造，普通灌區(qū)地面灌溉的保證率也僅為50%～75%左右，隨著灌溉工程的運(yùn)行，保證率將進(jìn)一步降低。對(duì)于水庫(kù)灌區(qū)，相關(guān)研究認(rèn)為，隨著水庫(kù)供水對(duì)象的增多，存在著因優(yōu)先保障高設(shè)計(jì)保證率用水戶的供水而擠占農(nóng)業(yè)灌區(qū)用水的現(xiàn)象。而對(duì)于工業(yè)和城市用水，設(shè)計(jì)供水保證率一般在90%～95%，有些甚至達(dá)到97%以上。若僅是將原農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)讓為工業(yè)或城市用水，保證率肯定達(dá)不到用水要求，影響其用水安全。為了保障工業(yè)或城市的用水安全，必將提高其供水保證率，此時(shí)將需要改變?nèi)∷畷r(shí)段或改變水庫(kù)調(diào)度方式，則可能會(huì)對(duì)第三方用水戶帶來(lái)不利影響。同時(shí)，在來(lái)水頻率大于75%的干旱年，經(jīng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓后，剩余的灌溉水量進(jìn)一步減少，影響農(nóng)業(yè)基本用水，威脅農(nóng)業(yè)安全。

3.非灌溉期轉(zhuǎn)讓用水的可靠性

一般來(lái)說(shuō)，每年的非灌溉期是不需要向灌區(qū)供水的。而水權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由于工業(yè)或城市生活一年四季均需要供水，導(dǎo)致非灌溉期的轉(zhuǎn)讓水量存在一定的不確定性。對(duì)于水量較小的河流或蓄水量較小的水庫(kù)，一方面存在著非灌溉期轉(zhuǎn)讓水量達(dá)不到要求或水量不穩(wěn)定的情況，另一方面存在著影響第三方用水戶和生態(tài)環(huán)境的可能。

4.水質(zhì)的影響

《水功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50594—2010）中要求農(nóng)業(yè)用水區(qū)執(zhí)行《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB5084—2005）或執(zhí)行《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838—2002）Ⅴ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，或不低于現(xiàn)狀水質(zhì)類(lèi)別?？梢?jiàn)，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)灌區(qū)要求的灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)較低，而工業(yè)或城市生活對(duì)水質(zhì)的要求較高，一般工業(yè)用水區(qū)要求為Ⅳ類(lèi)，城市生活用水區(qū)要求在Ⅲ類(lèi)以上。水質(zhì)的惡化將顯著影響工業(yè)用水。

5.經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)挠绊?/h3>

目前的水權(quán)轉(zhuǎn)讓多為農(nóng)業(yè)節(jié)水改造，節(jié)約水量轉(zhuǎn)讓給工業(yè)使用，轉(zhuǎn)讓費(fèi)用僅為工程節(jié)水改造所涉及的費(fèi)用，對(duì)第三方用水戶和區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響較小，故基本無(wú)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。隨著水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的實(shí)施，農(nóng)業(yè)用水直接轉(zhuǎn)讓至工業(yè)等類(lèi)型的水權(quán)轉(zhuǎn)讓將會(huì)出現(xiàn)，對(duì)第三方用水戶和區(qū)域生態(tài)環(huán)境較大的影響也可能發(fā)生，此時(shí)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的出讓方和受讓方將會(huì)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)于補(bǔ)償額度較大的轉(zhuǎn)讓案例將顯著影響轉(zhuǎn)讓的水量。

三、農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)區(qū)域水文水資源的影響

1.改變了區(qū)域水資源的時(shí)空分布

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”水權(quán)轉(zhuǎn)讓后，水資源的取、用、耗、退場(chǎng)所均發(fā)生了改變；由于農(nóng)業(yè)取水大部分集中在灌溉期，而轉(zhuǎn)讓的工業(yè)或城市用水一般一年四季均需要供給，因此水權(quán)轉(zhuǎn)讓改變了區(qū)域水資源的時(shí)空分布。

2.改變了區(qū)域水資源的調(diào)度方式

對(duì)于從水庫(kù)取水的灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)捎谵D(zhuǎn)讓后的工業(yè)或城市用水保證率較高，因此水庫(kù)應(yīng)修改調(diào)度圖，改變其調(diào)度方式，將原先“最后保障農(nóng)業(yè)用水”轉(zhuǎn)為“優(yōu)先保障的工業(yè)或城市用水”。

3.對(duì)區(qū)域地下水資源的影響

由于灌區(qū)節(jié)水將對(duì)區(qū)域地下水補(bǔ)給產(chǎn)生一定的不利影響，因此水權(quán)轉(zhuǎn)讓后，將對(duì)灌區(qū)地下水資源產(chǎn)生一定的影響。

4.對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響

水權(quán)轉(zhuǎn)讓前，灌區(qū)灌溉退水將退至灌區(qū)河道或補(bǔ)給地下水；轉(zhuǎn)讓后，退水減少，對(duì)灌區(qū)區(qū)域水環(huán)境將產(chǎn)生一定影響，包括減少了退水量而導(dǎo)致河道水環(huán)境容量減少的不利影響，也包括減少面源污染的有利影響，有些地區(qū)還可緩解土壤鹽堿化等問(wèn)題。同時(shí)，由于地下水水位降低，可能會(huì)導(dǎo)致植被減少，湖泊、濕地萎縮等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

5.對(duì)第三方用水戶利益的影響

由于水權(quán)轉(zhuǎn)讓后改變了區(qū)域水資源的時(shí)空分布和水庫(kù)的調(diào)度方式，可能對(duì)第三方用水戶產(chǎn)生不利影響。如位于農(nóng)業(yè)灌區(qū)取水河道下游第三方用水戶，轉(zhuǎn)讓前非灌溉期農(nóng)業(yè)不取水，此時(shí)第三方可以取得足夠的水；轉(zhuǎn)讓后，非灌溉期也將取水，可能就會(huì)影響第三方的正常取水；同樣，與農(nóng)業(yè)灌區(qū)同處于一個(gè)水庫(kù)取水的第三方用水戶，轉(zhuǎn)讓后水庫(kù)調(diào)度方式發(fā)生了改變，可能會(huì)將原先優(yōu)先保障的第三方用水戶轉(zhuǎn)為次優(yōu)先的用水戶，也可能存在優(yōu)先保障轉(zhuǎn)讓后的工業(yè)或城市用水而擠占第三方的用水。

四、農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理制定

價(jià)格分析是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)性工作，關(guān)系到水權(quán)轉(zhuǎn)讓中各方的利益，是水權(quán)轉(zhuǎn)讓可持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵。影響水權(quán)價(jià)格的因素包括自然因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和工程因素。合理的水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)由能反映水資源的價(jià)值、因開(kāi)展水權(quán)轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的成本及影響補(bǔ)償、通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得的合理收益和稅金等幾部分構(gòu)成。目前水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格主要考慮了節(jié)水工程的建設(shè)及運(yùn)行管理費(fèi)用，較少考慮對(duì)公共利益和第三方的影響補(bǔ)償費(fèi)用，更少考慮農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體農(nóng)民或農(nóng)民用水合作組織的利益。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)的提高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)“節(jié)水不節(jié)費(fèi)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了農(nóng)業(yè)主動(dòng)節(jié)水的積極性，從而影響農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的長(zhǎng)久發(fā)展。農(nóng)業(yè)用水戶作為主要受益主體之一，理應(yīng)得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并在水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格制定中予以考慮。

此外，對(duì)于影響補(bǔ)償，應(yīng)與轉(zhuǎn)讓水量有關(guān)，且兩者應(yīng)是一種非線性關(guān)系，即轉(zhuǎn)讓較多的水量可能比轉(zhuǎn)讓較少水量帶來(lái)的影響損失大很多。因此水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)與轉(zhuǎn)讓水量密切相關(guān)，兩者互相影響，轉(zhuǎn)讓水量越大，單位轉(zhuǎn)讓價(jià)格越高。

五、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)水權(quán)交易市場(chǎng)是一種政府監(jiān)管下的“準(zhǔn)市場(chǎng)”，政府監(jiān)管情況下可在一定程度上確保交易市場(chǎng)的有序運(yùn)行，并防止較大影響損失的發(fā)生，但不利于公平自由的競(jìng)爭(zhēng)。由于目前我國(guó)農(nóng)業(yè)地位相對(duì)較低，水權(quán)交易過(guò)程中農(nóng)業(yè)受益相對(duì)較低或根本無(wú)受益，這違反了基本的市場(chǎng)規(guī)律，亟須建立完全公平公正的“水市場(chǎng)”。上述農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中主要關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題的解決，有利于維護(hù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓各方及公共利益，有利于“水市場(chǎng)”的順利運(yùn)行。

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