煙草專賣執(zhí)法協(xié)同機(jī)制探討

曾超

湖南省煙草專賣局法規(guī)處，長沙市芙蓉南路一段268號(hào) 410007

煙草專賣執(zhí)法協(xié)同機(jī)制探討

曾超

湖南省煙草專賣局法規(guī)處，長沙市芙蓉南路一段268號(hào) 410007

現(xiàn)行煙草專賣執(zhí)法協(xié)同機(jī)制存在執(zhí)法職能權(quán)限交疊、協(xié)調(diào)涉及的層級(jí)較多、與刑事司法銜接機(jī)制運(yùn)行不夠順暢等問題，通過對(duì)當(dāng)前國內(nèi)行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制模式優(yōu)缺點(diǎn)和法律難點(diǎn)的分析研究，借鑒已有行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，闡述了將煙草專賣管理的“部門管理”上升為“政府管理”，與各有關(guān)執(zhí)法及司法部門，建立健全各個(gè)方位、各個(gè)層面的協(xié)同機(jī)制，提出統(tǒng)一煙草執(zhí)法協(xié)同機(jī)制和優(yōu)化制度設(shè)計(jì)等具體措施和建議，為建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)合、多方參與、密切協(xié)作”的煙草專賣執(zhí)法體系提供參考。

煙草；專賣；行政執(zhí)法；協(xié)同機(jī)制

在自然界和人類社會(huì)機(jī)制及機(jī)制作用無所不在。機(jī)制是什么？機(jī)制是指社會(huì)現(xiàn)象內(nèi)部組織和運(yùn)行變化的規(guī)律，是為營造優(yōu)勝劣汰競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的有效規(guī)則，是組織成員自覺的行動(dòng)動(dòng)機(jī)和組織運(yùn)行的相關(guān)規(guī)則的有機(jī)統(tǒng)一，它對(duì)組織的運(yùn)行起著內(nèi)在的支配作用。在自然法則中有現(xiàn)象叫“鯰魚效應(yīng)”，說的是：“漁民們?yōu)槟軐⒒畹纳扯◆~從漁船上帶回到市場(chǎng)買賣，在他們放滿沙丁魚的魚槽里放一條鯰魚，當(dāng)沙丁魚發(fā)現(xiàn)鯰魚，非常緊張，十分活躍，反而沒有發(fā)現(xiàn)死的沙丁魚，漁民們就能將活的沙丁魚帶回到市場(chǎng)進(jìn)行買賣”，這里的“鯰魚效應(yīng)”講的就是一種機(jī)制效應(yīng)。在煙草行政協(xié)同機(jī)制相關(guān)職能群體的運(yùn)行過程中，實(shí)際上也具有類似機(jī)制效應(yīng)，在現(xiàn)今行政機(jī)制研究理論中，一般推動(dòng)行政協(xié)同機(jī)制主要包括三個(gè)要素，一是“法律規(guī)章、政策、計(jì)劃要求”、二是“政府壓力”、三是“部門利益的驅(qū)動(dòng)”，其產(chǎn)生機(jī)制運(yùn)行力量的大小主要來源于兩個(gè)方面：一是機(jī)制內(nèi)部群體能量的釋放，另一個(gè)則是行政力量，這兩個(gè)力量往往是不同步的，甚至可能存在相互對(duì)立、相互抵消，如果機(jī)制群體中某個(gè)職能部門出臺(tái)政策，而受到普遍性抵制，抵制的力量往往會(huì)抵消行政力量的推動(dòng)，這樣機(jī)制就容易出現(xiàn)形同虛設(shè)，運(yùn)行達(dá)不到預(yù)期的效果。一般來說行政協(xié)同機(jī)制的管理主體是本級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)代表政府來履行，行政協(xié)同機(jī)制從性質(zhì)上說是一種帶有準(zhǔn)司法性質(zhì)的活動(dòng)，其機(jī)制的依據(jù)是根據(jù)職權(quán)法定原則，要求行政各法定職能部門嚴(yán)格依法定的權(quán)限和程序依法行政，不得超越職權(quán)范圍，否則行為無效，這便是“越權(quán)無效原則”。

卷煙、雪茄煙等煙草制品作為國家專賣品，其監(jiān)管模式在我國實(shí)行“分段管理為主、品種管理為輔”的監(jiān)管模式，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，司法部門負(fù)責(zé)違法犯罪活動(dòng)的打擊，煙草專賣執(zhí)法部門只負(fù)責(zé)其專賣許可管理，對(duì)于煙草制品監(jiān)管的執(zhí)法權(quán)，法律、法規(guī)更多是賦予質(zhì)檢、工商等政府行政職能部門，大部分執(zhí)法監(jiān)管權(quán)是由政府相關(guān)職能部門來完成，這就容易導(dǎo)致作為機(jī)制運(yùn)行群體中起主導(dǎo)作用煙草專賣行政主管部門，在其投入的行政協(xié)同機(jī)制運(yùn)行成本和運(yùn)行收益將會(huì)出現(xiàn)巨大的割裂，投入和收益比會(huì)出現(xiàn)失衡。所以怎樣結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，建立好機(jī)制，發(fā)揮好機(jī)制效應(yīng)在機(jī)制運(yùn)行中的關(guān)鍵性作用，加強(qiáng)煙草市場(chǎng)的管理，推進(jìn)行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)重要課題。

1 我國現(xiàn)行行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的幾種模式分析

1.1 綜合執(zhí)法

綜合執(zhí)法是指通過整合機(jī)構(gòu)的方式，達(dá)到將行政執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，從而避免多頭執(zhí)法，解決執(zhí)法權(quán)限交叉重疊的目的。如城市管理綜合執(zhí)法，從相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施效果來看，其成效是顯著的。缺點(diǎn)：實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)，只是將其他機(jī)關(guān)的部分行政處罰權(quán)移交給了綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，容易形成多個(gè)部門都有處罰權(quán)的情況，處罰機(jī)構(gòu)不但沒有減少，反而還有增加。如工商部門對(duì)無證商販的行政處罰權(quán)、公安交通部門對(duì)侵占道路行為的行政處罰權(quán)集中后，這些部門依然要行使其他的行政處罰權(quán)，解決多頭執(zhí)法問題不明顯。

1.2 領(lǐng)導(dǎo)小組

領(lǐng)導(dǎo)小組是指不改變職能部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和隸屬關(guān)系情況下，通過在各相關(guān)職能部門之間成立一個(gè)議事協(xié)同機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一組織和部署各部門的行政活動(dòng)，完成行政中心工作，達(dá)成行政總體目標(biāo)。優(yōu)點(diǎn)：領(lǐng)導(dǎo)小組式的管理體制對(duì)于統(tǒng)一組織和指揮各方面的行政管理工作，協(xié)調(diào)各職能部門共同履行行政職責(zé)，減少部門之間的矛盾和沖突，起到了很大的作用。由于我國現(xiàn)行的法律制度和行政管理體制是條條管理，法律授予每一個(gè)職能部門的職責(zé)范圍和權(quán)限有限，僅憑單個(gè)行政主管部門難以完全解決某一方面的問題，需要各部門的聯(lián)動(dòng)，但是在部門利益的驅(qū)動(dòng)和職權(quán)法定原則的規(guī)定下，部門之間自覺地相互配合和協(xié)調(diào)缺乏啟動(dòng)機(jī)制，需要有一個(gè)有權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)從中組織和協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)小組是現(xiàn)行行政體制下的必然產(chǎn)物，有其存在的合理性和必要性。缺點(diǎn)：作為臨時(shí)性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，很多領(lǐng)導(dǎo)小組一般設(shè)立的隨意性較大，每開展一項(xiàng)工作都要成立一個(gè)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，日積月累，領(lǐng)導(dǎo)小組只見成立，不見撤銷。但是在實(shí)際工作中，如果職能部門能夠有效地發(fā)揮作用，領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)常會(huì)成為擺設(shè)；而如果職能部門不愿意承擔(dān)責(zé)任，則經(jīng)常會(huì)把一些需要承擔(dān)責(zé)任的難題推給領(lǐng)導(dǎo)小組，把領(lǐng)導(dǎo)小組當(dāng)成扯皮的工具和擋箭牌。

1.3 行政協(xié)作

行政協(xié)作是指平行的職能部門之間，由于各部門職責(zé)權(quán)限的局限性和管理事務(wù)的關(guān)聯(lián)性，基于同一目標(biāo)而相互之間實(shí)行橫向聯(lián)合的管理方式。其表現(xiàn)形式主要是聯(lián)合執(zhí)法，即是為了配合某一階段的中心工作，解決突出問題，相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在人民政府的組織下或主要管理部門的邀請(qǐng)下，組成聯(lián)合執(zhí)法小組，共同實(shí)施行政監(jiān)督檢查，對(duì)違法行為由相關(guān)的職能部門作出處理決定的執(zhí)法行為。聯(lián)合執(zhí)法也存在著法律難題和障礙：（1）聯(lián)合執(zhí)法的主體資格問題。聯(lián)合執(zhí)法是各行政執(zhí)法主體的聯(lián)合，聯(lián)合執(zhí)法小組不同綜合執(zhí)法部門，不是一個(gè)獨(dú)立的行政主體。在實(shí)踐中，不僅相關(guān)行政執(zhí)法部門，而且一些地方的人民法院、檢察院，甚至包括人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)在內(nèi)，經(jīng)常參加 “違章建筑拆除聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)”、“非法宗廟整治聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)”、“稅收定額檢查小組”、“街道秩序維護(hù)檢查隊(duì)”，其中也包括煙草專賣聯(lián)合執(zhí)法等行政事務(wù)性管理活動(dòng)，混淆自身職能，引發(fā)了很多弊端。這些部門對(duì)行政權(quán)力本來是有監(jiān)督職能的，如果他們也參加行政執(zhí)法，在執(zhí)法中公民合法權(quán)益一旦受到侵犯就難以維護(hù)，并且這些部門并沒有行政執(zhí)法權(quán)，法律也不允許行政機(jī)關(guān)委托或授予其行政執(zhí)法權(quán)，它們參與所謂的“聯(lián)合執(zhí)法”實(shí)質(zhì)上是一種越權(quán)行為，而且有損單位形象。（2）聯(lián)合執(zhí)法的職責(zé)問題。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都有明確的分工，每一個(gè)行政機(jī)關(guān)都具有相應(yīng)的管理職責(zé)，依法享有一定的職權(quán)，同時(shí)擔(dān)負(fù)著相應(yīng)責(zé)任。但是，在聯(lián)合執(zhí)法中，往往有意無意地忽視了各機(jī)關(guān)之間的分工和權(quán)限。一些部門從本部門利益出發(fā)，有利就去搶，有麻煩就往其他部門推，誰都想管，誰都不愿承擔(dān)責(zé)任。

1.4 聯(lián)席會(huì)議

聯(lián)席會(huì)議是指沒有行政隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)間為了共同完成某一方面的工作任務(wù)而采用的一種較為長期的協(xié)作方式。某一方面的監(jiān)管工作，法律法規(guī)授予了不同的行政機(jī)關(guān)共管，但相互之間的職責(zé)權(quán)限的劃分可能不夠明確，任何一方都難以獨(dú)自完成社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，需要相互配合才能全面徹底地解決問題。在此種情況下，在上級(jí)人民政府的指導(dǎo)下，由一方牽頭，相關(guān)各方參加，以召開會(huì)議的形式，達(dá)成共識(shí)，形成協(xié)議，用以指導(dǎo)各成員單位的工作，共同實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。聯(lián)席會(huì)議制度，從中央到地方，特別是在行政執(zhí)法監(jiān)管領(lǐng)域，已越來越為行政機(jī)關(guān)所廣泛應(yīng)用。

1.5 委員會(huì)制

委員會(huì)是指目前在行政管理中為解決多頭管理、權(quán)限沖突而實(shí)行的一種組織形式。這種組織形式既不同于綜合執(zhí)法，也不同于領(lǐng)導(dǎo)小組，它是按職能性質(zhì)將相關(guān)部門組織在一起，成為一個(gè)新的實(shí)體的管理模式。在這個(gè)實(shí)體中，各成員單位是其組成部門，但各成員單位不是聯(lián)合執(zhí)法，而是各自讓渡部分職能由組成的實(shí)體統(tǒng)一執(zhí)法，在行政法上新組成的實(shí)體成為一個(gè)行政主體。

2 煙草執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的相關(guān)問題

2.1 職能權(quán)限交疊的問題

這也是我國現(xiàn)行行政執(zhí)法管理體制的通病，比如海關(guān)部門對(duì)走私卷煙可以直接進(jìn)行查處；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門可以對(duì)假煙劣煙問題直接行使執(zhí)法管理權(quán)；針對(duì)生產(chǎn)、銷售假煙的行為，煙草部門可以認(rèn)定為無證生產(chǎn)和銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品進(jìn)行處罰；工商局也可認(rèn)定為假冒注冊(cè)商標(biāo)、侵犯商標(biāo)權(quán)、無證非法經(jīng)營等案件進(jìn)行處罰。針對(duì)無證運(yùn)輸假煙、走私煙的行為，煙草局可按無證運(yùn)輸處理；工商局也可以按販假、侵犯商標(biāo)權(quán)案為由進(jìn)行管理；海關(guān)對(duì)走私煙，可以直接按販私處理；煙草部門只管辦證而對(duì)無證經(jīng)營沒有處罰權(quán)，工商局可以依照非法經(jīng)營的相關(guān)法律規(guī)定行使管理職責(zé)，公安局也可以按擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行管理。在權(quán)限交疊的情況下對(duì)一些煙草案件辦理變得“有利就辦無利就推”的事情。據(jù)了解，各地?zé)煵莶块T為了解決這一問題，針對(duì)各類涉煙案件的處理，設(shè)定以舉報(bào)獎(jiǎng)、協(xié)調(diào)費(fèi)等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)形式來鼓勵(lì)對(duì)涉煙案件的查處，但也導(dǎo)致煙草執(zhí)法管理中，各職能部門的“權(quán)責(zé)不清晰、獎(jiǎng)責(zé)不對(duì)稱”情況出現(xiàn)。

2.2 機(jī)制協(xié)調(diào)涉及面較廣和層級(jí)較多的問題

煙草專賣執(zhí)法部門除協(xié)調(diào)政府主管部門外，還需要對(duì)人大、法院、檢察院、工商、質(zhì)檢、公安和海關(guān)等相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，其協(xié)調(diào)相關(guān)者的行為差異性較大、數(shù)量較多，且煙草協(xié)同機(jī)制的每一個(gè)體都與利益密切相關(guān)，都是出于自身利益和成本的考慮，對(duì)煙草協(xié)同機(jī)制協(xié)調(diào)采取公開或非公開的不合作或抵觸態(tài)度，導(dǎo)致煙草協(xié)同機(jī)制協(xié)調(diào)成本增加和協(xié)調(diào)低效率，即協(xié)調(diào)相關(guān)者關(guān)切切身利益得失程度和協(xié)調(diào)相關(guān)者的數(shù)量，直接影響了煙草協(xié)同機(jī)制成功與失敗。

2.3 與刑事司法銜接機(jī)制運(yùn)行不夠順暢，打假成果在司法層面落實(shí)不到位問題

據(jù)了解，2009年至2012年，就湖南省而言，共投入打假經(jīng)費(fèi)查處各類煙草專賣執(zhí)法案件59548起，移送司法機(jī)關(guān)案件4214件，公安機(jī)關(guān)共刑拘涉煙犯罪嫌疑人1384人，檢察機(jī)關(guān)共批捕涉煙犯罪嫌疑人1048人，法院判刑781人，行政執(zhí)法的力度不可謂不大，戰(zhàn)果也是頗為豐碩，但由于協(xié)作機(jī)制的問題，一些涉煙犯罪案件很難進(jìn)入刑事司法程序，沒有受到司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任。主要表現(xiàn)在：2.3.1案件處理協(xié)作機(jī)制不連貫。一些基層煙草專賣執(zhí)法單位在向公安機(jī)關(guān)移送案件時(shí)，往往認(rèn)為只要有案件線索，就應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)，卻忽視了對(duì)相關(guān)當(dāng)事人及證據(jù)的進(jìn)一步固定和收集，也導(dǎo)致大量的無主案件。公安機(jī)關(guān)面對(duì)這類移送的案件，基于對(duì)結(jié)案率考核的顧慮，對(duì)部分移送的線索少、信息量小的無主案件不肯接收，或接收案件后，認(rèn)為證據(jù)不充分，不符合立案條件，按照“不破不立”的做法，部分案件有久拖不結(jié)或索性作出不予受理案件的決定，退回?zé)煵輬?zhí)法部門處罰了事，也往往給煙草部門案件處罰過程中帶了“以罰代刑”的法律風(fēng)險(xiǎn)。2.3.2案件移送機(jī)制不順暢。一些基層煙草專賣執(zhí)法單位的執(zhí)法人員對(duì)新刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋新的證據(jù)規(guī)則不了解，認(rèn)為只要抓了案件，全部交給公安機(jī)關(guān)就完事了，對(duì)刑事法律案件證據(jù)收集認(rèn)識(shí)不清楚，沒有顧及后續(xù)刑事案件偵辦證據(jù)保全的技術(shù)問題，再加上在查案的過程中，與公安機(jī)關(guān)的信息通報(bào)不及時(shí)，導(dǎo)致一些煙草執(zhí)法案件行政執(zhí)法證據(jù)無法轉(zhuǎn)換刑事案件證據(jù)使用，帶來的與司法機(jī)關(guān)對(duì)案件的定性、證據(jù)的收集和固定的分歧，造成案件移送難和處理難，案件整個(gè)移送機(jī)制不順暢。2.3.3司法移送機(jī)制的法律監(jiān)督落實(shí)不到位。一些煙草專賣執(zhí)法部門與檢察機(jī)關(guān)建立了對(duì)涉煙刑事案件移送機(jī)制，對(duì)于一些涉煙刑事案件移送公安部門同時(shí)報(bào)同級(jí)檢察院備案制度，初衷是為了規(guī)范涉煙刑事案件移送中與公安機(jī)關(guān)配合的相關(guān)問題，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在涉煙刑事案件中的法律監(jiān)督，促進(jìn)案件移送機(jī)制的合法規(guī)范。但具體執(zhí)行中，一些基層煙草專賣執(zhí)法單位對(duì)案件移送備案相關(guān)制度執(zhí)行不到位，再加上同級(jí)檢察院因工作量等原因，備案監(jiān)督工作開展落實(shí)不到位、實(shí)效不明顯。2.3.4協(xié)調(diào)機(jī)制中督導(dǎo)機(jī)制缺失。一些省份在省級(jí)層面，既成立了兩煙領(lǐng)導(dǎo)小組，又成立了涉煙犯罪案件查處協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了以省政法委為主導(dǎo)對(duì)全省涉煙刑事司法進(jìn)行督導(dǎo)的機(jī)制，但到市、縣打私打假工作中，因?yàn)槭小⒖h級(jí)并沒有成立相應(yīng)的協(xié)同機(jī)構(gòu)，省級(jí)兩煙領(lǐng)導(dǎo)小組和涉煙犯罪案件查處協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組也沒有形成對(duì)下級(jí)職能部門的督導(dǎo)機(jī)制，再加上一些職能部門主要以本級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)為主，導(dǎo)致了“上面雷聲大，下面雨點(diǎn)小”具體落實(shí)效果不佳的問題。

3 相關(guān)建議和對(duì)策

建設(shè)煙草專賣協(xié)同機(jī)制的實(shí)質(zhì)是要在鞏固煙草專賣制度的前提下，將煙草專賣管理的“部門管理”上升為“政府管理”，與各有關(guān)執(zhí)法及司法部門，建立健全各個(gè)方位、各個(gè)層面的機(jī)制，形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)合、多方參與、密切協(xié)作”的煙草專賣執(zhí)法體系。

3.1 統(tǒng)一煙草行政協(xié)同機(jī)制

3.1.1 統(tǒng)一煙草專賣執(zhí)法的政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制 在一些地區(qū)成立的“兩煙”協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組或整頓煙草市場(chǎng)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組等等，在當(dāng)前煙草專賣執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)揮著相當(dāng)重要的協(xié)調(diào)作用，是各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)對(duì)煙草專賣的領(lǐng)導(dǎo)職能的重要方式，且效果明顯。如湖南省人民政府出臺(tái)了《湖南煙草專賣管理辦法》，其中第三條明確規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)煙草市場(chǎng)管理，建立健全查處非法生產(chǎn)、經(jīng)營煙草專賣品行為的協(xié)調(diào)機(jī)制和責(zé)任制度，維護(hù)煙草市場(chǎng)秩序?？h級(jí)以上煙草專賣行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的煙草專賣工作。公安、工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、海關(guān)、交通運(yùn)輸、價(jià)格等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)同煙草專賣行政主管部門做好煙草專賣管理工作。”這些規(guī)定為煙草專賣協(xié)同機(jī)制提供了依據(jù)。

3.1.2 優(yōu)化煙草專賣執(zhí)法辦案內(nèi)部管理的協(xié)同機(jī)制建議調(diào)整煙草專賣執(zhí)法“首長制”的內(nèi)部管理協(xié)同機(jī)制。目前煙草系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要由局長或副局長行使煙草專賣執(zhí)法決策權(quán)，輔助有重大案件的集體討論制度。這種“首長制”具有事權(quán)集中、責(zé)任明確、決策快、指揮靈便、行動(dòng)迅速、行政效率高的優(yōu)點(diǎn)，但容易出現(xiàn)不易監(jiān)督、滋生腐敗。如果把重大案件的集體討論制度提升為重大案件審理決定的委員會(huì)制，建立一般案件實(shí)行“首長制”、重大案件實(shí)行“委員會(huì)制”的混合型領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，則可以集思廣益、互相監(jiān)督并不受外界干擾。

3.1.3 拓展執(zhí)法協(xié)作的實(shí)現(xiàn)方式 煙草專賣執(zhí)法協(xié)作機(jī)制屬于行政協(xié)作范疇。行政協(xié)作的主要方式有協(xié)作協(xié)議、聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合機(jī)構(gòu)、聯(lián)合行動(dòng)、派員進(jìn)駐、移送處理、互相認(rèn)可、互相通報(bào)等多種方式。各市州煙草專賣執(zhí)法協(xié)作普遍應(yīng)用了聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合行動(dòng)和移送處理方式，少數(shù)單位采取了派員進(jìn)駐、成立聯(lián)合機(jī)構(gòu)的方式。各種方式各有優(yōu)點(diǎn)和不足，分別適合不同情形，應(yīng)該因地制宜地拓展應(yīng)用。尤其在符合法律法規(guī)的情況下，以契約式的協(xié)議協(xié)作方式，可以考慮研究推廣適用。協(xié)議協(xié)作通過平等協(xié)商，明確協(xié)作適用條件、費(fèi)用承擔(dān)、程序運(yùn)作、責(zé)任分擔(dān)與救濟(jì)等方面內(nèi)容，更注重各項(xiàng)具體協(xié)作措施的落實(shí)，更有效避免協(xié)作機(jī)制的運(yùn)行流于形式。

3.2 優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，提升機(jī)制效能

提升煙草專賣協(xié)同機(jī)制的效能，一靠機(jī)制改革，二靠制度完善。當(dāng)前要在堅(jiān)持煙草專賣體制的前提下，著力完善制度設(shè)計(jì)以提升機(jī)制效能。

3.2.1 科學(xué)設(shè)計(jì)激勵(lì)制度 在堅(jiān)持各級(jí)卷煙打假打私總結(jié)表彰會(huì)的前提下，力圖優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制，如對(duì)于舉報(bào)人及重大案件、專項(xiàng)行動(dòng)有重要貢獻(xiàn)的人員，要努力縮短獎(jiǎng)勵(lì)的兌現(xiàn)周期，一案一獎(jiǎng)的激勵(lì)形式，進(jìn)一步提高積極性。

3.2.2 突出機(jī)制約束，以落實(shí)各部門責(zé)任 制約制度是協(xié)同機(jī)制運(yùn)行有效保障，獎(jiǎng)勵(lì)制度多、制約制度少是現(xiàn)實(shí)的情況，不利于機(jī)制有效運(yùn)行。各級(jí)政府負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，可以考慮從社會(huì)管理綜合治理方面入手，建立上下級(jí)政府間的考核制度，使領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制“落地”；促動(dòng)各級(jí)政府對(duì)各下屬協(xié)作部門的考核落實(shí)；各協(xié)作部門分別對(duì)各下屬單位進(jìn)行考核。煙草專賣執(zhí)法部門在與各部門的協(xié)作中，應(yīng)也應(yīng)明確責(zé)任，系統(tǒng)內(nèi)部還要完善行政執(zhí)法責(zé)任制度，完善評(píng)議考核制和執(zhí)法過錯(cuò)或者錯(cuò)案責(zé)任追究制，強(qiáng)化法制機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督作用。

3.2.3 保障制度應(yīng)強(qiáng)調(diào)資源的共享 保障制度為協(xié)同機(jī)制運(yùn)行提供條件的制度。要提升資源使用效率，提升機(jī)制運(yùn)行效能，還可以考慮使各種資源在協(xié)作部門之間、系統(tǒng)內(nèi)部各層級(jí)之間共享，發(fā)揮“1+1>2”的作用。首先是信息資源的共享。省內(nèi)煙草行政許可、行政處罰和涉刑案件的線索可以考慮在專賣管理信息系統(tǒng)中共享，下放權(quán)限供全省一線辦案人員查詢或自動(dòng)提醒。與協(xié)作部門的信息共享需要逐步推進(jìn)，從通報(bào)、移送開始，可以考慮能否與其他協(xié)作部門進(jìn)行執(zhí)法信息系統(tǒng)的對(duì)接或共享平臺(tái)。其次是人力資源的共享。專賣人員偏少的現(xiàn)狀無法改變，可以考慮以市級(jí)局為單位，日常辦案以縣級(jí)局為主，重大案件可以調(diào)動(dòng)全市專賣人員組織專案組，集中力量統(tǒng)一行動(dòng)。這需要執(zhí)法地域權(quán)限調(diào)整的相應(yīng)配套。再次是經(jīng)費(fèi)資源的共享。也可以考慮由市級(jí)局統(tǒng)籌，基本經(jīng)費(fèi)統(tǒng)分到縣，重大案件經(jīng)費(fèi)由市級(jí)局按實(shí)際案件統(tǒng)籌管理。這樣既可以保障縣局日常行動(dòng)需要，也可以集中力量辦大案。

3.3 具體措施

3.3.1 積極健全市、縣級(jí)政府煙草專賣執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)市、縣兩級(jí)，重點(diǎn)是所在縣級(jí)人民政府，要建立和完善相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制，確保省、市、縣三級(jí)煙草專賣執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制有效運(yùn)行，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)作用。

3.3.2 全面建立與各相關(guān)職能部門的協(xié)作 在煙草專賣執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)一步完善與相關(guān)執(zhí)法部門的協(xié)作：在案件偵查環(huán)節(jié)，要深化與公安機(jī)關(guān)多警種參與、高科技介入的協(xié)作；在涉煙運(yùn)輸環(huán)節(jié)，要建立與公路、鐵路、民航、郵政、交通、交警等運(yùn)輸管理部門的協(xié)作機(jī)制；在執(zhí)法宣傳環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)與報(bào)紙、網(wǎng)站、電臺(tái)、電視臺(tái)等部門的聯(lián)系與合作，加強(qiáng)煙草專賣法執(zhí)法活動(dòng)的宣傳。

3.3.3 逐步建立煙草專賣信用管理制度，完善煙草市場(chǎng)準(zhǔn)入措施《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作的意見》提出加快誠信體系建設(shè)，其中明確提出“完善違規(guī)失信懲戒機(jī)制，將實(shí)施侵權(quán)和假冒偽劣行為的企業(yè)和企業(yè)法定代表人、違法行為責(zé)任人納入‘黑名單’，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)將企業(yè)誠信狀況與銀行授信掛鉤?！币源藶榻梃b，我們可以立即建立煙草專賣違法記錄“黑名單”制度，以后逐步完善企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營者誠信檔案，記錄有關(guān)違法經(jīng)營者的信用信息，建立煙草專賣信用管理制度。加大依法取消煙草專賣經(jīng)營業(yè)務(wù)資格的力度，完善退出制度。

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[4]曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制研究[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2011:101-103.

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On improvment of collaborative mechanism in tobacco monopoly law enforcement

ZENG Chao
Hunan Provincial Tobacco Monopoly Administration,Changsha 410007,China

Such problems as law enforcement overlapping,coordination at different administration levels and inadequate connection to criminal justice still exist in the current collaborative mechanism in tobacco monopoly law enforcement. This paper addressed the necessity of changing “department management” into “government administration” and setting up comprehensive and multi-level collaborative mechanism with relevant law enforcement and judicial departments on the basis of advantage and disadvantage analysis of current domestic administrative law enforcement collaborative mechanism model and the successful experience in practice.Concrete suggestions and measures were thus proposed for optimizing tobacco law enforcement collaborative mechanism,which will help to establish a collaborative mechanism featuring “joint efforts and close collaboration of different departments under government leadership”.

tobacco monopoly,administrative law enforcement;collaborative mechanism

曾超.煙草專賣執(zhí)法協(xié)同機(jī)制探討[J].中國煙草學(xué)報(bào)，2015,21（3）

曾超（1977—），法律碩士，經(jīng)濟(jì)師，行政法研究方向，Tel：010-63606763，Email：zengc@tobacco.gov.cn

2015-01-05

: ZENG Chao.On improvment of collaborative mechanism in tobacco monopoly law enforcement [J].Acta Tabacaria Sinica,2015,21(3)