城投公司逃廢債行為的商事立法規(guī)制

李立新+皇甫振宇

〔摘要〕分稅制改革后，我國地方政府迫于基建資金需求，設(shè)立隸屬企業(yè)城投公司用來舉債。城投公司無限制舉債使得償付風(fēng)險(xiǎn)劇增，哈城投、南京交投及江蘇蘇通等城投公司借重組之名行逃廢債之實(shí)的案例讓人觸目驚心。城投債的投資者除機(jī)構(gòu)外還有大量個(gè)人，如若風(fēng)險(xiǎn)失控，不排除商事糾紛轉(zhuǎn)化為社會風(fēng)險(xiǎn)的可能。而地方政府的行政干預(yù)又使得城投公司事務(wù)愈發(fā)撲朔迷離，故而通過法制化手段將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是緩解這一危機(jī)的關(guān)鍵。實(shí)體法上，通過《公司法》、《證券法》、《合同法》及《破產(chǎn)法》的修改完善，重點(diǎn)加強(qiáng)對城投公司資產(chǎn)注入劃撥、股權(quán)構(gòu)成及重組信息披露的監(jiān)管。程序法上，當(dāng)發(fā)生城投公司逃廢債糾紛時(shí)，給予債權(quán)人更多商事糾紛解決途徑的選擇。

〔關(guān)鍵詞〕城投公司；逃廢債；商事立法

〔中圖分類號〕DF438〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）05-0136-06

①參見《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》。

〔基金項(xiàng)目〕2014年度上海市教委科研創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化視域下城投債償付風(fēng)險(xiǎn)之法律研究”（14ZS090）

〔作者簡介〕李立新，上海大學(xué)法學(xué)院副教授，博士；

皇甫振宇，上海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，上海200444。問題的引出

我國地方政府因分稅制改革面臨財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的尷尬。根據(jù)《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》的規(guī)定，地方政府既不能舉債也不可對債務(wù)提供擔(dān)保，然迫于基建資金需求，地方設(shè)立隸屬企業(yè)即城投公司，通過它來舉債?！?〕但由于城投公司的特殊性，使得其債務(wù)償付變得撲朔迷離。一者，城投債并非地方直接負(fù)債，不在預(yù)算內(nèi)，政府可以假借城投公司的有限責(zé)任來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；二者，城投公司舉債非由市場調(diào)控，在行政主導(dǎo)下不排除低效工程的存在，這更加劇了城投債的償付風(fēng)險(xiǎn)。而現(xiàn)實(shí)中，城投公司自注資成立到融資經(jīng)營再到資產(chǎn)重組及破產(chǎn)，法律法規(guī)對其運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及地方政府背景重視不足，司法中又存在因法律法規(guī)間結(jié)構(gòu)不嚴(yán)謹(jǐn)而導(dǎo)致的適用沖突或真空，這 都刺激著城投公司的尋租欲求；加之地方政府介入城投公司的重組，城投公司逃廢債行為進(jìn)一步復(fù)雜化。如何通過商事立法有效預(yù)防和規(guī)制城投公司的逃廢債行為，借助法制化手段將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”為本文所關(guān)注。

一、城投公司逃廢債的背景及實(shí)際操作手法

（一）城投公司逃廢債的背景

由于地方政府不列赤字，而城投舉債又在預(yù)算之外，在“城鎮(zhèn)化”背景下，各地以GDP為本位大肆舉債建設(shè)。2010年6月，“國發(fā)19號文”著手對已存在的地方舉債擔(dān)保進(jìn)行徹查，①一時(shí)間城投債交易陷入低谷。7月，財(cái)政部等四部門發(fā)文，細(xì)則性解釋“國發(fā)19號文”。參見《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)412號文）。11月，“發(fā)改辦財(cái)金2881號文”對地方政府借城投公司發(fā)債做了量化約束。參見《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》。2011年7月，發(fā)改委辦公廳就企業(yè)債券存續(xù)期等公布“發(fā)改辦財(cái)金1765號文”。參見《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)債券存續(xù)期監(jiān)管工作有關(guān)問題的通知》。2012年底，財(cái)政部等四部門又對地方違規(guī)舉債等做出規(guī)制。參見《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)463號文）。盡管中央三令五申控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但無可否認(rèn)，地方顯性、隱性債務(wù)規(guī)模不小，它在政府頭上懸了一把刀，結(jié)果未知。

在城投公司的逃廢債行為中，我們不難看出地方行政的干預(yù)，但要研究其通過重組等方式逃廢債的行為，不能僅僅歸責(zé)于地方政府的權(quán)力濫用，而要關(guān)注到城投公司作為法人，更多地從法制化角度重新審視法律法規(guī)體系的疏漏與構(gòu)筑。

（二）城投公司逃廢債的操作手法

1.資產(chǎn)置換類事例——哈城投事件

2009年3月，哈城投發(fā)債稱，該期債券按期償付的保障為其良好的土地運(yùn)作。但2008年哈市政府用哈物業(yè)供熱集團(tuán)有限公司的國有股權(quán)置換了原2006年注入哈城投的國有土地資產(chǎn)。聯(lián)合資信稱，哈城投大量經(jīng)營性土地資產(chǎn)被置換出來將對未來公司經(jīng)營產(chǎn)生不利影響?！?〕“10華靖債”也采用了雷同的做法?！?〕

2.資產(chǎn)剝離類事例——南京交投事件

2012年6月，南京地鐵集團(tuán)組建，而按南京市有關(guān)重組方案，新組建的地鐵集團(tuán)的資產(chǎn)，有可能全部從南京交投剝離而得，而這些資產(chǎn)占到南京交投總資產(chǎn)的40%。但南京交投未對重組事件做出正式公告?！?〕此外，聞名債市的“08云投債”與“10廣州建投債”，也采用了異曲同工的操作手法?！?〕

3.股權(quán)轉(zhuǎn)讓、出售類事例——江蘇蘇通事件

2008年12月，江蘇蘇通決定出資收購蘇州繞城高速的股權(quán)，并對繞城公司進(jìn)行增資；2012年7月，繞城公司再度向各大股東提出繼續(xù)增資要求，江蘇蘇通決定放棄繼續(xù)增資。9月，江蘇蘇通在其債券募集說明書中沒有披露任何有關(guān)即將轉(zhuǎn)讓蘇州繞城股權(quán)的消息。12月，江蘇蘇通將其持有的繞城1271%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，共計(jì)產(chǎn)生損失7億多元?！?〕“10川高速”也以同樣的手法炮制了一場危機(jī)。

以上幾類城投公司重組行為均曝出未履行信息披露之問題，由此引發(fā)債市波動(dòng)和危機(jī)，給債權(quán)人造成直接或間接損失。因城投公司存在地方政府淵源，在分析其行為時(shí)理當(dāng)注意其特殊性。限于主題，本文僅從商法視角分析城投公司的逃廢債行為。

二、城投公司逃廢債行為的商法維度分析

（一）城投公司逃廢債行為的法律關(guān)系分析

1.城投公司逃廢債行為的法律定性

城投公司發(fā)債，與投資者形成合同關(guān)系。債券募集公告，即為買方提供的格式合同，而格式合同的概念，意味著有時(shí)并非相對方的真實(shí)意愿，由此不可避免地存在隱患。如“09武進(jìn)城投債”募集說明書第7條規(guī)定：“本期債券的發(fā)行人依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定發(fā)生合法變更……，投資者同意并接受這種變更……；在本期債券存續(xù)期內(nèi)，若發(fā)行人將其在本期債券項(xiàng)下的債務(wù)轉(zhuǎn)讓給新債務(wù)人……，投資者在此不可撤銷地事先同意并接受這種債務(wù)轉(zhuǎn)讓”。金融界.2009年武進(jìn)城投公司債券募集說明書〔EB/OL〕.http：//bond.jrj.com.cn/bv/2009/0608/00000000000001qb0j.shtml，2013-08-17。此外，“10宜春城投債”金融界.2010年宜春市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司企業(yè)債券募集說明書〔EB/OL〕.http：//bond.jrj.com.cn/bv/2010/0430/00000000000002Ue5m.shtml，2013-08-17。與“12江陰城投債”申銀萬國證券.2012年江陰城市建設(shè)投資有限公司債券募集說明書〔EB/OL〕.http：//www.sw2000.com.cn/sw/node189/node200/node798/node801/node861/u1ai1898349.html，2013-08-17。也異曲同工。格式合同只要未觸及《合同法》第40條，“具有本法第52條和第53條規(guī)定情形……或……免除其責(zé)任、加重對方責(zé)任、排除對方主要權(quán)利的”就應(yīng)認(rèn)定為有效。城投債權(quán)人投入資本，及時(shí)獲知資金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)是其享有的基本權(quán)利，故須債務(wù)人履行其最起碼的義務(wù)即信息披露。因此，筆者認(rèn)為上述債券募集說明書中的“認(rèn)購人承諾”條款有違《合同法》第40條當(dāng)屬無效。而我國任何法律法規(guī)均未明示知情權(quán)的主要權(quán)利地位，如寄希望于中央出臺政策加以遏制，又會出現(xiàn)尷尬：《合同法》第52條規(guī)定合同違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定無效，但發(fā)改委發(fā)布的“發(fā)改辦財(cái)金1765號文”屬部門規(guī)章，效力低于行政法規(guī)，故“12江陰城投債”雖違背部門規(guī)章的強(qiáng)制規(guī)定，但未觸犯《合同法》，且投資者又默認(rèn)放棄其知曉與決定城投有關(guān)事項(xiàng)的權(quán)利，結(jié)果就讓城投公司利用法律及規(guī)章間的真空鉆了空子。綜上，筆者認(rèn)為城投公司的逃廢債行為當(dāng)屬合同違約行為，如進(jìn)一步造成了投資者的財(cái)產(chǎn)損失，亦屬侵權(quán)行為。

2.城投債的真正負(fù)債者

城投公司舉債后的資金流向由地方政府把控，地方政府以城投公司的名義募資，是為了規(guī)避《預(yù)算法》與《擔(dān)保法》的規(guī)定，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)還可關(guān)閉了之。而除了操控城投公司的業(yè)務(wù)，地方政府還在一定程度上為城投公司舉債提供無形擔(dān)保（也有通過牽涉到該利益鏈的其他機(jī)構(gòu)為城投公司發(fā)債作擔(dān)保），一旦因過度舉債而地方無法解決，還可讓中央政府來兜底償還。由此，城投公司發(fā)債引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上最終會轉(zhuǎn)嫁到納稅人身上?？梢哉f，地方政府才是城投債的真正負(fù)債者和責(zé)任人。

3.城投債投資中的個(gè)人

城投債投資者多為機(jī)構(gòu)，如銀行、保險(xiǎn)公司等。但隨著我國金融市場產(chǎn)品的多樣化，富裕起來的百姓把目光由傳統(tǒng)儲蓄轉(zhuǎn)向股票、債券、基金、信托等專業(yè)理財(cái)。如2013年3月，用益信托網(wǎng)上就掛出了一款名為“南京江寧交通集團(tuán)應(yīng)收賬款收益權(quán)投資集合資金信托計(jì)劃第一期” 的信托產(chǎn)品，〔7〕個(gè)人可通過信托、基金等手段來投資城投債。個(gè)人投資雖不比機(jī)構(gòu)，但其龐大的基數(shù)值得關(guān)注。城投債一旦引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，很有可能由商事糾紛演變?yōu)樯鐣L(fēng)險(xiǎn)。

（二）城投公司逃廢債行為的商事程序分析

上文列舉的城投公司逃廢債行為多表現(xiàn)為資產(chǎn)置換與剝離、轉(zhuǎn)讓和股權(quán)拋售。而城投公司的重組，大多是在地方政府的授權(quán)或默認(rèn)下，經(jīng)過企業(yè)間協(xié)商、談判，在國資委等部門的監(jiān)督下，經(jīng)資評機(jī)構(gòu)的評估、會計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)與律師事務(wù)所的建議（如涉及上市城投公司還要報(bào)經(jīng)證監(jiān)會批準(zhǔn)），經(jīng)一系列復(fù)雜程序才完成。

1.城投公司重組中的債權(quán)人告知

城投公司重組對外涉及債權(quán)人利益。以云投事件為代表的城投公司逃廢債行為說明，在沒有直接利益群體介入時(shí)，城投公司重組的合理性與可行性值得商榷。鑒于城投公司的性質(zhì)及其地方政府背景，城投公司對外披露重組信息的程序必不可少，標(biāo)準(zhǔn)要明確并高于一般企業(yè)，這樣才能限制行政在資本市場的無節(jié)制擴(kuò)張，才能為債權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)提供可能。因?yàn)橹挥性谛畔⒈煌耆皶r(shí)地披露、債權(quán)人掌握重組情況時(shí)，債權(quán)人才有可能與公司協(xié)商維護(hù)自身的利益。我們的商事立法與司法理應(yīng)如此導(dǎo)向。

2.來自破產(chǎn)重整程序的經(jīng)驗(yàn)

我國《破產(chǎn)法》第70條規(guī)定“債務(wù)人或債權(quán)人可……直接向人民法院申請對債務(wù)人進(jìn)行重整”，第84條規(guī)定“出席會議的同一表決組的債權(quán)人過半數(shù)同意重整計(jì)劃草案，并且其所代表的債權(quán)額占該組債權(quán)總額的三分之二以上的，即為該組通過重整計(jì)劃草案”。此外，從第85條至第88條可知，債權(quán)人會議掌握著除司法權(quán)之外有關(guān)公司重組的最大決策權(quán)。

不可否認(rèn)的是，面臨重組的公司，與面臨重整境況相異，涉及的利益群體亦大不相同。但它們有著相同的外在利益群體即債權(quán)人，債權(quán)人對城投公司來說是股東之外的第二主人，理應(yīng)享有重組時(shí)的相當(dāng)權(quán)益，而不應(yīng)淪為擺設(shè)，不被告知重組的相關(guān)信息。

三、城投公司逃廢債行為的商法原因探究

（一）地方行政作祟

城投公司實(shí)質(zhì)為披著市場主體外衣的地方政府，我們可從其設(shè)立目的、股權(quán)結(jié)構(gòu)及財(cái)保與人保等方面發(fā)現(xiàn)公司背后的地方政府影子，城投公司的一舉一動(dòng)受制于地方政府。地方可以城投的名義無節(jié)制舉債，如償還不能還可借城投公司的法人形式主張承擔(dān)有限責(zé)任，或通過資產(chǎn)劃撥等手段金蟬脫殼。

不可否認(rèn)的是，盡管目前城投公司作為地方權(quán)力的傀儡而存在，但在財(cái)稅體制未變革的情況下，仍然不失為地方政府融資的一條有效渠道，只不過被濫用了，需要通過商事立法劃清地方政府和城投公司之間的關(guān)系和責(zé)、權(quán)、利。

（二）法律規(guī)制缺失

1.《公司法》規(guī)制的缺失

《公司法》第178條關(guān)于減資的規(guī)定，即“公司需要減少注冊資本時(shí)……應(yīng)當(dāng)自……決議之日起十日內(nèi)通知債權(quán)人，并于三十日內(nèi)在報(bào)紙上公告。債權(quán)人……有權(quán)要求公司清償債務(wù)或者提供相應(yīng)的擔(dān)?！保c《公司法》關(guān)于“合并”的規(guī)定相仿。然《公司法》第176、179條關(guān)于“分立”和“增資”的規(guī)定，并未明確債權(quán)人享有這兩項(xiàng)債權(quán)請求權(quán)。城投公司重組難免會出現(xiàn)合并、分立、增資、減資等情況，《公司法》卻僅保護(hù)債權(quán)人的“知情權(quán)”。況且《公司法》并未完全覆蓋重組的全部內(nèi)容，如關(guān)于資產(chǎn)置換的規(guī)制就處于“灰色地帶”，且實(shí)務(wù)中公司即使做出資產(chǎn)劃撥行為，也并不一定會減少注冊資本，對此《公司法》無能為力。

①見中共北海市委員會、北海市人民政府關(guān)于印發(fā)《北海市投融資平臺國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)和資金注入方案》的通知，ht-tp：//www.beihai.gov.cn/8777/2009_9_8/8777_84174_1252373236641.html，2013-08-17. 2.《證券法》治理的盲區(qū)

《證券法》第67條針對“重大事件”作了列舉：“公司訂立重要合同，可能對公司的資產(chǎn)、負(fù)債、權(quán)益和經(jīng)營成果產(chǎn)生重要影響……公司減資、合并、分立、解散及申請破產(chǎn)的決定”。第67條明確當(dāng)發(fā)生可能對上市公司股票交易價(jià)格產(chǎn)生較大影響的重大事件，投資者尚未得知時(shí)，上市公司應(yīng)當(dāng)立即將有關(guān)該重大事件的情況向國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和證券交易所報(bào)送臨時(shí)報(bào)告，并予公告，說明事件的起因、目前的狀態(tài)和可能產(chǎn)生的法律后果。但第65、66、67條調(diào)整的對象是“上市公司及公司債券上市交易的公司”?，F(xiàn)階段我國絕對數(shù)量的城投公司是非上市公司，處于《證券法》的監(jiān)管盲區(qū)。此外，還有一些城投公司發(fā)債時(shí)只針對特定機(jī)構(gòu)與極少數(shù)個(gè)人進(jìn)行定向募資而規(guī)避《證券法》。

3.《合同法》銜接的疏漏

《合同法》第40條“具有本法第52條和第53條規(guī)定情形……或……免除其責(zé)任、加重對方責(zé)任、排除對方主要權(quán)利的，該條款無效。”第52條“下列情形……合同無效……以合法形式掩蓋非法目的……損害社會公共利益……違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！钡?3條“合同……免責(zé)條款無效……造成對方人身傷害的……因故意或者重大過失造成對方財(cái)產(chǎn)損失的?！惫P者前文提及“認(rèn)購者承諾”觸犯《合同法》第40條規(guī)定，應(yīng)屬無效條款。但現(xiàn)階段各法律法規(guī)均未將債權(quán)人知曉、同意城投公司重組的信息披露作為其主要權(quán)利予以明確，即投資者能否主張違約責(zé)任成了不解之謎。此外“發(fā)改辦財(cái)金1765號文”與《合同法》的銜接也出現(xiàn)了真空。

總之，我國目前的商事法律尚未把城投公司作為特殊公司加以規(guī)范，以上《公司法》、《證券法》及《合同法》的法律規(guī)制明顯存在不足，城投公司完全可以借助這樣的規(guī)制缺疏去尋租。故，必須完善商事立法加強(qiáng)對城投公司逃廢債行為的商法規(guī)制。

四、城投公司逃廢債行為的《公司法》規(guī)制

除了應(yīng)將城投公司經(jīng)營中的資產(chǎn)劃撥與置換納入《公司法》規(guī)制外，還應(yīng)從兩方面入手：一是針對城投公司須作特殊規(guī)定；二是賦予債權(quán)人積極權(quán)能。

（一）《公司法》關(guān)于城投公司的特殊規(guī)定

1.注冊資本的規(guī)定

由于股份與土地使用權(quán)等非現(xiàn)金資本價(jià)格的不斷波動(dòng)，極有可能造成擔(dān)保價(jià)值的縮水，給城投債償付帶來風(fēng)險(xiǎn)。除應(yīng)遵守《公司法》第27條第3款貨幣出資不低于30%的規(guī)定外，還應(yīng)限制無形資產(chǎn)的注入比例，明確現(xiàn)金出資額所占比例。2009年《北海市投融資平臺國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)和資金注入方案》中，①輸入資產(chǎn)主要為各種產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)，而現(xiàn)金注入很少。此外，對于城投注冊資本的價(jià)值評估與抽逃注冊資本的監(jiān)督，本級政府應(yīng)委托資評機(jī)構(gòu)公正、合法地進(jìn)行，有關(guān)抽逃注冊資本的監(jiān)督原則上應(yīng)由上級工商行政管理部門定期核查，對非法抽逃注冊資本的行為要予以行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，應(yīng)處以刑罰。

2.股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)

在城投公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，地方政府控制的股份應(yīng)限制在相對多數(shù)（低于50%），增加民間資本的股權(quán)比例。明確并完善城投公司股東會、 董事會和監(jiān)事會的各項(xiàng)職權(quán)，債權(quán)人代表進(jìn)入股東會、董事會與監(jiān)事會。股東會表決，對于一般投資經(jīng)營事項(xiàng)，股東所持表決權(quán)過半數(shù)同意即可；對于重大投資經(jīng)營事項(xiàng)，須經(jīng)代表三分之二以上表決權(quán)的股東通過。對于影響債權(quán)人利益較大的個(gè)別重大投資或經(jīng)營事項(xiàng)（包括但不限于公司資產(chǎn)重組事項(xiàng)），債權(quán)人代表享有一票否決權(quán)。

（二）債權(quán)人積極權(quán)能的賦予

1.債權(quán)請求權(quán)

部分人會認(rèn)為當(dāng)公司分立或增資時(shí)，客觀上不會給債權(quán)人造成償付風(fēng)險(xiǎn)，因此也就沒有必要賦予債權(quán)人以“清償債務(wù)與提供擔(dān)?！敝埱髾?quán)。筆者認(rèn)為，不論公司分立與增資對債權(quán)人主張債權(quán)有無風(fēng)險(xiǎn)，單從無風(fēng)險(xiǎn)則無權(quán)利這一點(diǎn)看就有邏輯錯(cuò)誤。權(quán)利的作用之一的確是為了防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，但除此之外權(quán)利還代表著與交易對方對等的法律地位。由此，權(quán)利的享有只是防范風(fēng)險(xiǎn)的充分條件而非必要條件。還有人會認(rèn)為法律如此規(guī)定是有利于隔離不必要的主張而保證商事的效率。筆者認(rèn)為，一方面，債權(quán)人享有債權(quán)請求權(quán)是民事法律賦予的基本權(quán)能，債權(quán)人有權(quán)在任何時(shí)間主張債權(quán)，只需告知而無須經(jīng)過債務(wù)人的同意。另，現(xiàn)階段公司的信息披露規(guī)制很不完善，除上市公司等大型公司的情況相對樂觀外，多數(shù)企業(yè)履行狀況堪憂，法律法規(guī)的失位使得債權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)被無限放大。而僅賦予債權(quán)人消極的“知情權(quán)”，完全不能有效防范可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在城投公司的背景下，“大風(fēng)險(xiǎn)—小權(quán)利”的法律規(guī)制格局顯得更加失衡。

2.提前終止權(quán)

賦予債權(quán)人以債權(quán)請求權(quán)就必然要考慮其實(shí)施后果，一為債務(wù)人清償債務(wù)或提供擔(dān)保，另則相反。當(dāng)債務(wù)人不履行時(shí)，債權(quán)人如何做也宜有制度保障。在交易雙方地位不平等的情形下，法定比約定效力更強(qiáng)、成本更低；另，鑒于目前我國司法程序與糾紛調(diào)解機(jī)制的高成本使債權(quán)人往往贏了官司丟了利益，賦予債權(quán)人以特定前提下的提前終止權(quán)，使其及時(shí)確保自身利益，更加符合商事理念。在城投公司被行政權(quán)力濫用的背景下，保護(hù)債權(quán)人利益的難度更大。沒有官方背景的投資者面對城投公司，只有仰仗法律法規(guī)賦予的保障性積極權(quán)能才能防止利益受損，同時(shí)牽制和監(jiān)督行政權(quán)力的擴(kuò)張。

3.特別表決權(quán)

現(xiàn)階段，城投公司重組大都在企業(yè)內(nèi)或企業(yè)間就資產(chǎn)、股權(quán)、債權(quán)做劃轉(zhuǎn)、置換、轉(zhuǎn)讓等協(xié)議。債權(quán)人了解重組只能通過通知或公告，一旦城投公司未及時(shí)或未履行信息披露義務(wù)，債權(quán)人便只能寄希望于政府信用。債權(quán)人在城投債的投資中往往處于弱勢，不僅缺乏實(shí)體積極權(quán)能，而且缺乏程序積極權(quán)能。將債權(quán)人代表引入城投公司，在維護(hù)自身利益的同時(shí)還能在一定程度上制衡地方權(quán)力的濫用。然變革城投公司是個(gè)漸進(jìn)過程，地方政府始終要扮演重要角色。在具備官方背景的公司中，弱勢債權(quán)人的介入難免會因表決權(quán)的相對少數(shù)和其他復(fù)雜因素而遭排擠，《公司法》需要在保證城投公司運(yùn)營的情況下，使債權(quán)人能夠有效維權(quán)，對涉及其自身重大利益的問題，可規(guī)定債權(quán)人代表享有一票否決權(quán)。

在股東會提出重組建議時(shí)，公司內(nèi)債權(quán)人代表應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)事債權(quán)人（通知或公告），滿一定期限如無債權(quán)人異議，債權(quán)人代表則作為處理重組事務(wù)的全權(quán)代表與城投股東進(jìn)行商議。商議達(dá)成階段性成果時(shí)，公司應(yīng)公告并及時(shí)披露信息；如債權(quán)人代表認(rèn)為重組有損債權(quán)人利益，則一票否決。這將有效改變城投公司重組由地方行政操控的局面，同時(shí)城投公司重組的信息披露義務(wù)由公司與債權(quán)人代表共同承擔(dān)，二者可以相互監(jiān)督。現(xiàn)階段可將“發(fā)改辦財(cái)金1765號文”中“在債券存續(xù)期內(nèi)進(jìn)行資產(chǎn)重組……政府部門或主要股東……履行必要的程序。一是重組方案必須經(jīng)企業(yè)債券持有人會議同意……四是重組方案應(yīng)報(bào)送國家發(fā)展改革委備案”升格為行政法規(guī)或法律，以備在過渡期內(nèi)督促城投公司重組及時(shí)披露信息以保護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益。

五、城投公司逃廢債行為的《證券法》規(guī)制

城投公司逃廢債的根本原因是信息披露不暢，而《證券法》又未能解決、緩解這一尷尬。2010年“國發(fā)19號文”下發(fā)后，各部門也著手制定了針對城投公司的若干規(guī)定，但這些規(guī)章的法律位階低，城投公司完全可以借口法規(guī)規(guī)章與法律規(guī)定相異而怠于執(zhí)行。城投公司屢屢利用法律盲區(qū)換取巨額利益，這是法治國家不應(yīng)出現(xiàn)的局面。

《證券法》領(lǐng)域能夠遏制城投公司逃廢債行為的殺手锏是信息披露?？蓪ⅰ蹲C券法》第三章第三節(jié)的調(diào)整范圍擴(kuò)大至包含但不限于城投公司的債券發(fā)行?！蹲C券法》第7條第2款提到的“證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)”可聯(lián)合當(dāng)?shù)貒Y委雙管齊下， 對城投公司進(jìn)行監(jiān)督，前者主要監(jiān)督城投債券的發(fā)行、交易與償付；城投公司應(yīng)實(shí)行中期、年度報(bào)告及重大事件披露制度。通過證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管并確保城投公司信息披露的規(guī)范履行。

六、城投公司逃廢債行為的《合同法》規(guī)制

針對《合同法》之于城投公司逃廢債行為的規(guī)制無力，或許有學(xué)者會提出投資者可事先與城投公司約定其享有積極法律權(quán)能。然而，實(shí)踐中優(yōu)勢方的城投公司怎會無條件同意與債權(quán)人作出限制己方“特權(quán)”的約定。

面對城投公司，《合同法》應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化合同無效及可撤銷等強(qiáng)行性規(guī)則的適用?！逗贤ā返?2、54條對于債權(quán)人的保障力度遠(yuǎn)比通過協(xié)商主張權(quán)利成本更低、效率更高。第52條“以合法形式掩蓋非法目的……損害社會公共利益……違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，第53條“合同中的下列免責(zé)條款無效：……因故意或者重大過失造成對方財(cái)產(chǎn)損失的”，及第54條“下列……當(dāng)事人一方有權(quán)請求……變更或者撤銷：……在訂立合同時(shí)顯失公平的”，司法中，法官完全可視城投公司逃廢債行為的具體情形適用如上條款，對個(gè)別條款不排除進(jìn)行個(gè)案擴(kuò)張解釋和法律擬制，以切實(shí)保障城投債權(quán)人的權(quán)益。故筆者認(rèn)為，城投公司的舉債行為是商事行為，其與投資人之間的合同是不同于普通民事合同的商事合同，在思考合同法領(lǐng)域如何規(guī)制城投公司的逃廢債行為時(shí)，可由法官運(yùn)用商事裁判思維，對現(xiàn)有法條加以擴(kuò)張解釋或依法律擬制加以解決，而沒必要談及立法。當(dāng)然，這對于我國司法來說是一種挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。

結(jié)語

綜上，對城投公司逃廢債行為的商事立法規(guī)制，應(yīng)遵循以《公司法》為主線，《證券法》和《合同法》為兩翼，《破產(chǎn)法》為最后的模式?！豆痉ā烦袚?dān)更多責(zé)任，與《證券法》、《合同法》和《破產(chǎn)法》相呼應(yīng)?！逗贤ā贰镀飘a(chǎn)法》這兩部與公司重組無直接關(guān)聯(lián)的法律，針對城投公司逃廢債行為并不需要特別修改，但應(yīng)在現(xiàn)有領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)一步明確調(diào)整范疇。

城投公司逃廢債行為的商事立法規(guī)制，不應(yīng)僅是某幾部法律的修改與適用。提升相關(guān)法律位階，把可以有效規(guī)制城投公司逃廢債行為的規(guī)定納入行政法規(guī)乃至法律中，也是構(gòu)筑完整法律規(guī)制體系的重要組成部分。此外，在保障債權(quán)人實(shí)體權(quán)能的同時(shí)，還應(yīng)注重賦予其程序性權(quán)利。當(dāng)陷入逃廢債糾紛時(shí)，應(yīng)給予債權(quán)人更多糾紛解決途徑的選擇。此外，無論是國家司法還是民間調(diào)解機(jī)制，對城投公司逃廢債行為的舉證責(zé)任分配，應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置，以體現(xiàn)商事立法既重效率又不失公平之價(jià)值理念。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）社會科學(xué)研究20145