對當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育管理體制改革的思考

隨著我國現(xiàn)代化社會實踐的豐富與發(fā)展，教育領(lǐng)域的改革一刻也沒有停止，尤其是作為國民教育基礎(chǔ)的基礎(chǔ)教育管理體制的改革從沒有間斷。當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育管理面臨信息社會和全面建成小康社會的宏觀背景。在此背景下，我國基礎(chǔ)教育體制在以往“地方負責(zé)，分級管理”的基礎(chǔ)上進一步完善，注重教育的公平，提升教育質(zhì)量，基礎(chǔ)教育微觀管理機制穩(wěn)步推行。當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育體制改革需要在分權(quán)與擔(dān)責(zé)、教育質(zhì)量、學(xué)前教育、優(yōu)先發(fā)展等方面進一步努力和完善。

基礎(chǔ)教育管理體制 ?改革 ?思考

應(yīng)當(dāng)說，改革開放后，我國基礎(chǔ)教育成績斐然，它促進了我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展。同時，我們看到，基礎(chǔ)教育管理體制改革與我國行政體制改革如影隨形。本文立足于對基礎(chǔ)教育管理體制改革的基本認識，分析當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育管理體制改革的宏觀背景和實踐作為，提出當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育體制改革需要進一步完善的方向。

一、對基礎(chǔ)教育管理體制改革的認識

概念是我們思考問題的起點，因此，我們有必要首先對涉及基礎(chǔ)教育管理體制的概念進行說明。

我們知道，基礎(chǔ)教育是整個國民教育體系的基礎(chǔ)，它的基礎(chǔ)性和教育內(nèi)容的基本性構(gòu)成了培養(yǎng)良好公民的基點。從范圍上看，基礎(chǔ)教育包括初中以前的各種教育形式，但高中階段教育就實際情況而言還不屬于基礎(chǔ)教育，因為它還遠沒有達到普及和普惠的程度。

“體制”一詞原從生物學(xué)而來，意思是生物器官各種形式的配置。[1]后來這個詞引入政治學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域。從組織管理的角度，體制一般指的是各類機構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限劃分及隸屬關(guān)系等各個方面的制度。那么，教育管理體制就是在教育領(lǐng)域中各類機構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限劃分及隸屬關(guān)系等諸方面的制度。

我們進一步理解，基礎(chǔ)教育管理體制就是在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中各類機構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限劃分及隸屬關(guān)系等諸方面的制度。在這里，其中所涉及的主要問題是如何確立和劃分一個國家的基礎(chǔ)教育管理權(quán)力;在中央和地方，基礎(chǔ)教育管理機構(gòu)是以什么形式來進行設(shè)置的;這些形式的管理機構(gòu)其隸屬關(guān)系如何等等。

二、當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育體制改革的背景和作為

實際上，人們對建國后和改革開放后我國基礎(chǔ)教育體制改革的分析和研究還是十分的豐富。這些加深了我們對當(dāng)前基礎(chǔ)教育體制改革的認識，更促使我們立足于當(dāng)前的宏觀背景，分析我國基礎(chǔ)教育體制改革的積極作為。

1.當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育體制改革的宏觀背景

根據(jù)教育的外部關(guān)系原理，教育的變革和發(fā)展與社會的大環(huán)境緊密相聯(lián)。認識到這樣的大環(huán)境有利于我們加快推進我國基礎(chǔ)教育體制改革的步伐。

（1）知識社會、信息社會對創(chuàng)新型人才的需求

當(dāng)前的知識社會和信息社會下，知識和信息的更新和傳播的速度和內(nèi)容相比較農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會已大大加快。有人做出估計，知識更新速度在18世紀(jì)以前的頻率是每80-90年更新，19世紀(jì)60年代更新的頻率是每50年更新，而到了20世紀(jì)90年代則是每3至5年翻一番。進入二十一世紀(jì)后，現(xiàn)有知識每年在以10%的速度更新。在這樣的背景下，如果一個人墨守已有的知識，抱殘守缺，注定要被社會所淘汰。

與農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會相比，信息社會的生產(chǎn)力構(gòu)成呈現(xiàn)了根本的變化，從勞動者來看，信息社會需要的是大批腦力勞動者;從勞動工具來看，信息社會憑借的主要是智能工具，如計算機和信息技術(shù);從勞動對象來看，信息社會需要處理的是大批數(shù)字化和集成化的信息。信息社會下，我們必須看到知識和信息的更新并不是自動進行的，而是通過高素質(zhì)的創(chuàng)新型人才來完成的。

高素質(zhì)創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)，必須依靠教育，尤其是基礎(chǔ)教育。基礎(chǔ)教育提供了我們未來所需知識、技能、思考的基礎(chǔ)。從目前來看，我國基礎(chǔ)教育在學(xué)生知識傳遞、價值觀塑造、制度規(guī)訓(xùn)方面占有重要地位，而學(xué)生創(chuàng)新意識的萌發(fā)、學(xué)生思想的啟蒙以及創(chuàng)造性思維方式的培養(yǎng)方面卻顯得比較缺位。

（2）全面建成小康社會對基礎(chǔ)教育提出的要求

不久前閉幕的黨的“十八大”為我們在接下來的五年社會各個領(lǐng)域的建設(shè)提供了行動指南。在全面建成小康社會的過程中，對人才的需求和對人才創(chuàng)新型的需求提出了較高的要求。于是，從國家層面，我們實施了人力資源強國戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略。

要實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的目標(biāo)，我們必須扎實推進人力資源強國戰(zhàn)略的實施。如果說，我們以前的發(fā)展主要依靠的是自然資源和物質(zhì)資源的話，那么我們今后要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，就必須依靠人力資源。與自然資源和物質(zhì)資源相比，人力資源是具有重要優(yōu)勢的資源。對此，有學(xué)者指出，自然資源具有不可再生性，物質(zhì)資源具有折舊性，而人力資源具有存量和增量的可再開發(fā)性，并可以轉(zhuǎn)化為其他社會財富。[2]因此，建設(shè)人力資源強國關(guān)鍵是培養(yǎng)具有可再開發(fā)性的人才，并且，人才培養(yǎng)質(zhì)量顯著提高。

無論是人力資源強國戰(zhàn)略還是建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的實施，都為基礎(chǔ)教育管理體制改革和創(chuàng)新提出了新的戰(zhàn)略性思考。

2.當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育體制改革的實踐作為

進入21世紀(jì)后，我國基礎(chǔ)教育體制在以往“地方負責(zé)，分級管理”的基礎(chǔ)上進一步完善，注重教育的公平，提升教育質(zhì)量，基礎(chǔ)教育微觀管理機制穩(wěn)步推行。

（1）基礎(chǔ)教育宏觀管理體制進一步完善

進入21世紀(jì)后，尤其是到了2002年，國家在基礎(chǔ)教育管理體制改革上，對農(nóng)村基礎(chǔ)教育給予了特別關(guān)注，我們也能從國家當(dāng)年頒布的有關(guān)文件中找到類似的表達。這就是由國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，這份通知對農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制作出了明確的表述，即實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責(zé)、分級管理、以縣為主”的新體制。這份通知也要求各級地方政府必須明確自身責(zé)任，對農(nóng)村義務(wù)教育進行必要的管理和引導(dǎo)，特別是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的保障機制必須給予特別的關(guān)注，以保證農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)穩(wěn)定投入。

可以看出，從我國基礎(chǔ)教育管理體制的形成過程來判斷，我們也進行了艱苦的探索和不斷的完善，從最初“地方負責(zé)、分級辦學(xué)、分級管理”體制的確立，以及到后來的完善，再到當(dāng)前全面系統(tǒng)地落實“以縣為主”的管理體制?？梢哉f，我們一步步在接近、一步步在達到我們既定的目標(biāo)，這充分說明，國家對于教育規(guī)律的深刻把握和對現(xiàn)實國情的深刻認識。從各地的實施效果和反饋情況來看，改革確實帶來了權(quán)力的下放，地方政府獲得了相應(yīng)的權(quán)力后，他們解除了緊箍咒，能夠大膽、果敢地因地、因時制宜，從而制定出符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的教育措施，從根本上提升了教育質(zhì)量。

同時，我們也看到，我國基礎(chǔ)教育宏觀管理體制已經(jīng)進一步完善，并發(fā)育成熟，這個體制我們可以描述為“地方負責(zé)、分級管理，省、市、縣三級管理以縣為主的管理體制”。

（2）基礎(chǔ)教育微觀管理機制穩(wěn)步推行

我國基礎(chǔ)教育宏觀管理體制確立后，就需要在客觀上對微觀的管理和運行機制進行改革。進入21世紀(jì)后，尤其是胡錦濤總書記主政的十余年來，義務(wù)教育各項微觀管理和運行機制穩(wěn)步推行。

人們欣喜地看到，國家領(lǐng)導(dǎo)人的新政也體現(xiàn)在教育領(lǐng)域，他們關(guān)注教育的公平，關(guān)注教育的均衡發(fā)展。于是，教育部在2005年5月25日出臺了《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，提出“今后義務(wù)教育工作重心進一步落實到辦好每一所學(xué)校和關(guān)注每一個孩子健康成長上來，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間教育差距擴大的勢頭，逐步實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展”。[3]此后，各級地方政府積極響應(yīng)，他們把它作為一項實現(xiàn)“兩基”之后義務(wù)教育發(fā)展的一項重要任務(wù)來抓，而且也研究制定出了相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃和政策措施。

不僅如此，國家對于義務(wù)教育的經(jīng)費保障機制也提上了議事日程，就在2005年12月24日，國家頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》。該通知所做出的一系列優(yōu)惠政策和規(guī)定深得民心，受到了人們的普遍歡迎，讓老百姓得到了實實在在的實惠。這種政策我們可以概括為，第一，從2006年開始，國家全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，并在2007年擴大到中部和東部地區(qū)。對于這些地區(qū)貧困家庭學(xué)生，國家還給予免費提供教科書并補助寄宿生生活費的政策。第二，從2006年開始，打算利用5年的時間，按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則要求，把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央與地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制。第三，在全面實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革基礎(chǔ)上，從2008年秋季學(xué)期開始，國家將全部免除城市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校學(xué)生學(xué)雜費，同時進一步強化政府對義務(wù)教育的保障責(zé)任。

同時，為了提高廣大從事基礎(chǔ)教育的教師的待遇，提高他們的收入水平，國家進一步完善了保障教師工資水平的長效機制，初步建立起按實績和貢獻分配的激勵機制，有力地促進了教師隊伍建設(shè)和義務(wù)教育均衡發(fā)展。截至2009年年底，全國義務(wù)教育學(xué)?；緝冬F(xiàn)了基礎(chǔ)性績效工資。

可以看出，一系列積極的措施和作為為我國基礎(chǔ)教育微觀管理機制的形成奠定了良好的基礎(chǔ)。我們看到，義務(wù)教育均衡發(fā)展機制、義務(wù)教育經(jīng)費保障機制、教師工資水平保障機制等相關(guān)制度的建立，有力地推動了基礎(chǔ)教育體制改革。

三、當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育管理體制改革完善的方向

應(yīng)當(dāng)看到，對于基礎(chǔ)教育管理體制，我國一直在進行積極的探索和改革，并且改革也取得了一定的成效。2010年，中共中央和國務(wù)院頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)則綱要》為接下來的基礎(chǔ)教育管理體制改革指明了繼續(xù)前進的方向。我們擬結(jié)合對《規(guī)劃綱要》的認識，分析我國基礎(chǔ)教育管理體制改革可以在以下幾個方面進一步努力和完善。

第一，注重建立分權(quán)與擔(dān)責(zé)相結(jié)合的機制。

分權(quán)方面，基礎(chǔ)教育管理體制走向以縣為主，教育行政管理部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變政府職能，主要負責(zé)落實黨的教育方針和對政策的把關(guān)上，不應(yīng)在學(xué)校具體的教育教學(xué)和人財物上做過多的干預(yù)。同時，在敏感的人事管理方面，要積極推行教師、校長聘任制，取消教師鐵飯碗和校長行政級別制，有效設(shè)置教師崗位，積極推行競爭上崗;通過公開招聘，擇優(yōu)聘任校長，實行校長組閣制。

在擔(dān)責(zé)方面，我國基礎(chǔ)教育管理體制在簡政放權(quán)，分權(quán)化的同時，應(yīng)當(dāng)強調(diào)省、市、縣各級政府和各級學(xué)校的績效責(zé)任擔(dān)當(dāng)，如果沒有相配套的分權(quán)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)體系，很難形成高效率的基礎(chǔ)教育管理體制。這一點美國的做法給我們提供了有益啟示，在美國，他們建立了教育效能委員會，對學(xué)?？冃нM行考核，對未進行有效擔(dān)責(zé)的學(xué)校采取相應(yīng)措施。[4]我們可以積極扶持非盈利組織發(fā)展，發(fā)揮非政府組織在基礎(chǔ)教育中的作用。

第二，注重提升基礎(chǔ)教育管理質(zhì)量。通過建立基礎(chǔ)教育相應(yīng)的管理機制，提升教育質(zhì)量。

將素質(zhì)教育的理念和實踐貫穿在中小學(xué)的日常教學(xué)中，摒棄應(yīng)試教育模式，真正培養(yǎng)有創(chuàng)造意識和創(chuàng)新能力的全面發(fā)展的學(xué)生。

其次，注重教育評價。提高國民素質(zhì)是基礎(chǔ)教育恒常的價值目標(biāo)，因此，我們必須徹底改變以考試為標(biāo)準(zhǔn)的效益評價體系，建構(gòu)全面、系統(tǒng)、動態(tài)、可持續(xù)發(fā)展的效益評價體系。在評價內(nèi)容方面，應(yīng)充分考慮全面性，不能僅僅考慮學(xué)生認知方面的發(fā)展，還要關(guān)注其他方面如情感、態(tài)度和價值觀方面，同時，也要關(guān)注教師的專業(yè)成長和發(fā)展;在評價標(biāo)準(zhǔn)方面，因為內(nèi)容的多樣化，也必須倡導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的多元化，因此，就不能僅僅追求學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)和升學(xué)率排名;在評價方式方面，也應(yīng)該朝多維化發(fā)展，不能單純由政府評價學(xué)校，學(xué)校評價教師，教師評價學(xué)生，而應(yīng)引導(dǎo)社會和公眾參與基礎(chǔ)教育質(zhì)量的監(jiān)督和評價，建立各級各類學(xué)校不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，從根本上確立和保證使每個學(xué)生都得到發(fā)展的教育目標(biāo)的實現(xiàn)。

第三，注重學(xué)前教育的發(fā)展。學(xué)前教育對幼兒身心健康、習(xí)慣養(yǎng)成、智力發(fā)展具有重要意義。因此，要注重學(xué)前教育發(fā)展，尤其是農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，保證農(nóng)村留守兒童能夠入園。同時，要加大省市級示范幼兒園、市一類園的創(chuàng)建力度，推進幼兒園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

第四，注重教育適度超前的優(yōu)先發(fā)展。教育是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一項關(guān)鍵領(lǐng)域，人們常說“百年大計，教育為本”，足見它與其它領(lǐng)域存在天壤之別。

從國家層面來看，黨和國家長期堅持的一項重大方針就是教育的優(yōu)先發(fā)展?！秶抑虚L期教育和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求，“各級黨委和政府要把優(yōu)先發(fā)展教育作為貫徹科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，切實保證經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排教育發(fā)展，財政資金優(yōu)先保障教育投入，公共資源優(yōu)先滿足教育和人力資源開發(fā)需要。充分調(diào)動全社會力量關(guān)心和支持教育，完善社會力量出資興辦教育的體制和政策，不斷提高社會資源對教育的投入”。

從現(xiàn)實層面來看，我國正在大力推行城鎮(zhèn)化，這正是基于我國不斷流動的人口大軍而做出的現(xiàn)實選擇。隨著我國現(xiàn)代教育技術(shù)的發(fā)展和學(xué)生成長對教育基礎(chǔ)設(shè)施的要求，需要在發(fā)展教育時堅持適度超前原則。例如在新城鎮(zhèn)化建設(shè)中推進教育步伐和規(guī)劃原則，在促進教育均衡發(fā)展和教育公平時兼顧不同受教育對象對教育權(quán)利的需求;比如農(nóng)村人口發(fā)展趨勢對定點布局的要求，按照適度超前的要求，進一步深化和完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，確保農(nóng)村義務(wù)教育管理體制運轉(zhuǎn)規(guī)范化，這些都必須要靠與教育有關(guān)的管理部門的政策支持，超前規(guī)劃，超前投入，早做工作，做有效的工作[5]。

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參考文獻

[1] 王鋒.我國基礎(chǔ)教育管理體制改革研究.蘭州大學(xué)碩士論文，2011.

[2] 謝煒.人力資源強國戰(zhàn)略：內(nèi)涵、挑戰(zhàn)及路徑選擇.云南社會科學(xué)，2011（3）.

[3] 袁貴仁.百年大計教育為本——黨的十六大以來教育事業(yè)改革發(fā)展回顧（2002-2012）.北京：人民出版社，2012.

[4] 蔣友梅.我國基礎(chǔ)教育管理體制的三次改革及未來改革趨向.現(xiàn)代教育管理，2010（3）.

[5] 楊同玲，帥相志.新世紀(jì)基礎(chǔ)教育管理體制改革探析.科學(xué)與管理，2011（1）.

[作者：李晶晶（1977-），女，天津人，碩士，天津師范大學(xué)音樂與影院學(xué)院講師。]

【責(zé)任編輯 ?任洪鉞】