英國(guó)老齡社會(huì)政策的歷史發(fā)展及啟示

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英國(guó)老齡社會(huì)政策的歷史發(fā)展及啟示

衛(wèi)大可梅洪元1

(哈爾濱工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院，黑龍江哈爾濱150006)

關(guān)鍵詞〔〕老齡社會(huì)政策；人口老齡化；社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)；英國(guó)

1東北林業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院

第一作者：衛(wèi)大可(1971-)，男，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事建筑設(shè)計(jì)研究。

目前，我國(guó)為應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的人口老齡化，正在大力“構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”〔1〕，推進(jìn)各類養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的健康發(fā)展，需要相對(duì)完善的老齡社會(huì)政策提供保障。英國(guó)是世界上最早建立社會(huì)保障制度的國(guó)家，也是較早步入人口老齡化的傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家，在老齡社會(huì)政策建設(shè)方面經(jīng)歷了數(shù)百年時(shí)間，目前已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)成熟的程度，對(duì)其歷史發(fā)展過程進(jìn)行梳理，了解各個(gè)社會(huì)發(fā)展階段的老齡社會(huì)政策產(chǎn)生過程及發(fā)揮的作用，從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以為我國(guó)今后制定老齡社會(huì)政策提供參考，也能為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)提供有益的啟示與借鑒。

1探索社會(huì)保障制度惠及貧困老年人(20世紀(jì)之前)

在20世紀(jì)之前，英國(guó)雖然沒有專門為老年人制定過社會(huì)政策，但通過對(duì)社會(huì)保障制度的不斷探索，一定程度上改善了貧困老年人的生活。1601年，面對(duì)日益嚴(yán)重的貧困問題，伊麗莎白一世在之前有關(guān)濟(jì)貧規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定并頒布了《濟(jì)貧法》，也稱《舊濟(jì)貧法》，這是世界上最早的社會(huì)保障法。法案規(guī)定地方政府負(fù)責(zé)辦理救濟(jì)貧民工作，救濟(jì)辦法因類而異，凡年老及喪失勞動(dòng)能力者在家接受救濟(jì)；貧窮兒童則在指定的人家寄養(yǎng)，長(zhǎng)到一定年齡時(shí)送去作學(xué)徒；流浪者被關(guān)進(jìn)監(jiān)獄或送入教養(yǎng)院〔2〕。該法案首次明確了對(duì)無人贍養(yǎng)的老年人進(jìn)行救濟(jì)為政府的責(zé)任，在之后的二百多年中讓包括貧困老年人在內(nèi)的大量貧民從中受益，有效地維護(hù)了英國(guó)資本主義原始積累時(shí)期的社會(huì)穩(wěn)定。

工業(yè)革命后，英國(guó)大規(guī)模使用機(jī)器，家庭手工業(yè)趨于沒落，造成了大量無業(yè)流民，貧困化加劇使得政府用于貧民救濟(jì)的財(cái)政支出數(shù)額增加。為了縮減救濟(jì)規(guī)模減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，1834年，英國(guó)議會(huì)通過《濟(jì)貧法修正案》，又稱《新濟(jì)貧法》。法案遵循“劣等處置”原則，要讓享受救濟(jì)的窮人的生活狀況低于任何獨(dú)立自由的勞動(dòng)者。法案實(shí)施初期，規(guī)定貧困者必須進(jìn)入濟(jì)貧院從事勞動(dòng)換取食物，接受準(zhǔn)監(jiān)獄式的管理，否則不予救濟(jì)。后來，條件有所放寬，喪失勞動(dòng)能力的貧困老年人、殘疾人等也可以在家中接受救濟(jì)。到19世紀(jì)末期，常年住在濟(jì)貧院中的65歲以上老年人達(dá)到6萬，占當(dāng)時(shí)英國(guó)老齡人口的4%〔3〕，濟(jì)貧院成為現(xiàn)代養(yǎng)老院的前身。而在接受“院外救濟(jì)”的貧民中，也有一半以上的年齡超過65歲〔4〕。另據(jù)記載，僅在1892年1月1日當(dāng)天，英格蘭和威爾士地區(qū)就有近27萬65歲以上老年人接受了貧困救濟(jì)，占當(dāng)時(shí)兩地區(qū)老齡人口的1/3〔5〕。盡管《新濟(jì)貧法》的實(shí)施在客觀上曾讓進(jìn)入濟(jì)貧院的貧困者遭受妻離子散、生存條件惡劣的非人道待遇，但卻為貧困老年人的生活提供了更多保障。

3運(yùn)用國(guó)家政策解決社會(huì)養(yǎng)老問題(20世紀(jì)初至二戰(zhàn)前)

英國(guó)從19世紀(jì)后期到二戰(zhàn)之前，在一大批產(chǎn)業(yè)工人的支撐下，工業(yè)化和城市化不斷推進(jìn)。1929年，英國(guó)65歲以上老年人口比例達(dá)到7%，進(jìn)入老齡化社會(huì)〔6〕。大致在同一時(shí)期，面對(duì)新的社會(huì)需求，英國(guó)政府開始通過增加國(guó)家干預(yù)的方式謀求在制度層面解決包括養(yǎng)老在內(nèi)的社會(huì)問題：1908年，議會(huì)通過《養(yǎng)老金法案》，開始為部分70歲以上老年人發(fā)放養(yǎng)老金； 1925年，頒布《寡婦孤兒及養(yǎng)老年金法》，使鰥寡孤獨(dú)及老年人皆有生活保障；1930年，對(duì)沿用了近百年的《新濟(jì)貧法》進(jìn)行修訂，把原來的濟(jì)貧制度系統(tǒng)化等〔7〕。到二戰(zhàn)爆發(fā)前，英國(guó)已出臺(tái)了包括公共衛(wèi)生措施、住房立法、疾病保險(xiǎn)及與老年人退休金相關(guān)的一系列政策和法規(guī)，開始直接運(yùn)用國(guó)家政策解決社會(huì)養(yǎng)老問題。

4建設(shè)福利國(guó)家大力推行機(jī)構(gòu)養(yǎng)老(20世紀(jì)40～70年代)

二戰(zhàn)期間的1942年，英國(guó)議會(huì)通過了《社會(huì)保險(xiǎn)與相關(guān)事務(wù)的報(bào)告》，即著名的《貝弗里奇報(bào)告》，報(bào)告建議改革社會(huì)保障制度和創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)體系。1945年二戰(zhàn)結(jié)束，工黨上臺(tái)執(zhí)政，開始戰(zhàn)后重建并著手實(shí)施范圍覆蓋“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌?guó)家建設(shè)〔8〕，在隨后的幾年中議會(huì)通過了3項(xiàng)具有里程碑意義的法案，為之后的老年人健康和社會(huì)福利政策奠定了法律基礎(chǔ)，它們是：1946年《國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法案》，提出建立國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)體系(NHS)，成為英國(guó)的公費(fèi)醫(yī)療系統(tǒng)，包括為老年人提供長(zhǎng)期護(hù)理在內(nèi)的免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)；1946年《國(guó)家保險(xiǎn)法案》，建立起完善的社會(huì)保障制度；1948年《國(guó)家援助法案》，內(nèi)容包括為老年人設(shè)立公共援助機(jī)構(gòu)和發(fā)放養(yǎng)老金，并于1962年修正，增加了送餐上門服務(wù)內(nèi)容〔9〕。此外，全國(guó)性機(jī)構(gòu)“國(guó)家老年人照料公司(NCCOP)”于1947年8月成立，其主要職能為配合國(guó)家為老年人提供服務(wù)，包括：從事與老年人相關(guān)的慈善活動(dòng)，提高包括殘障老年人在內(nèi)的所有老年人福利；為老年人建造養(yǎng)老院、療養(yǎng)院、康復(fù)之家、職業(yè)中心和度假屋等設(shè)施；為老年人承擔(dān)慈善資金信托管理〔10〕。

20世紀(jì)50年代和60年代，英國(guó)老齡社會(huì)政策的主導(dǎo)方向是由國(guó)家來解決老年人的住養(yǎng)問題，主要方式是由NCCOP和地方政府大量建設(shè)養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)形式的養(yǎng)老設(shè)施，把老年人集中起來共同生活，并提供免費(fèi)住宿及照料服務(wù)。于1968年出臺(tái)了《健康服務(wù)與公共衛(wèi)生法案》，明確了地方政府在促進(jìn)老年人醫(yī)療衛(wèi)生福利方面的義務(wù)。

遺憾的是，盡管國(guó)家和地方財(cái)政支付了大量經(jīng)費(fèi)，但由于缺乏區(qū)分健康照護(hù)與社會(huì)關(guān)懷的界線，沒有考慮滿足各種老年人的不同需求，使得這一時(shí)期的老齡政策過于向機(jī)構(gòu)養(yǎng)老傾斜，片面強(qiáng)調(diào)院居照料具有的專業(yè)護(hù)理優(yōu)勢(shì)，而忽視社區(qū)照料的社會(huì)作用，結(jié)果導(dǎo)致當(dāng)時(shí)有許多身體狀況仍然相對(duì)較好的老年人長(zhǎng)期住在養(yǎng)老院或醫(yī)院，而一些真正需要入住的老年人卻因床位不足只能留在家里。此外，老年人集中到特定機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行照料或治療過程中，會(huì)造成照護(hù)對(duì)象與社會(huì)的隔離，長(zhǎng)期居住將使得老年人活動(dòng)量減少、健康狀況不佳、生活自理能力逐步退化、自我認(rèn)同逐漸喪失、思考貧乏、情感冷漠或憂郁、家庭與社會(huì)支持薄弱、工作能力與動(dòng)機(jī)劇減，再加上服務(wù)質(zhì)量也不盡如人意，這些都對(duì)老年人的身心健康不利。隨著1973年石油危機(jī)爆發(fā)，西方國(guó)家戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期結(jié)束。1976年，英國(guó)65歲以上老年人比例達(dá)到14%〔11〕，進(jìn)入老齡社會(huì)，公共財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，由政府包辦的高社會(huì)福利制度開始難以為繼。此時(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的適合性已受到廣泛質(zhì)疑，政界、學(xué)界等社會(huì)各界人士均發(fā)起了“去機(jī)構(gòu)化”的倡議，有關(guān)社區(qū)照料的內(nèi)容開始在社會(huì)福利政策討論中出現(xiàn)。

5轉(zhuǎn)變政府職能建立多元化養(yǎng)老服務(wù)體系(20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初)

20世紀(jì)80年代，可以看作為英國(guó)老齡社會(huì)政策發(fā)展的分水嶺。由于院居照料的財(cái)政負(fù)擔(dān)日益沉重，迫使英國(guó)政府開始從政策層面對(duì)老年人福利的資金、管理和協(xié)調(diào)方面做出重大調(diào)整。具有象征意義的是，1980年“NCCOP”更名為“老齡問題政策中心(CPA)”，職能也由國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立制定政策和老年學(xué)研究〔12〕。從此，英國(guó)遵循社會(huì)福利社會(huì)化、多元化的原則，在社會(huì)福利服務(wù)領(lǐng)域建立“準(zhǔn)市場(chǎng)化”機(jī)制，政府盡量減少扮演服務(wù)提供者的角色，而讓私營(yíng)部門充當(dāng)直接的服務(wù)提供者，通過私營(yíng)化和市場(chǎng)化將福利國(guó)家改造為福利社會(huì)。即便如此，政府依然發(fā)揮著重要作用，政府是社會(huì)服務(wù)的主要購買者、政策法規(guī)的制定者與監(jiān)督者。社會(huì)服務(wù)的支出實(shí)際上絕大部分來自政府預(yù)算，私營(yíng)和第三方(志愿者)組織的服務(wù)依舊在政府的計(jì)劃之內(nèi)。

在制度建設(shè)方面，1981年英國(guó)政府在《日益老齡化白皮書》中提出發(fā)揮社區(qū)照料的作用，提倡由地方政府、營(yíng)利組織、志愿者組織及非正式支持網(wǎng)絡(luò)(如家人、朋友、鄰里等)共同為老年人提供照料，從強(qiáng)調(diào)設(shè)施環(huán)境建設(shè)轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)照料的資源配置。此后，又連續(xù)出臺(tái)了多份有影響力的政府報(bào)告，均涉及老齡社會(huì)政策的走向：首先是《弗斯報(bào)告(1987)》，概述了以老年人需求為主導(dǎo)來對(duì)院居照料養(yǎng)老設(shè)施進(jìn)行評(píng)價(jià)的重要性； 隨后是關(guān)于院居照料服務(wù)的《瓦格納報(bào)告(1988年)》，強(qiáng)調(diào)需要對(duì)入住者進(jìn)行篩選；再后是《格里菲思報(bào)告(1988年)》，認(rèn)為院居照料并非最佳選擇，應(yīng)該擴(kuò)大居家照料、日間照料等社區(qū)照料服務(wù)的規(guī)模〔13〕。

在一系列政策調(diào)整之后，1990年《全民健康與社區(qū)照料法案》正式頒布，意味著社區(qū)照料以一項(xiàng)重要的社會(huì)政策的姿態(tài)公之于眾。該法案明確規(guī)定由地方政府?？顚０笀?zhí)行社區(qū)照料，要在社區(qū)內(nèi)對(duì)老年人提供服務(wù)和供養(yǎng)，內(nèi)容包括生活照料、物質(zhì)支持、心理支持、整體關(guān)懷，并對(duì)地方政府和第三方(志愿者)組織在社區(qū)照料中扮演的角色作了重新界定，即從原先的直接服務(wù)提供者變?yōu)檎兆o(hù)管理者及服務(wù)購買者，還明確提及了地方社會(huì)服務(wù)部門必須對(duì)服務(wù)使用者的需求進(jìn)行評(píng)估〔14〕。隨著該法案的推行，社區(qū)照料中的日間照料服務(wù)得到迅速發(fā)展，成為英國(guó)老年人社會(huì)服務(wù)體系的重要內(nèi)容。至此，英國(guó)已經(jīng)用國(guó)家法律的形式完整地覆蓋了4種社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式：①院居照料，主要為鰥寡孤獨(dú)、生活自理能力較差、需要長(zhǎng)期照料、缺乏家庭支持的老年人提供服務(wù)；②日間照料，包括建立在社區(qū)的日間照料中心和日間醫(yī)院，有固定的場(chǎng)地和設(shè)施，制度化程度比較高，主要為活力老年人提供活動(dòng)場(chǎng)所、午餐、開展娛樂活動(dòng)或?yàn)樯眢w殘障及患精神疾病老年人提供康復(fù)治療服務(wù)；③居家照料，老年人待在自己家中，由福利機(jī)構(gòu)上門提供居家?guī)椭?，制度化程度不如日間照料高；④現(xiàn)場(chǎng)工作服務(wù)，由專業(yè)的社會(huì)工作者、康復(fù)師組成工作人員隊(duì)伍，為一定地段內(nèi)的全體居民提供和安排適當(dāng)?shù)姆?wù)〔15〕。后3種形式總體上屬于社區(qū)照料范疇。

進(jìn)入21世紀(jì)后，英國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)總體處于平穩(wěn)發(fā)展階段，老齡社會(huì)政策暫時(shí)沒有較大變化。目前，英國(guó)已建立起在服務(wù)職能方面由院居照料和社區(qū)照料相互補(bǔ)充，在營(yíng)運(yùn)主體方面由政府、私營(yíng)和志愿者組織三方并存的養(yǎng)老服務(wù)體系。但由于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)開支龐大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，要求進(jìn)一步改革老年人福利制度的呼聲一直沒有停息。截止2012年末，英國(guó)65歲以上老齡人口已超過1 000萬，占總?cè)丝诒壤?6.9%〔16〕，并且仍在穩(wěn)步增長(zhǎng)。

6結(jié)論與啟示

長(zhǎng)期以來，英國(guó)通過對(duì)老齡社會(huì)政策的不斷發(fā)展與調(diào)整，較好地解決了不同歷史時(shí)期的老年人社會(huì)問題，促進(jìn)了社會(huì)保障制度的完善和社會(huì)整體進(jìn)步。對(duì)英國(guó)老齡社會(huì)政策的發(fā)展和主要內(nèi)容進(jìn)行梳理，可以對(duì)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)有如下啟示：(1)依托社保體系，政策先導(dǎo)解決老年人社會(huì)問題。建立相對(duì)完善的社會(huì)保障體系是解決老齡社會(huì)問題的先決條件，在此基礎(chǔ)上國(guó)家通過預(yù)先制定相關(guān)法律、法規(guī)和政策，引導(dǎo)和規(guī)范老齡事業(yè)健康發(fā)展，解決包括建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系在內(nèi)的各種老年人社會(huì)問題。(2)優(yōu)化資源配置，統(tǒng)籌規(guī)劃各類社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。按照我國(guó)今后一段時(shí)期的人口老齡化程度和不同老齡群體的特定需求，統(tǒng)籌規(guī)劃居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的總量規(guī)模，最大限度地發(fā)揮各類社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)自身優(yōu)勢(shì)，形成各種社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免養(yǎng)老設(shè)施的盲目建設(shè)與重復(fù)建設(shè)。(3)轉(zhuǎn)變政府職能，注重發(fā)揮私營(yíng)和志愿者組織的作用。政府應(yīng)把主要精力轉(zhuǎn)移到老齡社會(huì)政策制定及對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)管方面，并逐步退出經(jīng)營(yíng)性老齡事務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而用購買服務(wù)的方式繼續(xù)發(fā)揮對(duì)“三無”老年人、“五保戶”老年人、特困老年人養(yǎng)老的“托底”作用，更多地鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)、志愿者組織等直接從事社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)或管理。(4)立足基本國(guó)情，推行多樣化養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式?！拔锤幌壤稀?、社會(huì)保障體系尚未完善、人口老齡化速度快、老齡人口總量巨大等是當(dāng)前我國(guó)老齡化社會(huì)的基本特征，社會(huì)養(yǎng)老完全由政府負(fù)擔(dān)或完全實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)均無法實(shí)現(xiàn)，政府要在非盈利性養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)也要引入民間資本甚至外資，發(fā)展以盈利為目的的養(yǎng)老服務(wù)。

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〔2014-09-17修回〕

(編輯杜娟)

基金項(xiàng)目：黑龍江省博士后科研啟動(dòng)金(LBH-Q14072)

中圖分類號(hào)〔〕TU-05〔

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔

文章編號(hào)〕1005-9202(2015)21-6293-03；doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2015.21.137