試論“控權(quán)失靈”的成因及對(duì)策

反腐敗是公共管理領(lǐng)域一個(gè)亙古的課題，其核心是防治權(quán)力濫用，但目前的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督理論中并未注意到“控權(quán)失靈”，而有效應(yīng)對(duì)“控權(quán)失靈”是能否防治權(quán)力濫用的前提和保證。

一、控權(quán)失靈的含義及原因分析

（一）控權(quán)失靈的含義

所謂控權(quán)失靈是指運(yùn)用各種制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的措施和手段防止權(quán)力濫用，卻無法消除權(quán)力濫用或者說腐敗，甚至在某一階段還有愈演愈烈趨勢(shì)的現(xiàn)象。

例如，美國司法部報(bào)告顯示，1985—2004年整整20年間，總共有17 945位美國聯(lián)邦、州和地方政府官員（包括立法、司法公職人員）遭到腐敗指控，年均897人，被判有罪官員15 552人，年均778人［1］，近年更是爆出州長(zhǎng)“賣參議員”事件［2］。又如，英國《每日電訊報(bào)》曾披露，首相布朗和多名內(nèi)閣大臣涉嫌利用議員身份“騙補(bǔ)”，下議院議長(zhǎng)邁克爾·馬丁因“騙補(bǔ)門”事件宣布辭職，內(nèi)政大臣史密斯竟利用公款“補(bǔ)貼”家中點(diǎn)播的“成人電影”費(fèi)用。再如，韓國政治有個(gè)“五年怪圈規(guī)律”，即每過五年韓國政治就一定會(huì)出現(xiàn)有關(guān)總統(tǒng)的丑聞［3］。在我國，習(xí)近平總書記在2013年中紀(jì)委十八屆二次全會(huì)上指出：當(dāng)前一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違紀(jì)違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

（二）控權(quán)失靈的原因分析

縱觀權(quán)力制約和監(jiān)督的研究成果及形成的種種理論，皆是致力于殫精竭慮地設(shè)計(jì)各種技術(shù)手段和制度體系來規(guī)制權(quán)力的運(yùn)行，冀期通過擠壓腐敗空間防治腐敗，然而伴隨采用新的控制技術(shù)和制度的是權(quán)力主體產(chǎn)生新的“抗體”，各種精妙的手段往往被掌握和行使公共權(quán)力的主體（本文稱為“權(quán)力主體”）消弭于無形，腐敗始終是政治生活中無法清除的毒瘤，甚至“道高一尺，魔高一丈”。如此往復(fù)，權(quán)力主體與監(jiān)督主體之間的控制與反控制纏斗不休，“控權(quán)失靈”成為目前權(quán)力制約和監(jiān)督理論的“盲區(qū)”。

究其根源，控權(quán)失靈的原因林林總總，諸如人性的自私、源于私有制的貪欲、法治的不完善、監(jiān)督者的“偷懶”和失誤等等。但從對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)和控權(quán)理念來看，控權(quán)失靈的原因是基于目前的權(quán)力制約和監(jiān)督理論直接以“權(quán)力”為指向的權(quán)力控制模式（稱之為傳統(tǒng)控權(quán)模式）。在這個(gè)模式下，由于權(quán)力主體的“內(nèi)部人控制”使得監(jiān)督主體在與權(quán)力主體的博弈中處于劣勢(shì)，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督的“內(nèi)部人陷阱”，導(dǎo)致“控權(quán)失靈”。

所謂內(nèi)部人控制，原指企業(yè)成員掌握了企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，而企業(yè)所有者卻成為運(yùn)營的“外部人”。前者通過對(duì)公司的控制，追求首要目標(biāo)為自身薪酬、福利等利益，即使?fàn)奚獠咳恕舅姓撸ü蓶|）利益也在所不惜。2009年3月，深陷金融危機(jī)泥潭的美國國際集團(tuán)（AIG）為渡過危機(jī)接受政府1 820億美元的援助，但令美國國會(huì)議員不滿的是AIG按合同必須向其高管發(fā)放2.18億美元、向員工發(fā)放1.65億美元的高額獎(jiǎng)金。

內(nèi)部人控制源于現(xiàn)代企業(yè)委托代理制度的設(shè)計(jì)。在委托代理制度下，委托人追求為自身財(cái)富不斷膨脹，而代理人追求自己報(bào)酬的最大化，從而導(dǎo)致委托人與代理人效用函數(shù)不同，如缺乏有效的制度安排，兩者利益發(fā)生沖突時(shí)，代理人行為最終會(huì)損害委托人利益。因此，在監(jiān)督主體與權(quán)力主體圍繞“權(quán)力”的博弈中，前者實(shí)際上是權(quán)力的“外部人”，后者才是權(quán)力的“內(nèi)部人”，他們?cè)诓┺闹械膽B(tài)勢(shì)優(yōu)劣不言而喻?，F(xiàn)實(shí)生活中內(nèi)部人的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，使許多設(shè)計(jì)精良的監(jiān)督舉措被其消弭于無形，難達(dá)預(yù)期效果，從而導(dǎo)致“控權(quán)失靈”［4］。

二、“控權(quán)失靈”的防治對(duì)策

（一）目前實(shí)際反腐敗實(shí)踐中的對(duì)策

目前的權(quán)力制約和監(jiān)督理論盡管沒有關(guān)注和研究“控權(quán)失靈”，但實(shí)際上也在采取一些對(duì)策。在西方國家的反腐敗實(shí)踐中，采取的措施主要是兩條：一是委托人減少對(duì)代理人的授權(quán)。即盡可能限制權(quán)力主體的權(quán)力，也就是所謂“小政府”：政府的大小以及所扮演的角色應(yīng)該最小化——只要有能力保護(hù)每個(gè)人的自由、防范侵犯自由的行為即可，或如羅伯特·諾齊克所言：“最弱意義的國家作為最具合法性的國家，也是功能最多的國家，它類似于古典自由主義理論的守夜人式的國家，其功能僅限于保護(hù)它所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，并強(qiáng)制實(shí)行契約等”［5］。哈耶克也有相似的愿望：“政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并且宣布的規(guī)則的約束”［6］。本文認(rèn)為這個(gè)對(duì)策并不是有效的辦法，因?yàn)闊o論政府如何“小”，也不可能徹底消除公權(quán)力。另一個(gè)達(dá)成共識(shí)的解決辦法是“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。既然“控權(quán)失靈”是由于內(nèi)部人控制產(chǎn)生的，而內(nèi)部人控制是因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”以竭力提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，不失為一個(gè)必須的解決辦法，但“上有政策，下有對(duì)策”、“道高一尺，魔高一丈”，始終有陽光無法照射的角落。

（二）創(chuàng)新控權(quán)模式有效應(yīng)對(duì)“控權(quán)失靈”

因此，應(yīng)對(duì)“控權(quán)失靈”，必須創(chuàng)新控權(quán)理念，采取新的控權(quán)模式——“管權(quán)管事管人”。既要對(duì)權(quán)力運(yùn)行加以制約和監(jiān)督，也要對(duì)權(quán)力主體的行為規(guī)范加以控制，從以權(quán)力為重心走向“人”“權(quán)”并重，一方面通過“控權(quán)”擠壓腐敗空間，另一方面通過“正人”擠出腐敗收益，從源頭上防止權(quán)力濫用，可以把這種模式稱為權(quán)力制約和監(jiān)督的“正人控權(quán)”模式。

“正人控權(quán)”相比于傳統(tǒng)控權(quán)模式的關(guān)鍵在于“正人”，其理論依據(jù)在于馬克思主義關(guān)于人才是一切活動(dòng)中最革命、最活躍的根本因素的理論、利益沖突理論、委托代理理論、“公共人”假設(shè)、“讓人民起來監(jiān)督政府”的理論等5個(gè)方面。把“正人”作為權(quán)力制約和監(jiān)督的關(guān)鍵的必要性在于：首先，能夠有效地防止利益沖突向腐敗蛻變，從源頭上科學(xué)有效的防治腐敗。因?yàn)槔鏇_突理論表明腐敗的核心是利用公權(quán)力牟取私利，以權(quán)力主體為指向，使其“私利”處于監(jiān)控之下，不當(dāng)?shù)靡鏌o處藏身，或者說腐敗收益被擠出，無利可圖的以權(quán)謀私也就失去了生存的土壤。其次，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)讓人民起來監(jiān)督權(quán)力創(chuàng)造平臺(tái)，因?yàn)閺V大的人民群眾對(duì)權(quán)力的運(yùn)行無法洞察秋毫，但權(quán)力主體的一言一行卻躲不過人民群眾的“雪亮眼睛”，腐敗最終將淹沒于人民群眾的汪洋大海之中。

三、“正人控權(quán)”的可行性和待解決的問題

“正人控權(quán)”的可行性在于：首先，已具備比較充分的理論準(zhǔn)備和思想基礎(chǔ)。馬克思主義一貫強(qiáng)調(diào)“人”是一切社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的根本要素，而決定“人”行為的種種因素中，內(nèi)因才是決定性的。利益沖突理論也為以“人”為中心再構(gòu)反腐倡廉制度體系提供了理論支撐，從歐美國家的實(shí)踐來看，這些國家防范利益沖突的重點(diǎn)實(shí)際上并不是“權(quán)力”而是“人”。其次，也具備實(shí)踐可能性。目前我們已經(jīng)制定了一些權(quán)力主體的行為規(guī)范，例如《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等，這些法規(guī)為健全權(quán)力主體的行為規(guī)范奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。近年來，我國也先后頒布數(shù)十項(xiàng)針對(duì)利益沖突的法規(guī)政策。

以“正人控權(quán)”的理念創(chuàng)新權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制要解決的問題有：第一，重新定位權(quán)力主體的社會(huì)角色。政府公務(wù)人員是受社會(huì)公眾委托行使公共權(quán)力、提供公共服務(wù)的代理人，他們從事的職業(yè)也是謀生和獲取社會(huì)價(jià)值的手段，不應(yīng)該要求他們“無私奉獻(xiàn)”，而是要根據(jù)按勞分配的原則給予他們與其勞動(dòng)和勞動(dòng)成果相對(duì)應(yīng)的報(bào)酬。第二，健全權(quán)力主體作為“公共人”的法律規(guī)范。例如，權(quán)力主體應(yīng)該接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，在社會(huì)公眾面前是“透明人”，這與其僅作為一般社會(huì)公眾人享有的“隱私權(quán)”沖突，在法律上應(yīng)加以規(guī)范。再如權(quán)力主體的人情往來、朋友宴請(qǐng)等生活作風(fēng)，就不僅僅是“作風(fēng)”問題，也應(yīng)該建立相應(yīng)法律加以規(guī)范。第三，建立“正人控權(quán)”的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制的實(shí)現(xiàn)途徑。首先，要進(jìn)一步加強(qiáng)“控權(quán)”機(jī)制的建設(shè)：一是完善創(chuàng)新廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)監(jiān)控技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控；二是要加強(qiáng)民主政治建設(shè)，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公開透明，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。其次，把“正人”作為健全權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制的重點(diǎn)工作：一是加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)，發(fā)揮法律的強(qiáng)制作用；二是加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，發(fā)揮道德倫理的內(nèi)省自覺作用。

［1］陳群.危機(jī)破防腐光環(huán) 西方“腐敗冰山”上浮曝體制弊端［EB/OL］.［2009－05－25］.http：//www.chinanews.com/hb/news/2009/05－25/1706822.shtml.

［2］周琪，袁征.美國的政治腐敗與反腐?。簩?duì)美國反腐敗機(jī)制的研究［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009：130.

［3］詹小洪.中等腐敗的韓國［EB/OL］.［2009－12－16］.http：//news.sina.com.cn/w/sd/2009－12－16/115219272445.shtml.

［4］戴月波，徐玉生.論權(quán)力監(jiān)督的“內(nèi)部人陷阱”及其對(duì)策［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2013（1）：41－43.

［5］［美］羅伯特·諾齊克.無政府、國家與烏托邦［M］.何懷宏，等，譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1991：35.

［6］［英］F·A·哈耶克.通往奴役之路［M］.王明毅，等，譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1997：73.