對一起因執(zhí)法程序不當(dāng)引發(fā)行政訴訟案件的點評

（廣西柳州市水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局，廣西柳州 545002）

對一起因執(zhí)法程序不當(dāng)引發(fā)行政訴訟案件的點評

朱 燕

（廣西柳州市水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局，廣西柳州 545002）

動物衛(wèi)生；執(zhí)法；行政訴訟；點評

1 案情簡述

2013年11月15日，廣西柳州市某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所（下稱：動監(jiān)所）接到該縣食品安全委員會辦公室電話，稱該縣某交警中隊查扣了一貨車的動物產(chǎn)品，請前往處理。隨后該縣動監(jiān)所、經(jīng)貿(mào)、工商、食藥監(jiān)等部門的執(zhí)法人員同時趕到現(xiàn)場。經(jīng)查，自稱車主兼駕駛員的李某和駕駛員張某共同駕駛車號為桂A706XX貨車，運載20了多噸冰凍的動物產(chǎn)品，產(chǎn)品外包裝無任何標(biāo)志，當(dāng)事人未能提供該批動物產(chǎn)品的《動物檢疫合格證明》。動監(jiān)所執(zhí)法人員制作了現(xiàn)場檢查筆錄和詢問筆錄后，于次日將涉案動物產(chǎn)品送縣商貿(mào)公司冷庫保存，并在冷庫對這批動物產(chǎn)品重新進(jìn)行檢驗。經(jīng)勘驗，該批動物產(chǎn)品均為動物內(nèi)臟，有小腸、大腸和肝等，共981件，重24噸。內(nèi)臟呈灰褐色，發(fā)出嚴(yán)重惡臭味，已腐敗變質(zhì)。執(zhí)法人員向李某出具了一張蓋有該縣水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局印章的《查封（扣押）通知書》，該通知書載明：物品名稱為動物產(chǎn)品、規(guī)格為箱、數(shù)量為981件（約24噸），有動監(jiān)所執(zhí)法人員和李某的簽名。

該案卷附有三份詢問筆錄，其中兩份是詢問自稱車主兼駕駛員李某的。這兩份中的一份在案發(fā)現(xiàn)場制作，另一份在案發(fā)后的第12天制作。據(jù)李某交代，該車動物產(chǎn)品是從廣西南寧市某縣某鎮(zhèn)運經(jīng)此地，貨主古某用電話與其聯(lián)系，具體運輸費用未明確，大約一萬元，運輸目的地不明，說是要等電話通知。該車貨有981件，共24噸，未知貨值多少，貨物沒有動物產(chǎn)品檢疫證明；兩份詢問筆錄，內(nèi)容基本一致，只是在運輸費用上，后一份改成“初步定是伍仟元人民幣”運輸目的地由不明確改為“要運往廣西賀州市”。第三份詢問筆錄是在案發(fā)次日零時，對前來了解該案自稱是物流公司員工吳某所做的，吳某稱該貨車是物流公司合伙人共同出錢買的，其稱不認(rèn)識送貨的司機，貨準(zhǔn)備運往廣州，不知道是否有《動物檢疫合格證明》，運輸費用大概6000元左右，沒有問其貨主是誰，對于貨值其描述為，“別人欠他貳拾萬元，用這批貨抵押給他，具體貨值不清楚。”

2013年11月25日，動監(jiān)所給當(dāng)事人李某送達(dá)了適用聽證程序的行政處罰事先告知書，認(rèn)定李某的行為違反《動物防疫法》第二十五條第三項和第四十三條第一款的規(guī)定，依據(jù)該法第七十八條第一款規(guī)定，擬作出：“1、罰款叁萬元；2、涉案24噸動物產(chǎn)品予以沒收并無害化處理?！钡奶幜P決定。11月27日，李某進(jìn)行陳述申辯，辯稱不知運輸無動物檢疫證明動物產(chǎn)品的危害性，系初犯，且車子被扣后沒有了生活來源，請求降低處罰額度。動監(jiān)所經(jīng)審查，認(rèn)為車主在不知情的情況下運輸且是初犯，因其非貨主并且沒有造成大的社會危害；其能積極配合案件調(diào)查取證及并對涉案動物產(chǎn)品進(jìn)行無害化處理，認(rèn)錯態(tài)度好，運輸費用僅為5000元，決定只罰款8000元，對涉案的動物產(chǎn)品予以沒收并作無害化處理。11月28日，縣動監(jiān)所將此案移送縣公安局，11月29日縣公安局經(jīng)審查認(rèn)為該案沒有犯罪事實，決定不予立案。同日，縣動監(jiān)所給李某送達(dá)了行政處罰決定書，當(dāng)事人當(dāng)日上交了罰款。

2014年2月17日，李某以該縣水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局在實施扣押強制措施過程中超越職權(quán)、濫用職權(quán)、程序違法為由，向該縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷縣水產(chǎn)畜牧局于2013年11月16日對其運輸?shù)?81件約24噸動物產(chǎn)品（豬腸）扣押決定并返還財產(chǎn)，若無法返還，則賠償30萬元經(jīng)濟(jì)損失。3月18日該案開庭審理，5月12日一審判決認(rèn)為：依據(jù)《動物防疫法》第七、第八條和《該縣人民政府關(guān)于印發(fā)該縣水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》規(guī)定，被告縣水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局負(fù)責(zé)全縣動物防疫的監(jiān)督管理職責(zé)，依法具有主管本行政區(qū)域內(nèi)動物防疫的行政職權(quán)，動監(jiān)所是其二級機構(gòu)，該局作出的《查封（扣押）通知書》是其履行動物防疫監(jiān)督管理職責(zé)，沒有違反法律法規(guī)規(guī)定，不存在李某所稱的超越職權(quán)、濫用職權(quán)的行為。原告運輸無檢疫證明動物產(chǎn)品事實客觀存在，該局作出《查封（扣押）通知書》符合法律規(guī)定，雖然沒有制作查封、扣押決定書送達(dá)原告，也沒有告知其救濟(jì)途徑，此屬被告該局的行政執(zhí)法程序存在瑕疵，但原告已依法提起訴訟，法院已受理，其救濟(jì)途徑得到有效的保護(hù)。李某認(rèn)為該局執(zhí)法程序違法而提出其訴訟請求無事實依據(jù)和法律依據(jù)，法院對其主張不予支持。

2 點評

2.1 對行政處罰案中實施行政強制措施的分析

訴訟中李某訴該縣水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局違反《行政強制法》第十八條、第二十四條的規(guī)定，實施行政強制措施時，未告知原告采取行政強制措施的理由、依據(jù)及原告依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；沒有制作并現(xiàn)場交付扣押決定書等。法律規(guī)定，實施行政強制措施前須向行政機關(guān)負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)，兩名以上具備資格的執(zhí)法人員須表明身份，出示執(zhí)法身份證件，當(dāng)場告知當(dāng)事人享有的權(quán)利和救濟(jì)途徑，如當(dāng)事人有陳述和申辯的，執(zhí)法人員聽取時制作現(xiàn)場筆錄，筆錄由雙方簽名或者蓋章。執(zhí)法人員制作并當(dāng)場交付查封（扣押）決定書和清單[1]。本案中采取上述強制性措施的前提條件，必須是在執(zhí)行監(jiān)督管理任務(wù)時并有充分的證據(jù)證明動物產(chǎn)品已經(jīng)染疫或者疑似染疫。另外在采取上述強制性措施時還應(yīng)當(dāng)符合法定的程序[2]。筆者認(rèn)為，本案中的動物產(chǎn)品經(jīng)外觀檢查有嚴(yán)重惡臭味并已腐敗變質(zhì)，依據(jù)《動物檢疫管理辦法》第四十三條的規(guī)定，直接可以認(rèn)定該批動物產(chǎn)品不具備補檢條件，從而判定為檢疫不合格動物產(chǎn)品，出具《檢疫處理通知單》并保存相關(guān)證據(jù)后，依據(jù)《動物防疫法》第五十九條第一款第四項和《動物檢疫管理辦法》第四十三條的規(guī)定，予以沒收銷毀，而不必實施行政強制措施。當(dāng)然，也可先對涉嫌未附檢疫合格證明或依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的動物或動物產(chǎn)品依照《行政處罰法》第三十七條的規(guī)定進(jìn)行證據(jù)保全[3]；同時，制作告知書告知承運人及貨主未附動物檢疫合格證明運輸動物產(chǎn)品，涉嫌違反《動物防疫法》第二十五、第四十三、第四十四條相關(guān)規(guī)定，請承運人及時轉(zhuǎn)告貨主或執(zhí)法人員當(dāng)面聯(lián)系貨主并錄音，讓貨主在5日內(nèi)持《動物檢疫合格證明》或輸出地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具的來自非封鎖區(qū)的證明并結(jié)合外觀檢查情況，以確定處罰措施；以動物產(chǎn)品的來源，確定是未經(jīng)檢疫還是未附檢疫合格證明，若為未經(jīng)檢疫的則依據(jù)《動物檢疫管理辦法》進(jìn)行補檢，然后根據(jù)補檢結(jié)果進(jìn)行處罰。所以，在證據(jù)保存清單上，當(dāng)事人一欄就不寫或注明未明確，承運人可在見證人欄簽名，并注明讓其轉(zhuǎn)交貨主，同時由一起聯(lián)合執(zhí)法的其他單位人員在見證人欄寫上單位和姓名共同見證[4]，證據(jù)保全還不可訴。

2.2對本行政訴訟案的一些看法

有人認(rèn)為李某不是貨主沒有資格提起行政訴訟。而正如法院認(rèn)定的，承運人應(yīng)對所承運貨物有保管責(zé)任，其有資格提出訴訟。筆者認(rèn)為，根據(jù)《合同法》相關(guān)規(guī)定，承運人對運輸過程中貨物的毀損、滅失承擔(dān)損害賠償責(zé)任；當(dāng)然，李某運輸動物產(chǎn)品未附有檢疫證明的違法行為受到的處罰，以及該縣動監(jiān)所依法沒收并銷毀李某所運輸?shù)慕?jīng)檢疫不合格的動物產(chǎn)品是另一個法律問題；本案應(yīng)當(dāng)主張查實李某所運動物產(chǎn)品的合法來源及真實貨主，因為法律規(guī)定國家保護(hù)公民的合法財產(chǎn)，本案中動物產(chǎn)品應(yīng)為來源不明動物產(chǎn)品，應(yīng)依法沒收銷毀。另外，正如在行政訴訟案中縣水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局所稱，當(dāng)事人運輸檢疫不合格動物產(chǎn)品的事實，還應(yīng)向動物產(chǎn)品原貯藏單位的當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門通報，貨主無《動物檢疫合格證明》經(jīng)營貨值30萬元的動物產(chǎn)品，已涉嫌構(gòu)成非法經(jīng)營罪；原貯藏單位若無《動物檢疫合格證明》貯藏動物產(chǎn)品也涉嫌違法。

同時，以現(xiàn)代法治政府角度來衡量，如果動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法人員法律知識不足，就不能勝任當(dāng)前法治政府、服務(wù)政府的需要。程序是實體正義的保障，對程序的無知和濫用[5]，輕則引起不必要的訴訟，重則導(dǎo)致行政處罰無效而被撤銷。2014年6月1日起將實施的《農(nóng)業(yè)行政處罰案件信息公開辦法》，對辦理相關(guān)行政案件提出了更高的要求。為此，有必要對全體執(zhí)法人員進(jìn)一步開展行政執(zhí)法培訓(xùn)、行政執(zhí)法案卷評查、行政執(zhí)法個案監(jiān)督等工作，不斷提高行政執(zhí)法水平。只有積極推行規(guī)范化行政處罰文書、把好案件核審關(guān)口等綜合性控制措施，才能達(dá)到消除行政執(zhí)法風(fēng)險、提高動物衛(wèi)生監(jiān)督工作水平的目標(biāo)[6]。

[1]李冬春，嚴(yán)麗華，陳建康，等.淺析動物衛(wèi)生執(zhí)法中行政強制措施的運用[J].中國動物檢疫，2011，28（12）：10-12.

[2]全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟(jì)法室.《中華人民共和國動物防疫法》釋義及實用指南 [M].北京：中國民主法制出版社，2007.

[3]丁孫連，劉小英.對未經(jīng)檢疫案件中是否具備補檢條件適用法律的探討[J].廣西畜牧獸醫(yī)，2013，29（3）：184-185.

[4] 劉小英，丁孫連，楊月華，等.一起放心肉聯(lián)合執(zhí)法行動案件的體會[J].廣西畜牧獸醫(yī)，2012，28（4）：246-247.

[5]笪皓文，劉怡雯，馬光焰，等.淺析動物衛(wèi)生執(zhí)法問題及對策[J].中國動物檢疫，2011，28（6）：9-11.

[6]李金淀.實施綜合控制有效提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平[J].中國動物檢疫，2010，27（9）：10-11.

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