人口城鎮(zhèn)化進程中居住證實施與中小城鎮(zhèn)建設(shè)※

李許卡姜增明陳宇晟

（1、東北大學，遼寧 沈陽 110819；2、中國人民大學，北京 100872；3、廈門大學，福建 廈門 361005）

人口城鎮(zhèn)化進程中居住證實施與中小城鎮(zhèn)建設(shè)※

李許卡1姜增明2陳宇晟3

（1、東北大學，遼寧 沈陽 110819；2、中國人民大學，北京 100872；3、廈門大學，福建 廈門 361005）

居住證制度是戶籍制度的有效彌合，它不僅突破了戶籍制度下的身份等級劃分，實現(xiàn)了身份平等，也能夠有效彌補戶籍制度下公共服務功能的缺失，突出了服務與管理并重。全面推行居住證制度的關(guān)鍵在于加快中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，大力提升中小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施水平。為此，本文提出了加大中小城鎮(zhèn)公共資源投資、完善行政等級制度下公共福利分配、加快向中小城鎮(zhèn)傾斜的財稅和用地制度改革及加大中小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融支持等政策建議。

人口城鎮(zhèn)化；戶籍；居住證；中小城鎮(zhèn)；公共資源

近些年，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，已經(jīng)進入了人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段。在傳統(tǒng)二元戶籍制度越來越不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的背景下，國務院提出了全面實行居住證制度，以促進人口城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展?！笆濉睍r期，深化戶籍制度改革需要有新思路：一是由對人口的控制向?qū)θ丝诘姆张c管理轉(zhuǎn)變；二是由城鄉(xiāng)二元戶籍制度向全面實施居住證制度轉(zhuǎn)變；三是人口管理由治安部門為主向人口服務部門管理為主轉(zhuǎn)變。同人口城鎮(zhèn)化牽動影響轉(zhuǎn)型發(fā)展全局，是我國轉(zhuǎn)型發(fā)展的“最大紅利”，而加快中小城鎮(zhèn)建設(shè)是促進居住證更好實施的有利班長。因此，亟需加快居住證制度的全面實施，爭取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。[1]

一、人口城鎮(zhèn)化發(fā)展進入新階段

根據(jù)國際發(fā)展規(guī)律，當一個國家的城鎮(zhèn)化率處于30%-70%之間時，其城鎮(zhèn)化發(fā)展就進入了加速階段[2]。2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化達到56.1%，已處于加速發(fā)展階段。分地區(qū)來看，2014年31個省市區(qū)中有27個處于這一階段，占比達87.1%，其中處于城鎮(zhèn)化率30%-50%區(qū)間的有11個省份，占比35.5%；處于城鎮(zhèn)化率50%-70%區(qū)間的有16個省市，占比51.6%（見圖1）。

圖1 2014年全國31個省市區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率（單位：%）

居住證制度的實行標志著我國戶籍人口城鎮(zhèn)化也已進入加速發(fā)展的新階段。2014年，李克強總理提出：“今后一個時期，著重解決好現(xiàn)有‘三個1億人’問題，促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”[3]。目前，與常住人口城鎮(zhèn)化率相比，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率還處于較低水平。數(shù)據(jù)顯示，2013年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35.9%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低了17.8個百分點，31個省市中僅有19個處于30%-70%的城鎮(zhèn)化率區(qū)間（見圖2）。目前，戶籍制度下公共服務的不均等越來越不適應人們的需求，亟需大力推行居住證制度，加快人口城鎮(zhèn)化進程。

圖2 2013年全國31個省市區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率（單位：%）

二、戶籍制度改革創(chuàng)新助推人口城鎮(zhèn)化進程

戶籍、城鄉(xiāng)基本公共服務并軌等制度改革創(chuàng)新有效助推了我國人口城鎮(zhèn)化進程[4]。近些年，因為城鄉(xiāng)二元戶籍阻隔，以農(nóng)民工為代表的流動人口不能均等地享受城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等基本公共服務，嚴重阻礙了人口城鎮(zhèn)化進程。數(shù)據(jù)顯示，2014年外出農(nóng)民工工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險的參保率分別為29.7%、18.2%、16.4%、9.8%、7.1%，“五險”參保率盡管比2008年分別提高5.6、5.1、6.6、6.1和5.1個百分點（見表1），但與城鎮(zhèn)職工相比，參保率明顯偏低。

表1 2008-2014年外出農(nóng)民工參加社會保障的比例（單位：%）

圍繞城鄉(xiāng)二元戶籍制度下基本公共服務、社會福利不均等問題[5]，國務院先后出臺了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》、《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》、《居住證暫行條例》、《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》等政策文件與規(guī)劃，以居住證為突破口，把加快戶籍制度改革、積極推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為推進新型城鎮(zhèn)化的重要舉措，目的就是逐步取消城鄉(xiāng)居民因戶籍制度差別而導致的基本公共服務差距，促進城鄉(xiāng)居民公平分享城鎮(zhèn)化成果。在相關(guān)戶籍制度改革的推動下，農(nóng)民工的社會保障制度逐步健全?！笆濉睍r期，以居住證為重要突破口的戶籍制度改革將有效推動人口城鎮(zhèn)化進程。

三、居住證制度是戶籍制度改革的重大突破

（一）居住證制度是戶籍制度的有效彌合

2016年1月1日，《居住證暫行條例》正式開始施行，標志著我國戶籍制度改革進入了新的階段，是我國戶籍制度改革的重大突破和創(chuàng)新。首先，居住證制度突破了戶籍制度的身份等級劃分，在名義上真正實現(xiàn)了身份平等。實行取消城市戶口和農(nóng)村戶口的區(qū)分的居住證制度，無論居住在城市還是農(nóng)村，都以居民相稱，將逐步和徹底改變?nèi)藗兩矸莺蜋?quán)利的不同。其次，居住證制度能夠有效彌合戶籍制度公共服務功能的缺失，突出服務與管理并重[6]。以人口控制為主要功能的戶籍制度對勞動力資源優(yōu)化配置的制約越來越大，而居住證制度的核心恰恰是突出居住概念和服務理念。

（二）居住證制度滿足流動人口的迫切需求

改革開放以來，我國流動人口不斷增長，原來以控制人口流動為主要目標的戶籍制度實際上已經(jīng)失去效果[7]。從國際經(jīng)驗看，世界上幾乎不存在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)區(qū)分的城鄉(xiāng)二元戶籍模式，人口基本上都可以實現(xiàn)自由遷徙。伴隨我國流動人口不斷增加，戶籍早已經(jīng)起不到控制人口流動的作用。統(tǒng)計顯示，2014年我國流動人口達到2.53億人，在流入地居住的平均時間超過3年，其中居住3年及以上的占55%，居住5年及以上的占37%，打算在現(xiàn)居住地繼續(xù)居住5年及以上的占56%。從農(nóng)民工看，“80后”的農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的比重接近60%（見表2），新生代農(nóng)民工沒有從事過農(nóng)業(yè)勞動的比例高達85%，20歲以下的農(nóng)民工中有高達61%的人愿意留在城市。隨著流動人口流入地居住時間的增長和居住意愿的增強，流動人口對公共服務和社會福利的需求越來越大，全面實施居住制度的社會需求也越來越大。

表2 2010-2014年農(nóng)民工年齡構(gòu)成變化情況（單位：%）

（三）全面推行居住證制度的時機已經(jīng)成熟

在我國加快推進的基本公共服務均等化背景下，居住證制度已具有戶籍制度所賦予的部分公共服務功能，全面推行居住證制的條件總體已經(jīng)具備?！毒幼∽C暫行條例》明確規(guī)定，縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應當為居住證持有人提供義務教育、基本公共就業(yè)服務、基本公共衛(wèi)生服務和計劃生育服務、公共文化體育服務、法律援助和其他法律服務及國家規(guī)定的其他基本公共服務，從各地實施的居住證制度來看，持有居住證已能夠享受到部分與居住地戶籍居民同等的公共服務和社會福利。盡管居住證還存在差別，但差距在縮小，戶籍制度所強調(diào)的以身份為標準來獲取福利和權(quán)益在淡化，居住證所強調(diào)的以居住、就業(yè)和繳納社會保險為標準來獲取福利和權(quán)益在增強[8]。

四、以中小城鎮(zhèn)發(fā)展為重點，加快居住證制度的推行

（一）中小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后制約人口城鎮(zhèn)化進程

近些年，我國一直強調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，但由于公共資源配置較多向大中城市傾斜，導致中小城鎮(zhèn)的發(fā)展嚴重滯后[9]。統(tǒng)計顯示，2014年，全國地級及以上城市中，大城市、中等城市和小城市所占比重分別為48.97%；33.56%；17.47%，小城鎮(zhèn)發(fā)育相對不足。以京津冀為例，在高度發(fā)達的中心城市下的中小城鎮(zhèn)發(fā)展也呈現(xiàn)出滯后特征，由于小城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，導致很多建設(shè)中的新城成為“睡城”，不能充分發(fā)揮吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的功能。從城市輻射范圍來看，目前我國中小城鎮(zhèn)及其直接影響和輻射的區(qū)域城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，遠低于全國55%的平均水平。中小城市發(fā)展的滯后，將會嚴重制約居住證制度在全國范圍內(nèi)的實施效果。

（二）制約中小城鎮(zhèn)居住證吸引力的主要因素

行政等級下的城鎮(zhèn)管理體制是造成中小城鎮(zhèn)公共資源水平偏低和基礎(chǔ)設(shè)施落后的主要根源，進而降低了中小城鎮(zhèn)居住證的吸引力[10]。目前，我國公共資源是按照行政級別進行配置的，形成了公共福利“洼地效應”。在這種公共資源配置方式下，獲得公共資源配置最多的是省級城市，然后是副省級城市、地級市、縣級市，中小城鎮(zhèn)得到的公共資源相對最少。行政等級下的公共資源配制方式，造成了中小城鎮(zhèn)公共資源配置嚴重不足，進而導致中小城鎮(zhèn)居住證的含金量普遍不高，對流動人口缺乏吸引力。目前，在基本公共產(chǎn)品供給方面，中小城鎮(zhèn)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基本公共服務資源配置相對落后。以醫(yī)療資源為例，2014年大城市集中了我國80%的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，而中小城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源僅占全國的20%。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，2014年我國城市用水普及率、燃氣普及率、污水處理率、城市生活垃圾無害化處理率分別達到97.64%、94.56%、85.94%、91.77%；而以縣城主體的中小城鎮(zhèn)，以上 4項指標分別為 88.89%、73.23%、80.19%、71.58%，公共資源水平偏低和基礎(chǔ)設(shè)施的落后嚴重制約了小城鎮(zhèn)居住證吸引力的發(fā)揮。

（三）釋放中小城鎮(zhèn)蘊含的巨大發(fā)展?jié)摿?/p>

盡管中小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，但其蘊含著巨大的投資和消費潛力，釋放這些潛力將為居住證的實施奠定堅實的基礎(chǔ)。相關(guān)規(guī)劃顯示，“十三五”時期，以中小城鎮(zhèn)為重點的全國性網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投入預計超過1萬億元，僅縣級市與縣城的污水處理廠、配套管網(wǎng)及改建污水處理廠的投資就將超過千億元。初步測算，2015年，城鄉(xiāng)居民消費水平相差16705元，如果1.6億外出農(nóng)民工中，有50%流向小城鎮(zhèn)并能落戶，由此帶來的新增消費將達到1.4萬億元；如果2.7億農(nóng)民工中有60%集中在中小城鎮(zhèn)，由此帶來的新增消費將達到2.7萬億元，巨大的消費和投資潛力為居住證更好的實施奠定了良好的基礎(chǔ)。與大城市相比，中小城鎮(zhèn)戶籍改革相對較為容易，落戶條件也相對較為寬松，在吸納就業(yè)、促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的作用正逐步顯現(xiàn)。

五、加快中小城鎮(zhèn)公共資源建設(shè)的幾點建議

加快中小城鎮(zhèn)發(fā)展是擴大居住證含金量的有效途徑，關(guān)鍵在于促進公共資源均衡配置，以公共資源均衡配置促進基本公共服務均等化，提升中小城鎮(zhèn)的人口吸納能力。

（一）加大中小城鎮(zhèn)公共資源投資

加大中小城鎮(zhèn)公共資源投的關(guān)鍵是要填平戶籍制度形成的公共福利“洼地”。歐美發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗表明，城市化的合理布局重在公共資源的均衡配置。從現(xiàn)實來看，德國幾千人口的小鎮(zhèn)也擁有均等的區(qū)域交通、通訊、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；在挪威，兩萬人的小城鎮(zhèn)也有大學，教育、醫(yī)療、文化，大體同城市接近。公共資源的均衡配置為城鎮(zhèn)均衡發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，加之方便的生活配套條件，使小城鎮(zhèn)擁有大城市無法比擬的優(yōu)越性。

（二）完善行政等級制度下公共福利分配

目前，我國大量農(nóng)民工不愿在中小城鎮(zhèn)落戶，主要原因在于城市之間的公共資源配置嚴重失衡。與大城市的相比，中小城鎮(zhèn)的公共資源普遍處于落后水平。為此，“十三五”時期，實現(xiàn)有序引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向中小城鎮(zhèn)聚集，重要的是解決政府公共服務資源配置與行政級別脫鉤問題，把更多的發(fā)展權(quán)下放到基層中小城鎮(zhèn)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在小城鎮(zhèn)愿意生活、能夠生活、充分就業(yè)、有能力買房。

（三）加快向中小城鎮(zhèn)傾斜的財稅和用地制度改革

把公共資源均衡配置作為中央地方財稅體制改革的重點，提高縣級政府增值稅分成比例，同時實施消費稅共享政策；加大各級政府對中小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)新增財政城市建設(shè)資金主要用于中小城鎮(zhèn)，實質(zhì)性地提高中小城鎮(zhèn)人口集聚功能[11]。同時，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標向吸納人口較多的中小城鎮(zhèn)傾斜，引導產(chǎn)業(yè)布局向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；用地計劃指標要向保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等領(lǐng)域傾斜，提高中小城鎮(zhèn)人口承載能力；盡快實施服務業(yè)用地與工業(yè)用地“同地同價”政策，推動中小城鎮(zhèn)服務業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高中小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力。

（四）加大中小城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施來建設(shè)的金融支持和連通

加快設(shè)立專項資金，加強中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務設(shè)施；發(fā)揮政策性金融的優(yōu)勢，加大對小城鎮(zhèn)公共設(shè)施、公共服務、城鎮(zhèn)民生等公益性領(lǐng)域的金融支持[12]。同時，加快推進特大城市中心城區(qū)公共服務功能向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)擴散，用綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息化網(wǎng)絡(luò)把大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來，切實提升中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通水平，進而充分釋放中小城鎮(zhèn)居住證的吸引力，加快我國人口城鎮(zhèn)化進程。

[1]遲福林,夏鋒等.轉(zhuǎn)型闖關(guān)[M].北京：中國工人出版社,2016.

[2]夏鋒.從規(guī)模城鎮(zhèn)化走向人口城鎮(zhèn)化--2020:城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級大趨勢[J].上海大學學報（社會科學版）,2015(7):1-18.

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責任編校：饒 敏

Residence Permit System and Construction
of Small and Medium Sized Cities in Population Urbanization

LI Xu-kaJIANG Zeng-ming CHENG Yu-sheng
（Northeastern University，Shenyang,Liaoning,110819,China）

The residence permit system effectively bridges the gapof household registration system in that it,on one hand,creates identity equality by breaking through identity hierarchy caused by the household registration system; on the other,it effectively makes up for the public services that resident registration system can not cover by highlighting both the service and comprehensive management.To implement the residence permit system on large scale, the key step is to accelerate the development of small and medium-sized towns,and promote the infrastructure construction of these towns.Therefore,this paper proposes to increase investment in public resources of the small and medium-sized cities,improve the public welfare distribution under the administrative hierarchy system,accelerate the reform of tax and land use systems by giving favor to small and medium towns and increase financial aid to public infrastructure construction of those cities.

population urbanization;household registration;residence permit;small and medium-sized cities; public resources

D631.42;F299.21

A

2095-7955（2016）05-0080-04

社科基金項目《新型城鎮(zhèn)化背景下中央與地方公共職責分工體系研究》（項目編號：14CGL045)。

2016-09-28

李許卡，東北大學工商管理學院博士研究生。主要研究方向：城鎮(zhèn)化；姜增明(1987-)，中國人民大學統(tǒng)計學院風險管理與精算學博士生。主要研究方向:長壽風險管理與養(yǎng)老金精算；陳宇晟（1987-），廈門大學經(jīng)濟學院統(tǒng)計學博士生。主要研究方向：數(shù)據(jù)挖掘。