信息化加速背景下財政部門內(nèi)部控制體系構(gòu)建路徑探究

●許 穎 江其玟

20世紀以來，內(nèi)部控制的理論研究及其在企業(yè)中的應(yīng)用均表明：內(nèi)部控制在提升組織效率、降低組織風險、保護資產(chǎn)安全等方面都具有十分重要的作用。但是內(nèi)部控制在財政部門等行政事業(yè)性單位中的應(yīng)用卻遠落后于企業(yè)。近年來，為了保障經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下財政職能的有效發(fā)揮，保證財政資金的安全、規(guī)范和有效，國家不斷強調(diào)加強財政部門內(nèi)部控制體系構(gòu)建的重要性。2014年10月30日，財政部成立內(nèi)部控制委員會；11月1日，《財政部內(nèi)部控制基本制度（試行）》開始實施；11月5日，財政部召開工作會議，專題部署落實主體責任和實施內(nèi)部控制工作。這一系列的措施發(fā)出了一個信號：財政部將成為政府部門中推進內(nèi)部控制工作的領(lǐng)頭羊。同年9月，財政部明確表示要抓好《財政信息化建設(shè)總體方案》的細化落實，建立健全高效有序的內(nèi)控運行體系，其中的一項重要工作就是與財政部國庫司、信息網(wǎng)絡(luò)中心溝通，就內(nèi)控如何融入、固化到信息化流程中的問題進行認真研究。財政部同時就這兩方面發(fā)文，表明其兩手抓兩手都要硬的決心，這說明信息化已經(jīng)成為財政部門內(nèi)部控制體系構(gòu)建的必由之路，探究推進信息化與內(nèi)控工作相輔相成的實現(xiàn)路徑，切實保障經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下財政職能的高效發(fā)揮和財政資金的安全有效，構(gòu)筑切實可行的財政監(jiān)督制約機制將成為現(xiàn)階段的研究重點。

一、財政部門內(nèi)部控制信息化總體目標

財政部門內(nèi)部控制是指為實現(xiàn)財政職能與財政目標，而在財政體系內(nèi)部構(gòu)建的一套管理控制系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過保證財政部門的各項活動均符合既定的規(guī)章制度和操作流程，從而實現(xiàn)財政管理的高效有序并保證財政資金使用的有效、規(guī)范與安全。財政部門內(nèi)部控制信息化則是通過一整套完善的信息管理系統(tǒng)作用于資金使用、預(yù)算編制、財政賬戶、預(yù)算使用、政府采購、國庫收付、國資管理等工作中可能存在人為操作的崗位和可能缺乏有效監(jiān)管制約的重點環(huán)節(jié)，找到可能存在風險的關(guān)鍵點，從而量身制定風險防范與監(jiān)控措施的內(nèi)部控制制度。簡要來說，構(gòu)建財政部門內(nèi)部控制信息化體系的總體目標就是通過建立起一套完善的電子監(jiān)管系統(tǒng)，覆蓋財政預(yù)算內(nèi)外的各項資金，在加強自我防控的同時增強信息化網(wǎng)絡(luò)對廉政風險的監(jiān)督和控制作用。

二、財政部門內(nèi)部控制信息化作用機制

伴隨著科學技術(shù)的迅猛發(fā)展，人類進入信息加速變革的時代。在網(wǎng)絡(luò)廣泛普及的今天，政府信息化已全面推動，由此引起了財政部門的變革，包括財政會計信息化和財政監(jiān)督手段信息化等。企業(yè)的經(jīng)驗表明，內(nèi)部控制在降低組織風險、提升組織效率、確保資產(chǎn)安全以及規(guī)范合規(guī)性等方面都能夠起到十分重要的作用，而將信息化引入內(nèi)部控制系統(tǒng)則能夠更好地保障這些作用的實現(xiàn)。具體來說，財政部門內(nèi)部控制信息化的作用機制主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）減少人為操縱因素

傳統(tǒng)的財政部門內(nèi)控體系主要依賴“人”的分工與相互制衡來實現(xiàn)，通過在各個環(huán)節(jié)設(shè)計授權(quán)與稽核制度來保證整個體系的有序運行。但是反過來看，在該由人執(zhí)行的內(nèi)控制度中，人為操縱因素卻無法得到有效的監(jiān)控，這也是當下財政內(nèi)控缺乏有效性的原因之一。而在信息化條件下，人的所有活動都需要經(jīng)過計算機系統(tǒng)“檢測”，所有不合規(guī)活動一旦發(fā)生就會觸發(fā)報警系統(tǒng)并得到及時有效的遏制。因此，將財政部門的內(nèi)控目標、內(nèi)控理念以及內(nèi)控措施通過轉(zhuǎn)化嵌入到完整的信息處理系統(tǒng)中，能夠有效規(guī)避人為操縱帶來的風險，從而保證內(nèi)控系統(tǒng)的有效實施。

（二）實現(xiàn)全方位實時監(jiān)控

通過財政信息化內(nèi)部控制系統(tǒng)的實施，一旦出現(xiàn)數(shù)據(jù)異?；虿缓弦?guī)操作，系統(tǒng)便會及時報警并且及時制止不合規(guī)行為的發(fā)生，這將更好地起到監(jiān)控薄弱環(huán)節(jié)并及時控制風險的作用，從而將過去大多數(shù)情況下的事后糾正提前到事前預(yù)防和事中控制，真正實現(xiàn)全天候全方位的監(jiān)控，大大提高內(nèi)控體系的執(zhí)行力，增強財政部門辦事的效果與效率。

（三）擴展內(nèi)部控制范圍

財政部門內(nèi)部控制體系信息化，不僅僅意味著內(nèi)控方式和內(nèi)控手段的轉(zhuǎn)變，更意味著內(nèi)部控制的范圍也能得到進一步擴展。在傳統(tǒng)控制內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進一步加入對系統(tǒng)開發(fā)過程的控制、信息化后資料存儲的控制等內(nèi)容，真正實現(xiàn)財政資金運行到哪里，廉政風險防控就到哪里，確保財政各項資金運行的依法依規(guī)、安全有序、廉潔高效。

三、財政部門內(nèi)部控制信息化現(xiàn)狀及不足

我國財政部門運用信息化手段推進內(nèi)部控制的建設(shè)，在規(guī)范權(quán)力運行、提升組織效率、降低組織風險、保護資產(chǎn)安全、促進依法行政等方面已取得了初步成效，但是由于受技術(shù)水平、思想認識、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的制約，政府部門利用信息化手段推進內(nèi)部控制建設(shè)還面臨著以下亟待解決的問題。

（一）數(shù)據(jù)溝通障礙

1、上下級溝通障礙。在中國的行政體系中，作為決策者的上級因為掌握著大量的信息，可以依據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展與時事的變化靈活地對各項方針政策作出修改。但與此同時，下級卻因為權(quán)限的制約無法及時獲取全面信息而處于被動的境遇，常常在接到上級的新命令時還處在舊模式之中，這樣的信息不對稱，往往導(dǎo)致上下級之間溝通的障礙。

2、地區(qū)間溝通障礙。由于各個地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、人才隊伍規(guī)模、資金充裕程度等方面存在的差異，導(dǎo)致不同地區(qū)掌握的信息間存在差異，這種信息不對稱也最終導(dǎo)致了不同地區(qū)在信息化系統(tǒng)建設(shè)水平上的差異。這種差異使得不同地區(qū)不同部門間難以建立統(tǒng)一的信息接口和信息控制系統(tǒng)，成為了財政部門在推進內(nèi)部控制信息化道路上的障礙。

（二）信息覆蓋不足

目前我國財政部門內(nèi)部控制信息化尚處于起步階段，覆蓋面還比較窄，通常僅限于監(jiān)控個別風險點，而無法做到全面監(jiān)控。具體來說，存在以下問題：（1）雖然開發(fā)與設(shè)計了內(nèi)控信息系統(tǒng)并利用計算機網(wǎng)絡(luò)加以監(jiān)管，實現(xiàn)了一定程度的控制自動化，但是實際上系統(tǒng)監(jiān)控的這些風險點都是經(jīng)過人工操作后產(chǎn)生的，覆蓋面不夠廣泛；（2）隨著財政業(yè)務(wù)的不斷拓展和相關(guān)新政策的出臺實施，各種風險點不斷變化，曾經(jīng)的風險不再是現(xiàn)在的風險，而新出現(xiàn)的業(yè)務(wù)卻有可能成為新的風險點，如果再按照原來的控制手段進行控制必然會出現(xiàn)問題。如果不能實現(xiàn)內(nèi)控系統(tǒng)的自動調(diào)節(jié)與更新，系統(tǒng)的設(shè)計開發(fā)就會出現(xiàn)滯后性，監(jiān)控軟件也會老化落后，并最終導(dǎo)致內(nèi)控系統(tǒng)失去效力。

（三）定量評價體系缺乏

現(xiàn)有的財政部門內(nèi)部控制往往以定性指標來進行評判，例如：某項工作流程是否符合規(guī)章制度的規(guī)定；某項文件的出臺是否符合法律法規(guī)的要求。這些評判往往僅僅采用“是”或“否”這樣絕對化的文字來評價而缺少定量評價。同時，在現(xiàn)有的內(nèi)控體系中，往往局限于采用文字描述法、調(diào)查法或者問卷法來評價內(nèi)控機制的運行效率和有效性，但這些評價方法都帶有較強的主觀性，很難客觀地對各項內(nèi)控項目進行獨立評價。同樣的，這種主觀性也制約了不同年度、不同地區(qū)間的內(nèi)控機制進行橫向縱向比較。唯有將各項指標量化定義，才能不斷地促進評價體系的合理與進步。

四、財政部門內(nèi)部控制信息化體系構(gòu)建原則

為了克服上述財政部門內(nèi)部控制信息化所存在的不足之處，在構(gòu)建內(nèi)部控制信息化體系時必須遵循以下三大原則：

一是統(tǒng)一性。指內(nèi)控制度信息化體系必須采用統(tǒng)一的規(guī)范和原則來管理和監(jiān)控資金使用、預(yù)算編制、財政賬戶、預(yù)算使用、政府采購、國庫收付、國資管理等一系列財政活動。通過利用統(tǒng)一的處理口徑，來克服數(shù)據(jù)間的溝通障礙，切實保障財政部門高效有序運行。

二是可操作性。指財政部門內(nèi)部控制信息化體系要能夠兼顧地區(qū)和人才差異，不僅僅停留在“空中”，而應(yīng)該落到“地上”，使得相關(guān)人員都能經(jīng)過簡單的培訓后熟悉和操作相應(yīng)的內(nèi)控系統(tǒng)，并通過統(tǒng)一的操作規(guī)范和流程進行日常運營。

三是定量性。指通過一系列可用數(shù)據(jù)計量的指標來對內(nèi)部控制的有效性進行評價，并可以通過一系列加權(quán)平均公式來計算不同地區(qū)、不同時間、不同部門的內(nèi)部控制得分，以此來衡量內(nèi)部控制的整體狀況，找尋到內(nèi)部控制的優(yōu)勢環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，以便取其精華棄其糟粕，不斷推進內(nèi)控體系的進步與完善。同樣只有進行定量分析，信息化內(nèi)控系統(tǒng)得出的評價結(jié)果才更具有客觀性和公正性，才能在強化內(nèi)控作用的同時保證提高內(nèi)控質(zhì)量。

五、財政部門內(nèi)部控制信息化體系構(gòu)建路徑

建立公共財政框架，提高財政管理水平和財政資金使用效率，要求建立以財政部門為中心的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)數(shù)字化財務(wù)管理以及預(yù)算資金管理。而隨著財政信息管理系統(tǒng)的建立，信息化已不僅僅是財政部門內(nèi)部控制的一種手段，其自身也成為內(nèi)部控制的對象和內(nèi)容。為此，要在遵循上述統(tǒng)一性、可操作性、定量性這三項原則的基礎(chǔ)上構(gòu)建財政部門內(nèi)部控制信息化體系。具體來說，該體系的構(gòu)建路徑分為以下四個方面：

（一）標準化信息處理口徑，保證財政信息的一致與共享

要想實現(xiàn)財政部門內(nèi)部控制信息化，其首要前提就是要標準化信息處理口徑。如同在自動化生產(chǎn)的工廠中必須采用統(tǒng)一規(guī)格的零件一樣，在內(nèi)控信息化的過程中，只有采用經(jīng)過統(tǒng)一口徑處理的信息，才能保證整個體系的有序運行。這就要求各級財政部門能夠在規(guī)章制度、業(yè)務(wù)流程、職責分工、組織架構(gòu)、數(shù)據(jù)記錄與處理方面實現(xiàn)標準化，盡可能地做到整齊劃一，為內(nèi)控信息系統(tǒng)的上線打好堅實的基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)這一目標，首先必須在制定規(guī)章時廣泛采納各方面的意見使其符合絕大多數(shù)部門的利益；其次要仔細分析業(yè)務(wù)流程，抓住共同的關(guān)鍵風險點加以規(guī)范控制；最后要統(tǒng)一各級財政部門的組織治理結(jié)構(gòu)和職責分工，做到關(guān)鍵崗位分人分責，互相制約，互相監(jiān)督。只有這樣，才能真正實現(xiàn)信息標準化，保證財政信息的一致與共享。

（二）建立財政信息處理系統(tǒng)，保證財政活動的規(guī)范與有序

信息化時代，要求財政部門在建立內(nèi)控體系時，首先要建立起一套完整的財政信息處理系統(tǒng)。該套信息處理系統(tǒng)利用標準化和規(guī)范化的接口將財政部內(nèi)部各個部門、上下級財政部門、征收機關(guān)與關(guān)聯(lián)企業(yè)、國庫機關(guān)與關(guān)聯(lián)銀行、預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行單位等部門通通串聯(lián)起來，將與整個財政體系活動有關(guān)的信息源源不斷地輸送至終端系統(tǒng)，構(gòu)成一個縱橫交錯的信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)并成為整個內(nèi)控體系的“根”，以此來實現(xiàn)各部門、各單位之間的信息共享，實現(xiàn)財政活動的規(guī)范和有序。這個“根”的細化與延伸程度也最終決定著整個內(nèi)控體系的有效性。

（三）建立財政信息監(jiān)督系統(tǒng)，保證財政資金的高效與安全

為了更好地保證財政部門職能的實現(xiàn)，必須在財政部門內(nèi)部控制信息化體系中設(shè)立監(jiān)督系統(tǒng)，而該監(jiān)督系統(tǒng)具體來說又應(yīng)分為三類子系統(tǒng)：監(jiān)督數(shù)據(jù)規(guī)范系統(tǒng)、業(yè)務(wù)處理監(jiān)控系統(tǒng)、綜合信息監(jiān)控系統(tǒng)。監(jiān)督數(shù)據(jù)規(guī)范系統(tǒng)主要用于將財政信息處理系統(tǒng)搜集來的龐大的基礎(chǔ)信息逐項進行分類匯總，將需要進行監(jiān)控的重要信息資料單獨整理歸類，為后續(xù)監(jiān)督系統(tǒng)的運作提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；業(yè)務(wù)處理監(jiān)控系統(tǒng)則根據(jù)前端輸入的已按業(yè)務(wù)歸類的信息分項監(jiān)控各級財政部門在資金分配、預(yù)算執(zhí)行、國庫收付等活動中是否存在異常情況，以及財政會計系統(tǒng)、資金使用單位以及相關(guān)銀行賬簿的數(shù)字是否符合既定的勾稽關(guān)系等；綜合信息監(jiān)控系統(tǒng)則是包含財政部門監(jiān)控系統(tǒng)中所依據(jù)的法律法規(guī)和經(jīng)濟政策的知識庫，用來保證其及時有效地更新，使整個內(nèi)控體系能夠緊跟國家的新方針政策和國民經(jīng)濟形勢，富有生命活力，以保障其能夠切實發(fā)揮作用，以維護廣大群眾的利益。

（四）建立財政信息防護系統(tǒng)，保證內(nèi)控信息的完整與可靠

財政信息防護系統(tǒng)主要通過一系列專業(yè)的物理手段來防止財政內(nèi)控系統(tǒng)遭到入侵和惡意攻擊，主要措施有：設(shè)置外部訪問區(qū)域、建立防火墻、遠程處理控制、右鍵系統(tǒng)控制、網(wǎng)上信息查詢控制等。與此同時，還應(yīng)加強數(shù)據(jù)備份，防止和減少因自然災(zāi)難、工作疏忽以及蓄意破壞和計算機犯罪造成的損失和危害；加強權(quán)限管理，以達到相互控制的目的，明確各自的責任，杜絕因錄入過程差錯而造成的后臺修改行為；加強職責分工，規(guī)定系統(tǒng)維護人員不得兼任其他角色進行相應(yīng)操作，任何人不得利用工具軟件直接對數(shù)據(jù)庫進行修改等。

在標準化信息口徑的基礎(chǔ)上建立起財政信息處理系統(tǒng)、財政信息監(jiān)督系統(tǒng)、財政信息防護系統(tǒng)三位一體的財政部門內(nèi)部控制信息化體系，在保障內(nèi)部控制發(fā)揮其作用的基礎(chǔ)上有效減少人為操作因素并實現(xiàn)全天候全方位的實時監(jiān)控，以此來增強財政部門落實黨委政府決策部署的執(zhí)行力，有效保證財政活動的廉潔和財政資金的安全?！?/p>